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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 087 del 27/06/2005
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 087
 
  Opinión Jurídica : 087 - J   del 27/06/2005   

OJ-087-2005

OJ-087-2005


27 de junio del 2005


 


 


Doctor


Sigifredo Aiza Campos


Presidente de la Comisión Especial


de Partidos Políticos


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CEPP-141-06-05 del 2 de junio del 2005, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el  proyecto de ley denominado “Adiciónase un artículo 16 bis a la Ley n.° 8131 de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 15.711.


 


Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.


 


I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.


 


Según se indica en la exposición de motivos y así se desprende de su articulado, esta iniciativa de ley prohíbe a todos los Poderes de la República y a cualquier institución del Estado autónoma o no, financiar campañas destinadas a promover o seleccionar candidatos para ocupar puestos en organismos internacionales.


 


II.-       SOBRE EL FONDO.


 


El proyecto de ley presenta algunos problemas de técnica legislativa y plantea algunas dudas de constitucionalidad por lo que a continuación se expone.


 


En primer lugar, tanto en el título de la iniciativa como en el enunciado del artículo único que se propone, se habla del reglamento ejecutivo de la Ley n.° 8131, lo que no es técnicamente correcto, pues la competencia reglamentaria, en este ámbito, de conformidad con el numeral 140, inciso 3) y 18) está reservada al Poder Ejecutivo. Ergo, tal y como está redactado el proyecto, el Poder Legislativo estaría invadiendo una esfera que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) reserva al Ejecutivo. La Sala Constitucional ha señalado, en el voto n.° 7735-94, lo siguiente:


 


“II.- La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina ‘reglamentos de ejecución’.  La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que ‘las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador’.  En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley.’


 


Refiriéndose al punto de los límites a la potestad reglamentaria, esta misma Sala en sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, manifestó:


 


‘La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política).  La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho.  Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...’


 


Esta misma sentencia, al referirse a los llamados reglamentos ejecutivos dijo:


 


‘Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración se encuentra el que se denomina ‘Reglamento Ejecutivo’, mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza par hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía.  Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.’


 


De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos, de manera que si lo hicieren, se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar ‘ex novo’, es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan.” (Véase en idéntico sentido los votos números 2478-94 y 2460-95 del Tribunal Constitucional). (Lo que está entre negritas no corresponde al original).


 


Así las cosas, se recomienda eliminar toda referencia al reglamento de la Ley n.° 8131.


 


En segundo término, hay una imprecisión terminología al hablar de “(…) institución del Estado autónomas o no…”, cuando lo más adecuado es expresar claramente cuáles serían los entes que tendrían la prohibición que se crea en la ley. Para superar este escollo, se recomienda la siguiente redacción “(…) cualquier institución autónoma, semiautónoma y ente público estatal…”. (Lo demás igual).


 


En tercer lugar, la expresión que “(…) operen con ingresos provenientes del Presupuesto Nacional…”, no es técnicamente la mejor, por lo que se recomienda sustituirla por “(…) reciban ingresos provenientes del Presupuesto Nacional o se financien con impuestos, préstamos, ingresos de la venta de bienes o servicios…”. (Lo demás igual).


 


Además de lo anterior, existe una duda de constitucionalidad en cuanto a si podría incluir dentro de las prohibiciones que señala el precepto de comentario al Poder Ejecutivo. Como es bien sabido, al Poder Ejecutivo (presidente de la República y el ministro de Relaciones Exteriores y Culto), le corresponde, en forma exclusiva, dirigir las relaciones internacionales de la República (artículo 140 inciso 12).


 


La conducción de la política exterior, en un mundo tan cambiante, dinámico e inestable, conlleva una serie de acciones (actos y actividades) de parte de este Poder en el ámbito internacional, no solo en su relaciones bilaterales o multilaterales con otros sujetos de derecho internacional, sino también en el seno de los organismos internacionales de los cuales el Estado de Costa Rica es miembro, verbigracia: la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, la Organización Mundial del Comercio, etc. Desde esta perspectiva, podría ser que, en un momento determinado, el Poder Ejecutivo fije, dentro de los  objetivos de su política exterior, que un costarricense ocupe un puesto en uno de esos organismos internacionales. Cuando ello acontece, resulta lógico que ese Poder de la República destine parte de los egresos que reciben los programas presupuestarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a la consecución de ese objetivo.  En otras palabras, debe existir una relación lógica entre los objetivos de la política exterior de la República y los egresos que se presupuestan en los programas de ese Ministerio, ya que de no ser así, caeríamos ante una contradicción lógica y de dudosa constitucionalidad, pues, por esta vía, tal y como lo pretende el proyecto de ley, no se podría alcanzar el objetivo propuesto: que un costarricense ocupe un puesto en un organismo internacional.


 


Se nos dirá en contra de lo que venimos afirmando, que los candidatos bien pueden financiar sus propias candidaturas. Empero, esta postura resulta insostenible por varias razones. En primer término, en materia de relaciones internacionales las candidaturas a los puestos de los organismos internacionales, por regla general, las postulan y las promueven los Estados, y no sus ciudadano. Siendo así las cosas, resulta lógico que el Estado, en este caso la Cancillería, cuente con los recursos suficientes para lograr el objetivo propuesto, pues, de lo contrario, se podría dañar el prestigio del país; amén de que el Estado costarricense podría también incumplir compromisos que ha asumido con otros sujetos de derecho internacional en su lucha por una candidatura a puesto en un organismo internacional, a manera de ejemplo: cuando las candidaturas se asignan por regiones y el Estado costarricense, con el apoyo de los otros sujetos de derecho internacional, postula un candidato que represente a toda la región. En segundo lugar, resulta ilógico que Costa Rica postule un candidato a un puesto en un organismo internacional y no realice el “lobby”  a favor de él conforme a los principios, normas, costumbres y usos del Derecho Internacional.  Por otra parte, se estaría obligando al candidato propuesto por Costa Rica a que toda la promoción de su candidatura corra a cuenta de su peculio, lo que, en la práctica, se traduciría en que nadie acepte una postulación en tales condiciones, privando así a los costarricense de ocupar cargos importantes en los organismos internacionales.


 


Por último, si el Poder Ejecutivo no puede promover la candidatura que ha propuesto por la prohibición que se establece en la norma que estamos glosando, dentro de los objetivos de la política exterior de nuestra Nación no podría estar, en la práctica, el que un costarricense ocupe un puesto en un organismo internacionales, lo que supone una interferencia grave del Poder Legislativo sobre una potestad que el Derecho de la Constitución le atribuye, en forma exclusiva, a ese Poder. En este sentido, no podemos obviar lo que expresó el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1027-90, en el siguiente sentido:


 


“El concepto genérico y amplio de ‘relaciones internacionales’, conforme a los usos y costumbres de la comunidad de las naciones, comprende todos aquellos actos y actividades desplegados con ocasión del intercambio político, comercial, cultural o de cualquier otra índole entre el Estado y otros sujeto de derecho internacional. Esta noción amplia cobra especial relevancia en nuestra era, en la que el Estado ha ampliado sus vínculos a tal grado, que le es muy difícil desarrollar su vida interna sin tratos de toda naturaleza con el resto del mundo (…)”. (Las negritas no corresponden al original).


 


III.-     CONCLUSIÓN.


 


El proyecto de ley presenta algunos problemas de técnica legislativa y plantea algunas dudas de constitucionalidad.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc