C-230-2005

San José, 21 de junio de 2005

 

 

 

Licenciada

Patricia Vega Herrera

Ministra

Ministerio de Justicia y Gracia

S. O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número DM-858-05-04, de fecha 5 de mayo de 2004, por medio del cual nos consulta algunos aspectos en relación con el funcionamiento de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. Más concretamente se consulta lo siguiente:

 

a.      Cuál es la naturaleza jurídica de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional y su procedimiento?

b.      Es vinculante para el superior jerarca la recomendación que emita la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional?

c.       Ante la inercia de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional de conocer un caso concreto y con el fin de evitar una eventual prescripción, puede el superior jerárquico emitir su resolución final?

d.      En que (sic) momento procesal la Administración le debe someter el caso disciplinario a la Junta de Relaciones Laborales?

e.       La Ley General de la Administración Pública es aplicable a la Junta de Relaciones Laborales y a sus integrantes?

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficio Nº DAJRN-676-2004, de 17 de marzo de 2004, según la cual: “1.- La Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional, forma parte dentro del procedimiento sancionador o disciplinario en dicho ente público, consistiendo en una instancia intermedia entre la recomendación del órgano director del procedimiento, la sanción que imponga el respectivo superior jerarca, o la decisión de despido del Poder Ejecutivo. El acto que emite la Junta es una recomendación no vinculante. 2.- La función que desarrolla la Junta de Relaciones Laborales en procedimientos administrativos disciplinarios es una función pública, por lo cual, sus integrantes son funcionarios públicos de conformidad con la Ley General de la Administración Pública. 3.- La potestad disciplinaria al ser una potestad de imperio le reviste el principio de reserva legal para su creación o modificación. La negociación colectiva del Registro Nacional al no ser una ley formal no tiene la potencia y resistencia para modificar la competencia disciplinaria otorgada al superior jerárquico. 4.- De existir inercia de la Junta de Relaciones Laborales para externar su recomendación la autoridad titular de la potestad disciplinaria debe resolver el caso concreto con los elementos probatorios que corren al expediente en estricto apego al principio de legalidad y de adherencia al fin público. 5.- La inercia injustificada de la Junta de Relaciones Laborales acarrea tanto responsabilidad administrativa como penal. 6.- La Ley General de la Administración Pública es de aplicación supletoria al Órgano Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. 7.- El plazo de prescripción se suspende en aquellos casos donde se requiere la intervención de la Junta de Relaciones Laborales. 8.- No se requiere la intervención de la Junta de Relaciones Laborales en aquellos casos que no ameritan investigación preliminar.”

 

            Debemos indicar que, como la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Nº 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas-, establece dentro de las atribuciones de esa cartera ministerial, la dirección, estudio y despacho de todos los asuntos relativos a trabajo y bienestar social, y en especial, aquellos relativos a la aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a estas materias, principalmente los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el trabajo (art. 1º), y porque también se le confiere una típica función consultiva sobre la aplicación de la legislación social -que incluye lo atinente a convenciones colectivas y demás mecanismos de negociación laboral- (art. 3º), mediante oficio AFP-298-2004, de 9 de junio de 2004 -con recibo de 10 de junio del mismo año-, le conferimos audiencia al entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Licenciado Ovidio Pacheco Salazar, para que si a bien lo tuviera, una vez oído el criterio de la Oficina Legal de ese Ministerio, se pronunciara sobre la presente consulta.

 

Por oficio Nº DAJ-AE-157-005, de 19 de mayo de 2005, la Dirección de Asuntos Jurídicos, Departamento de Asesoría Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, vierte su criterio al respecto, indicando -en lo que interesa- lo siguiente:

 

1)   Que la jurisprudencia y doctrina laborales mayoritarias conciben a la Junta de Relaciones Laborales jurídicamente como un órgano cuya creación y funcionamiento forma parte de las llamadas cláusulas obligacionales de un convención colectiva.

2)   Que aún en la Administración Pública y en las empresas públicas donde es factible la negociación de convenciones colectivas de trabajo, no es posible ejecutar ésta con las mismas características y con la misma amplitud que se realiza en el sector privado; pues aún aquí, existen límites presupuestarios y directrices gubernamentales que deben ser acatados.

3)   Que aún cuando las Juntas de Relaciones Laborales tengan una naturaleza convencional, están limitadas a no transgredir el principio de legalidad.

4)   Que la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional como en general las Juntas de Relaciones Laborales en el Sector público, no pueden emitir resoluciones que tengan un carácter vinculante para el superior jerarca en jefe, pues lo suplantaría en sus competencias, siendo la resolución de carácter recomendativo.

5)   Que la jurisprudencia ha sido clara al indicar que el plazo de un mes establecido para la aplicación de la sanción, comienza a correr a partir de que la Junta de Relaciones laborales entrega al jerarca las conclusiones del proceso.

6)   Que el jerarca está impedido para pronunciarse hasta tanto no se concluya todo el procedimiento establecido, sea que no puede pronunciarse hasta tanto la Junta de Relaciones Laborales emita su criterio.

7)   Al ser un órgano colegiado que actúa dentro del régimen de empleo público, cuando la convención colectiva no establece o es omisa respecto del procedimiento interno que debe seguirse para el funcionamiento del órgano colegiado que integra la Junta, basados en un principio integrador, deberá aplicarse supletoriamente la Ley General de la Administración Pública.

 

I.- Consideraciones previas.

 

Dentro de la diversidad de negociaciones colectivas existentes en nuestro medio, en las que se regula de manera especial lo relativo a las Juntas de Relaciones Laborales, y en las que dicho órgano asume a nivel institucional distintos papeles dentro del régimen disciplinario, unas veces como órgano director del procedimiento administrativo y otras como simple instancia administrativa de consulta, previa a la decisión final por parte del jerarca superior administrativo y del personal, de seguido procederemos a verter una serie de criterios generales sobre la naturaleza jurídica de este tipo de órganos, que con base en nuestra jurisprudencia administrativa y jurisdiccional -tanto de la Sala Constitucional como de la Sala Segunda-, resultan plenamente aplicables a todo tipo de Junta de Relaciones Laborales creadas a través de cláusulas obligaciones de convenciones colectivas negociadas dentro del Sector Público, y que incluso pueden contribuir en la solución del problema de fondo planteado en su consulta. Algunos aspectos estarán especialmente enfocados en el caso concreto de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional -y se hará expresa mención a ello-, sin que esto limite o enerve su eventual aplicación al resto de las instituciones públicas en las que existan órganos similares.

 

Además, advertimos que por razones expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente al orden cronológico de las preguntas expuestas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

 

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por motivos de fuerza mayor.

 

II.- Sobre las Juntas de Relaciones laborales.

 

Tal y como lo hemos señalado en nuestra jurisprudencia administrativa, la legislación nacional nada dice respecto del instituto denominado Juntas de Relaciones Laborales en el Sector Público. Su creación es fruto de acuerdos o pactos concertados entre la Administración y organizaciones de empleados, que antes de 1992 fueron materializados en laudos arbitrales. Sin embargo hoy se encuentran específicamente contenidos en cláusulas obligacionales de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos o independientes de organización.

 

            En reiteradas ocasiones hemos caracterizado, en forma genérica, a las Juntas de Relaciones Laborales como órganos integrados de manera paritaria y bipartita por representantes patronales y de los trabajadores, que por lo general sirven como instrumento de mediación o conciliación  en los conflictos individuales o colectivos que se produzcan en los centros laborales; esto sin obviar la función consultiva, o bien instructiva, que en la mayoría de los casos ejercen dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios (Véanse los pronunciamientos C-230-87, C-023-89, C-170-91, C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit., así como entre otras muchas, las resoluciones Nºs 95-350 LAB de las 15:10 horas del 25 de octubre de 1995 y 96-187-LAB de las 14:20 horas del 19 de junio de 1996, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

Por su génesis, por un lado, y por su conformación, por el otro, se ha considerado inapropiadamente que las Juntas de Relaciones Laborales no son propiamente un órgano de la Administración, por su especial conformación paritaria o bipartita (Véase la resolución Nº 87-067 de las 09:10 horas del 17 de junio de 1987, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), pues no son órganos exclusivos de los entes patronales o de la administración de las instituciones o centros de trabajo, donde éstas funcionan, sino más bien una instancia de interés común a la parte patronal y a sus trabajadores (Resoluciones Nº 96-202 LAB de las 16:05 horas del 3 de julio de 1996, 57 de las 09:05 horas del 16 de febrero de 1997, 99-143.LAB de las 10:00 horas del 31 de mayo de 1999, Sala Segunda). Sin embargo, independientemente de su especial conformación, a través de la representación de intereses obrero-patronales, no puede desconocerse que en el tanto están compuestas por servidores públicos, y ejercen  un tipo de función consultiva, de clara índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo disciplinario, bien pueden catalogarse como “órgano administrativo colegiado”; incluso su funcionamiento está basado en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su funcionamiento legal, y la formación de la voluntad de estas organizaciones requiere de un complejo procedimiento, respecto del cual el Derecho no sólo regula el resultado (emanación del acto externo) sino el medio (el procedimiento de formación de la voluntad) .

 

Así las cosas, ante la ausencia o insuficiencia del precepto normativo que rija lo referente a su funcionamiento interno (art. 2º.1 de la Ley General de la Administración Pública), y siendo que estamos en presencia de normas de naturaleza administrativa, es factible acudir a las fuentes supletorias que se enumeran en el artículo 9º de la citada Ley General. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del Derecho, de manera que sólo en ausencia de norma administrativa es posible acudir a otros sectores del ordenamiento (véase al respecto, el dictamen C-073-99 de 14 de abril de 1999). Si partimos de la premisa enunciada, es posible encontrar dentro del ordenamiento administrativo una serie de disposiciones normativas que regulan expresamente los aspectos operativos de los órganos colegiados, en tratándose de la Administración Pública, contempladas en el Título Segundo, Capítulo Tercero “De los órganos colegiados”  de la Ley General supracitada.

 

Por otro lado, es pacífica -pero no unánime  - en la doctrina nacional la postura según la cual, los acuerdos o resoluciones emitidas al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, no son vinculantes u obligatorios, pues constituyen una recomendación  para el órgano superior jerárquico administrativo que ostenta el ejercicio de la potestad disciplinaria, (arts. 11, 140, incisos 2), 18), 20), 191 y 192 de la Constitución Política, 11.1, 28, 47, 59.1, 66.1  102, inciso c) y  104 de la Ley General de la Administración Pública) a quien, en definitiva, le corresponde resolver en esa vía; pudiendo incluso separarse de aquélla mediante resolución motivada  incluyendo la valoración explícita de las pruebas practicadas (Pronunciamientos C-230-87, C-023-89, C-170-91, C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit. Y en ese sentido pueden consultarse entre otras, las sentencias Nºs 3284 de las 08:50 horas del 19 de agosto de 1976, 1828 de las 08:50 horas del 3 de junio de 1977, 4696 de las 17:00 horas del 3 de setiembre de 1981, ambas del Tribunal Superior de Trabajo; 33 de las 15:00 horas del 30 de enero de 1991, 96-187 LAB de las 14:20 horas del 19 de junio de 1996, 2003-00761 de las 08:30 horas del 5 de diciembre de 2003, Sala Segunda. Así como las resoluciones Nºs 2002-05645 de las 14:54 horas del 12 de junio de 2002, 2002-10468 de las 14:35 horas del 7 de noviembre de 2002, 2004-07950 de las 15:20 horas del 21 de julio de 2004, Sala Constitucional). De lo contrario habría un arrebato o desapoderamiento ilegítimo de la potestad disciplinaria que por excelencia es inherente a la institución patronal. Incluso el Reglamento  para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público -Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS- en su Capítulo II, ordinal 3º, inciso c), reconoce como objeto de negociación la aplicación de sanciones disciplinarias, siempre y cuando no se haga renuncia expresa ni tácita de las facultades legales o reglamentarias otorgadas en esta materia a los jerarcas de cada institución o dependencia.

 

Igualmente, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha construido una sólida línea jurisprudencial que considera como legalmente insubstancial la omisión de no realizar consulta a las Juntas de Relaciones Laborales, cuando aquella interviene no como órgano instructor, sino como una mera instancia administrativa dentro del procedimiento disciplinario, pues por ese sólo hecho no es posible admitir que se cause indefensión al investigado (Resoluciones Nºs 112-81, 41-99, 89-04 y 672-04). No toda violación al procedimiento establecido implica necesariamente una violación al principio constitucional del debido proceso, esto bajo la máxima francesa: “pas de nulité sans grief”, es decir, no hay nulidad -y por ende retroceso del procedimiento- sin verdadero perjuicio (Resolución Nº 10198 de las 15:29 horas del 10 de octubre de 2001, Sala Constitucional); máxime cuando del expediente administrativo se pudiera desprender sin mayor esfuerzo que se han respetado las exigencias básicas del derecho de defensa e intervención de la parte investigada, sin que se le haya colocado en una posición de completa indefensión (Al respecto, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2002-08519 de las 14:59 horas del 3 de setiembre de 2002, 2002-08733 de las 15:02 horas del 10 de setiembre de 2002, 2002-09299 de las 14:06 horas del 26 de setiembre de 2002, 2002-09596 de las 10:46 horas del 4 de octubre de 2002, 2002-09597 de las 10:47 horas del 4 de octubre de 2002, 2002-10103 de las 08:43 horas del 25 de octubre de 2002 y 2002-11179 de las 12:06 horas del 24 de noviembre de 2002, todos amparos en contra del Ministerio de Justicia y Registro Nacional).

 

Muestra fehaciente de la posición asumida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre la intervención de la Junta de Relaciones Laborales en los proceso disciplinarios, en el caso específico de la Convención Colectiva suscrita entre los representantes del Ministerio de Justicia y el Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Registro Nacional (SITRARENA), lo es la resolución Nº 2004-00672 de las 09:30 horas del 18 de agosto de 2004, en la que categóricamente se concluyó lo siguiente:

 

“(...) la Junta sólo podría considerarse un órgano consultivo, no vinculante, que de alguna manera contribuye a formar la voluntad patronal y nada más. La omisión de poner el asunto en conocimiento de ese órgano, no puede considerarse como una infracción de tal magnitud que afecte la validez del procedimiento disciplinario como lo pretende el recurrente, pues, en realidad, el texto literal de la norma no puede aplicarse porque contraviene normas imperativas que otorgan la potestad disciplinaria al Ministro y, a mayor abundamiento, del expediente no se desprende que la ausencia de esa intervención implicara una violación grosera al debido proceso y el derecho de defensa” .

 

Sin embargo, no podemos obviar la existencia de algunas resoluciones abiertamente contradictorias al respecto, en las que la propia Sala Constitucional indica que es constitucionalmente preceptiva, es decir, obligatoria, la intervención de las Juntas de Relaciones Laborales en los procedimientos disciplinarios, cuando se encuentre vigente un Convenio Colectivo que estipule tal participación (Resoluciones Nºs 2000-11337 de las 09:48 horas de 20 de diciembre de 2000, 2001-02670 de las 10:07 horas del 5 de abril de 2001, 2002-06467 de las 15:51 horas del 2 de julio de 2002, 2002-06535 de las 08:49 horas del 5 de julio de 2002 y 2004-07950 op. cit.). Cabe advertir que las tres últimas sentencias se han dado en recursos de amparo interpuestos contra el Ministerio de Justicia y el Registro Nacional. Lo cual ha inclinado al Tribunal de Servicio Civil a ordenar la suspensión de la tramitación de gestiones de despido hasta que se cumpla con dicha audiencia (Resolución de las 10:05 horas del 24 de setiembre de 2004).

 

Ahora bien, frente a la aparente contradicción al respecto, debemos inclinarnos por aquella tesis que aboga porque la intervención de las Juntas de Relaciones Laborales en los procedimientos disciplinarios, cuando se encuentre vigente un Convenio Colectivo que estipule tal participación, es obligatoria, y por ende, imprescindible; esto es así, porque conforme a lo dispuesto por los artículos 15 y 16 del Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público -Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS-, por un lado, las normas de una convención colectiva son de acatamiento obligatorio para las partes que la suscriban, pudiendo incluso exigirse judicialmente su cumplimiento, y por el otro, lo dispuesto en una convención colectiva solamente podrá ser anulado por medio de las autoridades judiciales del país; lo cual incluye no sólo el ejercicio concreto del control concentrado de constitucionalidad (arts. 10 constitucional, 2º, inciso b) y 73, inciso a) de la Ley de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), sino también la vinculación inexorable a sus precedentes o jurisprudencia (artículo 13 Ibídem).

 

Por las razones expuestas, somos del criterio de que la intervención de las Juntas de Relaciones Laborales debe darse en el momento oportuno y preciso que se determina en cada convención colectiva. Y para el caso del Registro Nacional, dicho momento está expresamente establecido en el artículo 40, incisos a y b del nuevo instrumento convencional negociado el pasado 29 de abril de 2005.

 

 

III.- Prescripción de la Potestad Sancionadora Administrativa.

 

Según hemos indicado en reiteradas oportunidades, el incumplimiento de los deberes del cargo genera para el servidor público una responsabilidad que puede revestir carácter patrimonial, penal o disciplinario. El primer tipo de responsabilidad, conforme a lo establecido en la Ley General de la Administración Pública (art. 199 y ss), surge cuando el empleado, con su actuación dolosa o por culpa grave, causa un daño económicamente evaluable a terceros o a la propia Administración. La responsabilidad penal presupone la comisión de alguno de los delitos tipificados en la legislación penal. Ambos tipos de responsabilidad comentados, rara vez suelen exigirse, pues la mayoría de las infracciones tienen naturaleza administrativa; a esto último se le conoce como el régimen disciplinario de los servidores públicos. Dicho lo cual, debemos advertir que en nuestro medio no existe un solo régimen disciplinario en el ámbito de la función pública, pues las exigencias de protección de los bienes jurídicos relativos a la correcta prestación del servicio público, son distintos en muchos de los casos.

 

Según se logra extraer del contenido de su misiva, las interrogantes vertidas se relacionan especialmente con el denominado régimen disciplinario, y en especial, con la prescripción de la potestad sancionadora administrativa; cuyo régimen jurídico, según se explicará, varía según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no. Así que nos centraremos en el análisis de ese ámbito de responsabilidad exclusivamente.

 

Como se ha indicado en nuestra jurisprudencia administrativa, por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo). No obstante, desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, nuestro ordenamiento jurídico vigente establece distintos plazos de prescripción para que el Estado-patrono ejerza la potestad "disciplinaria" respecto de tales servidores; ya sea aquél de un mes, previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que extiende el citado plazo prescriptivo a cinco años, conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 -publicada en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002-.

 

A)    El régimen jurídico disciplinario del servidor “de la Hacienda Pública”.

 

En lo que respecta a la segunda norma de comentario (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, estimó que dicha norma resulta ser constitucionalmente razonable, por cuanto "pretende dotar al Estado de armas efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen una de las funciones más sensibles como lo es el manejo de dineros públicos"; y por ello, la propia Sala estableció "que la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos". Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos". (Criterio reafirmado en la sentencia Nº 06843-98 de las 15:45 horas del 24 de setiembre de 1998, así como en la resolución Nº 2001-07516 de las 14:49 horas del 1º de agosto del 2001, recientemente ratificada por la Nº 2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, todas de las Sala Constitucional).

 

Y con base en la jurisprudencia vinculante anteriormente referida, este Órgano Asesor ha definido lo que debe entenderse por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:

 

"Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté "manejando" fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente) de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la Contraloría.

Es este orden de ideas, puede considerarse que, desde el punto de vista legal, el término "servidor de la Hacienda Pública", se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que integran el Capítulo V: "De las Sanciones y de las responsabilidades" de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo 71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una particular relación del servidor con la Hacienda Pública, como podría ser el hecho de que le corresponda actuar las prescripciones legales que la regulan ( como es el caso de los órganos de control); o que disponen sobre la ejecución administrativa o contable del Presupuesto, sea quienes pueden comprometer el gasto u ordenar su pago, deben realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar éstos, etc. participando directamente en la administración financiera pública. En ese sentido, cabría agregar que de los artículos 6 a 9 de la Ley de la Administración Financiera se pueden extraer criterios en orden a determinar quienes son funcionarios de la Hacienda Pública. En efecto, dichos numerales conciernen servidores que en virtud del orden competencial, participan directamente en la administración financiera en razón de que les corresponde recibir, administrar, custodiar o pagar bienes o valores; o bien porque tienen autoridad para contraer obligaciones o, en su caso, compromisos de pago, tomando decisiones en orden a los referidos fondos (...)

(...) Servidor que maneja fondos públicos es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme a su acto de nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de los ingresos y egresos, así como los que intervienen en el proceso de fiscalización y control de la "Hacienda Pública" o en general, participan directamente en la administración financiera del organismo públicos de que se trate." (O.J.-107-98 de 17 de diciembre de 1998).

 

Así las cosas, tomando en consideración las especiales atribuciones que la Constitución Política le ha asignado a la Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de la Administración Pública, y especialmente el control del personal que "recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado" (Resolución Nº 2000-06326 de las 16 horas con 18 minutos del 19 de julio del 2000, de la Sala Constitucional), podemos afirmar categóricamente que el artículo 71 de la citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 6750-97, 06843-98, 2001-07516 y 2003-04367 op. cit., de la Sala Constitucional y las 2000-00949 de las 08:20 horas del 24 de noviembre del 2000, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 de mayo del 2001 y 2003-00669 de las 09:20 horas del 13 de noviembre del 2003, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como los pronunciamientos C-340-2002 y C-344-2002 op. cit.).

 

Interesa indicar que la misma norma de comentario establece las reglas especiales de cómo se computa y aplica el plazo extintivo de cinco años allí previsto; reglas que por su claridad, no merecen mayor comentario.

 

En lo que interesa, la normativa aludida dispone:

 

"Artículo 71.-Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio -entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada.(Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)".

 

B)    El régimen jurídico disciplinario del servidor regular.

 

Según aludimos, por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para disciplinar las infracciones administrativas de los servidores públicos -que no son catalogados como de la Hacienda Pública- prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo); y como punto de partida de ese plazo extintivo o  “dies a quo”, la jurisprudencia señala aquel momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.

 

Cabe indicar que dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada; lo cual reafirma que la Administración no cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez que tenga noticia de los mismos, ya sea por un informe interno -que podría ser de la Auditoría- o por denuncia formal de un tercero. De lo contrario, podría ocurrir lo que en otros ordenamiento se denomina prescripción de la falta (Véase al respecto, SANCHEZ MORON, Miguel. "Derecho de la Función Pública". Reimpresión 2000, Editorial Tecnos, Madrid. págs.283-284).

 

Ahora bien, debemos advertir que la jurisprudencia laboral emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, deja abierta la posibilidad de que aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, sea factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no imputable al funcionario inculpado. Situación que podría resultar doctrinalmente discutible, pero en todo caso revisable en la sede jurisdiccional competente.

 

Y una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta -atribuida- por la entidad patronal dentro de aquél plazo; de lo contrario operaría lo que en otros ordenamientos se denomina prescripción de la sanción (Véase al respecto, SANCHEZ MORON, op. cit. págs.283-284).

 

Por último, interesa señalar que al menos un precedente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en un voto de minoría, deja abierta la posibilidad de que pueda operar la prescripción de la potestad sancionadora administrativa propiamente en fase de ejecución de la sanción disciplinaria -situación doctrinalmente discutible, pero en todo caso revisable en sede jurisdiccional-, pues considera que el plazo para ejecutar las sanciones disciplinarias no es cuestión librada al arbitrio del órgano administrativo sancionador, de manera que pueda hacerla efectiva cuando a bien tenga, pues esa forma de razonar es contraria al derecho fundamental a un procedimiento administrativo sin dilaciones indebidas o atrasos innecesarios, lo mismo que al derecho de continuidad y estabilidad en el empleo. Según se afirma, a nada conduciría apurar el inicio, desarrollo y conclusión del procedimiento administrativo sancionador, si después de establecida la responsabilidad disciplinaria, ésta no se ejecuta con igual prontitud. Por esas razones, para esa minoría disidente, si la potestad disciplinaria prescribe en el plazo de un mes, la ejecución de los acuerdos o resoluciones sancionadoras debe extinguirse en el mismo plazo; es decir, una vez impuesta la sanción se tiene un mes para ejecutarla; esto aplicando la misma norma (art. 603 del Código de Trabajo) por paridad de razón, pues los acuerdos o resoluciones, al igual que el resto de los actos administrativos, son ejecutivos desde que se adoptan y pueden ejecutarse desde entonces (Cfr. SANCHEZ MORON, Miguel, “Derecho de la Función Pública”. Editorial Tecnos, Madrid, 2000, pág. 302). De suerte que si el acto ablatorio no se ejecuta dentro de ese plazo, vencido éste, fenece toda posibilidad de ejecución material de la sanción (Voto de disidencia a la resolución Nº 2004-00671 de las 09:20 horas del 18 de agosto de 2004).

 

Independientemente de que compartamos o no este criterio todavía en ciernes, debemos abogar por su matización frente a la facultad discrecional de suspensión precautoria o cautelar de los efectos de los actos administrativos, que expresamente se reconoce en nuestro ordenamiento (artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública) como excepción al principio aludido de ejecutoriedad (artículo 146 Ibídem); suspensión que corresponde tanto al órgano que dictó el acto, a su superior jerárquico o a la autoridad que decida ulterior recurso y para la que no es preciso adoptar un acto formal y expreso, sino que dada su especial naturaleza como acto favorable, puede inferirse de conductas o comportamientos administrativos, como un acto tácito (artículo 137 de la citada Ley General); máxime cuando la más calificada doctrina admite que el campo propio de los actos tácitos es aquél referido al reconocimiento de derechos o beneficios a favor de los particulares, es decir, de los llamados actos favorables (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, página 560, 561).

 

Así las cosas, según lo han admitido nuestros tribunales de justicia, de acuerdo con la discrecionalidad de que goza, la Administración no está obligada a ejecutar sus actos inmediatamente después de emitidos y comunicados; puede decidir si los ejecuta de inmediato o lo hace una vez resueltos los recursos administrativos interpuestos contra ellos. Por consiguiente, si ante la interposición de recursos administrativos la Administración opta por suspender expresa o tácitamente la ejecución del acto administrativo en el que se materializa determinada sanción disciplinaria, el plazo de un mes de la prescripción para la ejecución de la sanción comenzaría a correr a partir del momento en que dichos recursos administrativos sean resueltos y debidamente comunicados al administrado, y no antes como lo sugiere el precedente de comentario (Véase al respecto la resolución Nº 1779-03 de las 10:10 horas del 13 de noviembre de 2003, del Tribunal de Trabajo de Menor Cuantía del Segundo Circuito Judicial de San José). En este sentido debemos reconsiderar de oficio, en lo conducente, el pronunciamiento O.J.-043-2005 de 1 de abril de 2005.

 

C)    Intervención de la Junta de Relaciones Laborales y la prescripción.

 

Ahora bien, como fuente formal no escrita de nuestro ordenamiento jurídico, a través de la jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, se ha establecido como regla general que si por alguna cláusula obligacional de una convención colectiva, antes de decretar el despido o alguna otra sanción disciplinaria, es necesario oír el parecer de la Junta de Relaciones Laborales, no es sino una vez terminado ese trámite que comienza a correr nuevamente el término de la prescripción establecido por el numeral 603 del Código de Trabajo; plazo extintivo que -como explicamos- se encuentra interrumpido a partir de la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado.

 

 En ese sentido se ha indicado lo siguiente:

 

“(...) la acción para despedirlo no prescribió en ningún momento, porque se ha establecido por jurisprudencia, que si por disposiciones de una Convención Colectiva, antes de decretar un despido es necesario oír el parecer de la Junta de Relaciones Laborales, no es sino una vez terminado ese trámite que comienza a correr el término de la prescripción previsto en el artículo 603 del Código de Trabajo (sentencia de la anterior Sala de Casación N° 48 de las 15:15 hrs. del 28 de abril de 1976). En este caso, el artículo 23 de la Convención Colectiva que rige las relaciones de la Empresa demandada y sus trabajadores, tiene dispuesto que toda corrección disciplinaria -incluyendo la sanción de despido- "será de conocimiento de esta Junta", y durante el proceso correspondiente, queda interrumpida cualquier prescripción. El problema del actor siguió ese cauce legal y terminó una vez que el Ministerio de Trabajo emitió su criterio sobre la consulta que la Junta de Relaciones Laborales le envió. Y una vez terminado todo ese trámite previsto en la Convención, la entidad patronal, de inmediato, el 8 de julio de 1982, procedió a despedir al actor”. (Resolución Nº 95-85 LAB de las 15:40 horas del 11 de junio de 1985, Sala Segunda).

 

Así las cosas, la jurisprudencia ha insistido en que mientras el asunto permanezca en conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, como regla general, el cómputo de la prescripción se mantiene interrumpido, salvo que se demuestre alguna conducta indebida y negligente que motive un atraso injustificado -mayor a un mes-  en la tramitación del asunto, pero como esas Juntas tienen una conformación paritaria -con representantes patronales y de los trabajadores-, sus acciones u omisiones no se le pueden atribuir exclusivamente a la Administración, máxime cuando han sido los representantes de los trabajadores quienes han contribuido de algún modo a que se den atrasos y dilaciones indebidas. Debe demostrarse, entonces, que los eventuales retrasos sean imputables, directa o exclusivamente, a los representantes patronales, para que sea declarable la prescripción.

 

Para ilustrar, sirva la siguiente transcripción:

 

“De los hechos anteriormente relacionados, queda claro que la investigación administrativa, era necesaria, para levantar el respectivo expediente disciplinario del señor (...) el cual sirvió de base para la gestión de despido y comunicación a la Junta de Relaciones Laborales, según lo establece el artículo 111 (...) No pudo operar, entonces, durante ese período, el plazo extintivo alegado por el actor, porque cuando se requiere de una investigación previa, para aplicar a un trabajador la máxima sanción u otra de gravedad, que afecte sus derechos laborales, el plazo prescriptivo del numeral 603 del Código de Trabajo, empezaría a correr a partir del momento mismo en que el funcionario u órgano facultado para tomar la decisión respectiva, sea puesto en conocimiento del resultado obtenido en la investigación. En el presente caso, el Banco de Costa Rica, entre el 16 de octubre y el 22 de noviembre de 1991, realizó la investigación de las irregularidades atribuidas al actor y a otros funcionarios, levantando el respectivo expediente disciplinario; de esa última data, al 10 de diciembre de 1991, en que dio inicio el proceso disciplinario del despido, al ser puesto en conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, el expediente disciplinario del actor, con la gestión de despido sin responsabilidad patronal, no transcurrió el plazo prescriptivo del artículo 603 citado. Ese plazo tampoco transcurrió, con posterioridad al 10 de diciembre de 1991, porque jurisprudencialmente se ha establecido que, en las dependencias del Estado e instituciones donde se requiere un procedimiento previo al despido, el plazo de la prescripción no corre sino a partir del momento en que el mismo finaliza; pues no es sino hasta entonces que, el patrono, puede ejercer efectivamente su potestad. Donde funcionan las mencionadas Juntas, no puede decirse que tal procedimiento concluye una vez que el órgano administrativo propio de la institución, termina sus investigaciones, porque el pronunciamiento de la Junta también es parte del mismo. En principio, mientras el asunto esté pendiente en esa instancia, por la razón apuntada, el patrono se encuentra impedido para tomar una decisión y, el plazo de la prescripción, establecido en el artículo 603 del Código de Trabajo, no empieza a transcurrir hasta que el patrono esté ante la posibilidad real de sancionar. Las Juntas de Relaciones Laborales no son órganos exclusivos de los entes patronales o de la administración de las instituciones o centros de trabajo, donde éstas funcionan, sino más bien una instancia de interés común a la parte patronal y a sus trabajadores, integrada inter partes o en forma paritaria o bipartita; por ese motivo, su intervención no determina que sus acciones u omisiones se le puedan atribuir, directa y exclusivamente, a dicha administración. Por tal razón, según lo ha establecido en forma reiterada la jurisprudencia, el tiempo que tarde la Junta en dar su pronunciamiento, no es útil para la prescripción, aunque se pase del mes, salvo que se demuestre una conducta indebida y negligente, atribuible al patrono, que haya servido para producir una tardanza inexcusable de ese órgano. Ahora bien, si en el Banco accionado existía un Laudo Arbitral que lo obligaba a someterse a un procedimiento previo, respecto de las sanciones de despido, no puede pretender, el actor, que una vez realizada la obligada investigación y comprobados los hechos que se le atribuyeron, como causal para su despido, mientras la parte patronal se somete a dicho procedimiento, esté transcurriendo el plazo de la prescripción, porque, en ese período, está imposibilitado para sancionar, por disposición Arbitral expresa, dado que debe someter la investigación previa al conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales; porque de no hacerlo, la terminación del contrato laboral resultaría ilegal, al tenor de las propias disposiciones del Laudo. Nótese que, la gestión de despido, se sometió a conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, desde el 10 de diciembre de 1991 y que no fue sino hasta el 27 de enero de 1992, que ésta se pronunció, recomendando aplicar al accionante una suspensión de ocho días sin goce de salario, sustitutiva del despido, resolución que fue comunicada, al jerarca de la institución el día 29 de enero, con lo que se dio por terminado el trámite establecido, dando así inicio el cómputo de la prescripción del derecho para despedir; y, como dicho despido, se efectuó antes de que transcurriera el plazo de un mes, sea, el 7 de febrero de 1992, la extinción por eventual prescripción de ese derecho no se operó. Así las cosas, no es posible concluir que, el Banco demandado, haya abandonado el trámite del proceso disciplinario, haciéndose acreedor a una sanción que, en este caso, sería la prescripción; por el contrario, su actuación fue diligente; esto es, nada descuidada. En consecuencia, lo que procede es rechazar la excepción de prescripción opuesta contra el ejercicio de la potestad disciplinaria de la entidad patronal” ( Resolución Nº 57 de las 09:05 horas del 16 de febrero de 1997. En igual sentido las resoluciones Nºs 47 de las 09:00 horas del 25 de abril de 1990, 96-202 LAB de las 16:05 horas del 3 de julio de 1996, 00140-98 de las 09:00 horas del 12 de junio de 1998, 99-143.LAB de las 10:00 horas del 31 de mayo de 1999, todas de la Sala Segunda y la Nº 0129-2004 de las 07:50 horas del 11 de marzo de 2004, del Tribunal de Trabajo, Sección Tercera).

 

            El hecho de que los representantes de la Administración Pública no sean quienes contribuyan a que se den atrasos o dilaciones indebidas en la tramitación de asuntos al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, y que por ese motivo no pueda acaecer la eventual prescripción de la potestad sancionadora, de ningún modo puede servir de pretexto para que la parte patronal o en su caso el jerarca superior administrativo -quien ostenta inherentemente el poder disciplinario- deje transcurrir indefinidamente el tiempo en aquella instancia bipartita y no ejerza su competencia, resolviendo oportunamente, por acto final, lo pertinente; esto es así, máxime que la voluntad de la Junta de Relaciones Laborales se manifiesta colectivamente como órgano colegiado y no en forma individualizada por cada uno de sus componentes.

 

Recuérdese que la Sala Constitucional ha insistido en que si bien las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones, no pueden ofrecer una justicia administrativa inmediata, pues requieren de un plazo prudencial (vacatio o distantia temporis) para tramitar y resolver adecuadamente los distintos asuntos, lo cierto es que ello no legitima jurídicamente para que éstas prolonguen indefinidamente el conocimiento y  resolución de los asuntos que los administrados les han sometido, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargarían patológicamente por causas exclusivamente imputables a aquéllas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. Es más, se ha reafirmado que: “(...) El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos(...)” (Resolución Nº 2004-14209 de las 15:12 horas del 14 de diciembre de 2004, Sala Constitucional).

 

            Es imperativo que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los jerarcas de un ente u órgano administrativo, deberá ser en todo momento efectivo y oportuno, especialmente frente a obstáculos ilegítimos que pudieran surgir durante la tramitación de un procedimiento disciplinario. Para lo cual, a falta de disposición especial al respecto, podrá hacer uso de los mecanismos que la propia Ley General de la Administración le provea para el ejercicio efectivo de su competencia indeclinable e indisponible.

 

Conclusiones:

 

            Con base en lo expuesto, este  Órgano Superior Consultivo concluye:

 

1.- Las Juntas de Relaciones Laborales en el Sector Público han sido fruto de acuerdos o pactos concertados entre la Administración y organizaciones de empleados, y hoy su creación se encuentra específicamente contenida en cláusulas obligacionales de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos de organización.

 

2.- Dichas Juntas han sido concebidas como órganos integrados de manera paritaria y bipartita - por representantes patronales y de los trabajadores -, que por lo general sirven como instrumento de mediación o conciliación  en los conflictos individuales o colectivos que se produzcan en los centros laborales; esto sin obviar la función consultiva, o bien instructiva, que en la mayoría de los casos ejercen dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios. Pero conforme a lo dispuesto por el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, y su relación armónica con la Ley General de la Administración Públicas (arts. 59 y 66), en dichas Juntas no pueden delegarse competencias o potestades de imperio inherentes y/o propias del jerarca institucional, otorgadas por ley o conferidas por reglamento.

 

3.- Independientemente de su especial conformación, no puede desconocerse que en el tanto están compuestas por servidores públicos, y ejercen  un tipo de función consultiva, de clara índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo disciplinario, bien pueden catalogarse como órganos administrativos colegiados. En cuyo caso, ante la ausencia o insuficiencia del precepto normativo que rija lo referente a su funcionamiento interno, le resultan aplicables las disposiciones normativas contempladas en el Título Segundo, Capítulo Tercero “De los órganos colegiados”  de la citada Ley General (arts. 2º.1 y 9º de la Ley General de la Administración Pública).

 

4.- En procedimientos disciplinarios, la intervención de las Juntas de Relaciones Laborales debe darse en el momento oportuno y preciso que se determina en cada convención colectiva. Y para el caso del Registro Nacional, dicho momento está expresamente establecido en el artículo 40, incisos a y b del nuevo instrumento convencional negociado el pasado 29 de abril de 2005.

 

5.- Es pacífico en doctrina que los acuerdos o resoluciones emitidas al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, no son vinculantes u obligatorios, pues constituyen una recomendación para el órgano superior jerárquico administrativo que ostenta el ejercicio de la potestad disciplinaria; el que incluso puede separarse de aquélla mediante resolución motivada.

 

6.- La jurisprudencia judicial ha establecido como regla general que mientras el asunto permanezca en conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, el cómputo de la prescripción se mantiene interrumpido, salvo que se demuestre alguna conducta indebida y negligente, atribuible en forma exclusiva a la representación patronal, que motive un atraso injustificado -mayor a un mes-  en la tramitación del asunto.

 

7.- El hecho de que los representantes de la Administración Pública no sean quienes contribuyan a que se den atrasos o dilaciones indebidas en la tramitación de asuntos al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, y que por ese motivo no pueda acaecer la eventual prescripción de la potestad sancionadora, de ningún modo puede servir de pretexto para que la parte patronal o en su caso el jerarca superior administrativo -quien ostenta inherentemente el poder disciplinario- deje transcurrir indefinidamente el tiempo en aquella instancia bipartita y no ejerza su competencia, resolviendo oportunamente, por acto final, lo pertinente. Admitir lo contrario podría infringir el derecho fundamental a un procedimiento administrativo sin  atrasos injustificados y sin dilaciones indebidas, derivado del artículo 41 constitucional.

 

Se reconsidera de oficio, en lo conducente, el pronunciamiento O.J.-043-2005 de 1 de abril de 2005.

 

Sin otro particular,

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv

 

 

 

 

 

 

 

            Véanse al respecto los pronunciamientos C-230-87 de 17 de noviembre de 1987, C-023-89 de 25 de enero de 1989, C-170-91 de 18 de octubre de 1991,C-058-92 de 3 de abril de 1992, C-106-94 de 23 de junio de 1994, C-279-2000 de 13 de noviembre de 2000 y C-101-2004 de 1º de abril de 2004.

 

            El Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, en su Capítulo II “Materias objeto de negociación”, artículo 3º, inciso j), reconoce expresamente la posibilidad de crear y poner en funcionamiento órganos bipartitos y paritarios, siempre y cuando no se delegue en ninguno de ellos competencias de derecho público correspondientes a los jerarcas de cada institución, definidas por ley o reglamento.

 

            Caso del Decreto Ejecutivo Nº 25271-H, mediante el cual se crea al seno del Ministerio de Hacienda una Junta de Relaciones Laborales, como órgano consultivo que tiene  su cargo el estudio armonioso de las situaciones en conflicto de índole laboral individual o colectivos, o de las demandas de mejoramiento social. Véase al respeto la resolución Nº 2001-06617 de las 16:06 horas del 10 de julio de 2001, Sala Constitucional. Lo cual sería factible en el tanto se instituyan como simples órganos internos sin potestades de imperio, conforme lo establece el numeral 59.2 de la Ley General de la Administración Pública (Ver sobre reglamentos autónomos o independientes de organización la O.J.-029-2003 de 19 de febrero de 2003).

            Se subsumen indiscutiblemente dentro la amplia acepción de “servidor público”, contenida por el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: “1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2 A este efecto considéranse equivalentes los términos “funcionario público”, “servidor público”, “empleado público”, “encargado de servicio público” y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario (...)”.

 

            Compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiesta colectivamente la voluntad del órgano, y por ello se exige que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de sesionar válidamente, deliberar y adoptar acuerdos por mayoría (Véase al respecto, entre otros, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).

            Esto es lo que se conoce como "quórum estructural", es decir, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente, al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que éste sesione y ejerza sus competencias válidamente" (Véanse entre otros, los dictámenes C-185-99 de 20 de setiembre de 1999 y C-138-2001 de 18 de mayo del 2001). Véase al respecto, DIEZ, M.M. "Derecho Administrativo", Tomo I, Editorial Bibliográfica argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201.

 

            Véanse al respecto, entre otros, ALESSI, Renato. "Instituciones de Derecho Administrativo, citado en el dictamen C-087-2000 de 9 de mayo del 2000, y  ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Op. cit., págs. 64-65 y 115.

 

            En al menos un precedente la Sala Segunda ha reconocido que  sería posible derivar una decisión vinculante para el patrono, por parte de una Junta de Relaciones Laborales, cuando la propia convención colectiva u otro instrumento de negociación colectivo expresamente la faculte a dictar el pronunciamiento final en materia disciplinaria y consecuentemente que el patrono tenga que plegarse a aquel pronunciamiento (Resolución Nº 33-91, op. cit.). No obstante, lo cierto es que en nuestro medio ello no sería jurídicamente procedente, pues de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº Nº 29576-MTSS (Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, es posible la creación y funcionamiento de órganos bipartitos y paritarios, siempre y cuando no se delegue en ninguno de ellos competencias de derecho público correspondientes a los jerarcas de cada institución o dependencia, definidas por ley o reglamento (art. 3º inciso j). Igualmente en materia disciplinaria, a través de instrumentos convencionales no es posible hacer renuncia expresa ni tácita de las facultades legales o reglamentarias otorgadas en esta materia a los jerarcas institucionales (art. 3º inciso c).

 

             En el caso específico de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional, se ha afirmado que: “(...) la resolución adoptada por esa junta es una mera recomendación, pues a final de cuentas la decisión pertinente le corresponde al superior jerárquico. Igualmente, la comunicación del órgano director es, también, un proyecto o recomendación, siendo que la junta de relaciones laborales, o bien, el órgano decisor competente, pueden apartarse del criterio vertido por el órgano instructor. La función del órgano director consiste, precisamente, en instruir y rendir un informe al superior jerárquico encargado de dictar el acto final para que sea este último quien resuelva el fondo del asunto. Dicha recomendación constituye un acto interno del procedimiento, dirigido expresamente a quien tiene la competencia de dictar el acto final, por lo que, en principio, no debe comunicársele al funcionario investigado, ni tiene derecho de impugnar esa recomendación, en tanto conserva la facultad de cuestionar la resolución final, que es -en definitiva- la decisión contra la cual proceden los recursos contemplados en el Ordenamiento Jurídico (Al respecto se puede consultar sentencia #2001-08244 a las 08:32 horas de 17 de agosto de 2001)”. (Resolución Nº 2004-07950 de las 15:20 horas del 21 de julio de 2004, Sala Constitucional).

 

            Que es la que la Administración ejerce normalmente sobre los agentes que están integrados en su organización y cuya titularidad natural es del jerarca superior administrativo, derivada de actuar en su propio ámbito interno o doméstico, tutelando su propia organización y funcionamiento (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I, Novena edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág 165 Y 166.

 

            Artículo 136, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Criterio este último que junto con los demás antes expuestos sobre Juntas de Relaciones Laborales, sostuvimos recientemente como Órgano Asesor de la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad  tramitada bajo el número de expediente 04-002602-0007-CO, contra los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE S.A.

 

            Entre ellas la más reciente se materializó en el pronunciamiento C-307-2004 de 25 de octubre de 2004 y OJ-043-2005 de 1º de abril de 2005.

 

            “II. EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO. La responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que nace de la transgresión de una obligación administrativa o de un deber impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete una falta de servicio o de comportamiento, transgrediendo las reglas de la función pública. La transgresión de los deberes administrativos tiene su sanción característica en la responsabilidad administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el procedimiento dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción administrativa que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del funcionario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana, potestad que es inherente y propia de la Administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. Sin embargo, el poder disciplinario no es exclusivo del régimen del derecho público. Así por ejemplo, se da en la familia, ejerciendo ese poder los padres, no sólo para la corrección de los hijos, sino también para la preservación de la unidad moral de la familia, y se reprende no por lo que se ha hecho, sino para que no se vuelva a hacer; en el campo laboral privado -industrial y comercial-, lo ejerce el patrón en defensa de la regularidad en la esfera de trabajo; en los colegios profesionales, etc. Se puede concluir que en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para corregir, e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias (...)” Resolución Nº 5594-94 de las 15:48 horas del 27 de setiembre de 1994, confirmada en la resolución Nº 2004-10227de las 15:56 horas del 21 de setiembre de 2004, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

 

            Pronunciamientos C-340-2002 de 16 de diciembre de 2002, C-344-2002 de 18 de diciembre del mismo año, C-329-2003 de 16 de octubre y O.J.-219-2003 de 4 de noviembre, ambos de 2003 y C-307-2004 op. cit.

 

            En tratándose de los miembros de los cuerpos de policía, cobijados por la Ley Nº 7410 (Ley General de Policía), existe normativa especial y posterior a la emisión del Código de Trabajo, que establece plazos de prescripción distintos al enunciado, para ejercer la potestad disciplinaria: a) un mes para las faltas leves y b) dos años para las graves. Véase al respecto el pronunciamiento C-015-2003 de 27 de enero de 2003 y el C-307-2004 op. cit.

            Luego de haber estudiado el expediente legislativo Nº 14.312, en el que se tramitó la Ley Nº 8292, denominada Ley de Control Interno; normativa que introdujo, entre otras cosas, la reforma de comentario, y con base en las ideas expuestas por el Diputado Federico Malavassi Calvo, en la sesión plenaria Nº 038, celebrada el 4 de julio del 2002, visibles a folio 2478,  en el Pronunciamiento C-307-2004 op. cit., se concluyó que: “el plazo especial de prescripción, establecido en el citado artículo 71, una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo, se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria -por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora. Esta especial situación puede tener su fundamento no sólo en lo lenta y complicada que puede resulta la labor de investigar cierto tipo de hechos, sino especialmente en los altos intereses que se pretenden proteger con el régimen jurídico de la Hacienda Pública, pues según lo ha reafirmado la Sala Constitucional, con la normativa de comentario, se pretende dotar al Estado de armas más efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen con una de las funciones más sensibles, como lo es el manejo de fondos públicos (Entre otras, la resolución Nº 2001-07516 op. cit.)” Además, sobre la constitucionalidad de interrupción de la prescripción con efectos continuados, en materia sancionatoria, véase la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 horas del 3 de julio de 2003.

 

            Ver resoluciones Nºs 236-84 de las 09:00 horas del 14 de noviembre de 1984, 243 de 3 de noviembre de 1993,120 de las 09:00 horas del 6 de abril de 1995, 2001-00149 de las 10:40 horas del 6 de abril de 2001, 2001-00260 de las 10:20 horas del 16 de mayo de 2001 y 2003-00733 de las 10:20 horas del 26 de noviembre de 2003, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

 

            De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Civil: "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente".

 

            La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concuerda plenamente con el criterio vertido por la Procuraduría General al respecto, en cuanto considera que: "El inicio del procedimiento administrativo se produce, no con la designación del órgano instructor, porque éste es un acto interno sin efectos en la esfera de los administrados, sino cuando el órgano designado así lo decreta, convocando a las partes a una comparecencia oral y privada enumerando brevemente y poniendo a disposición la documentación que obre en su poder, previniéndoles que aporten toda la prueba antes o durante la comparecencia" Sentencia Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 e mayo del 2002. En sentido similar, la resolución Nº 000595-F-2000 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000. Y así parece entenderlo también la Sala Segunda en las sentencias Nºs 2002-00282 de las 10:10 horas del 12 de junio del 2002 y 2003-00733 de las 10:20 horas del 26 de noviembre de 2003. No obstante, debe admitirse que el inicio del procedimiento administrativo podría ocurrir con el acto de designación del órgano director, cuando éste haya sido debidamente comunicado -por notificación o por publicación- al funcionario investigado; pues en ese caso, dicho acto interno adquiere relevancia externa para el servidor (arts. 120, 122 y 123.2 de la Ley General de la Administración Pública), y a partir de ese momento, éste podría ejercitar legítimamente su derecho de defensa, ya fuera recusando a los integrantes del órgano (Arts. 230 y ss. Ibídem), oponiendo recursos administrativos (342 y ss. Ibídem), hacer alegaciones (art. 217 Ibídem), aportar y rebatir pruebas (218, 297 y ss., 309 y 317 Ibídem). En las circunstancias dichas, el plazo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa se podría tener por interrumpido con el acto de designación del órgano director del procedimiento administrativo.

                       

            Véanse al respecto, entre otras, las sentencias Nºs 211-85 de las 15:20 horas del 23 de octubre de 1985, 97-91 de las 10:00 horas del 21 de junio de 1991, 2001-149 de las 10:40 horas del 28 de febrero , 2001-192 de las 10:00 horas del 28 de marzo del 2001, 2001-260 de las 10:20 horas del 16 de mayo, todas del 2001 y 311-2002 de las 10:43 horas del 11 de setiembre del 2002, de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo.

            Sentencias Nºs 34 de las 10:15 horas del 14 de marzo de 1984, 33 de las 10:10 horas, 32 de las 10:05 horas, 31 de las 10:00 horas, 30 de las09: 55 horas, 29 de las 09:50 horas, 28 de las 09:45 horas, 27 de las 09:40 horas, 26 de las 09:35 horas, 25 de las 09:30 horas, 24 de las 09:25 horas, 23 de las 09:20 horas, 22 de las 09:15 horas, 21 de las09: 10 horas, 20 de las 09:05 horas y 19 de las 09:00 horas, todas del 14 de marzo de 1984, 117, de las 15:40 horas, del 11 de junio; 175, de las 14;40 horas, del 20 de agosto; ambas de 1997; 25, de las 15:00 horas, del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas, del 20 de febrero; 260, de las 9:00 horas, del 16 de octubre, todas de 1998; los números 143, de las 10:00 horas, del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas, del 12 de junio; 334, de las 10:40 horas, del 27 de octubre, todas de 1999 y la Nº 214, de las 10:40 horas, del 14 de febrero de 2000, 2000-00477 de las 15:30 horas del 12 de mayo del 2000, 2001-00046 de las 09:00 horas del 23 de enero del 2001, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 e mayo del 2001, 2002-00145 op. cit. todas de la Sala Segunda.

 

            La Ley General de la Administración Pública le reconoce a la jurisprudencia, no sólo el carácter de fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico, sino que también le confiere fuerza vinculante, en la medida en que le posibilita expresamente el crear derecho, es decir, elaborar normas generales de observancia obligatoria, ya que le da el mismo rango de la norma escrita que interpreta, integra o delimita; y en ausencia de norma escrita, ésta tendrá rango de ley (art. 7, párrafo 2). Vinculatoriedad que resulta reforzada por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial -número 7333 de 5 de mayo de 1993.