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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 242
 
  Dictamen : 242 del 01/07/2005   

C-242-2005
C-242-2005
01 de julio del 2005.
 
 
 
 
Señor
Marvin Solano Zúñiga
Alcalde Municipal
Municipalidad de Paraíso
S.  O.
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República,  me refiero a su oficio ALC-EXT-129-2005 de 12 de abril del 2005, mediante el cual solicita se le aclare un párrafo transcrito en la opinión jurídica de este Despacho N. OJ-055-2004, sobre el tema de las anualidades, dirigido al Gerente General del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.
 
En primer término, es importante mencionar que el párrafo que genera duda y del cual se solicita aclaración, no forma parte de la referida opinión jurídica, sino, más bien, es parte de la opinión legal vertida por la Asesoría Jurídica  de la Institución consultante, contenida en el oficio número DAJ-077-2004 de 12 de febrero del 2004, que se acompañó a la consulta del mencionado Instituto en esa oportunidad, en cumplimiento del requisito que establece al efecto el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  En la elaboración de la citada Opinión Jurídica 055-2004, se transcribió el párrafo  en cuestión, en los siguientes términos:
 
“(...)  si el funcionario es despedido o renuncia y es recontratado nuevamente, en este caso si se da una nueva fecha de ingreso (por supuesto que variará su fecha de ingreso).  Al regresar se le reconocerán las anualidades completas (siempre que no se le hayan cancelado prestaciones), más nunca se le reconocerá ningún saldo de meses de anualidad, porque se considera borrón y cuenta nueva, aunque los meses sobrantes sean de la misma institución, toda vez que existió una interrupción y se dio una nueva contratación...”  No obstante una cosa es el reconocimiento de años completos dejados de lado los sobrantes en el tanto se trate de dos instituciones diferentes, y otra es que el funcionario pierda sus meses debidamente laborados en una misma institución, cuando ha solicitado un permiso salarial sin goce salarial para volver a integrarse a la misma institución”  (El destacado no es del original).
 
De acuerdo con los términos de su misiva y del párrafo transcrito, se infiere que las interrogantes que podrían ser objeto de nuestra atención, serían, por una parte, determinar si es jurídicamente procedente reconocer el pago de anualidades, cuando se han cancelado prestaciones y el funcionario vuelve a ser recontratado, y por otra, establecer, si es o no viable, reconocer, para el pago de anualidades, fracciones de años laborados, cuando se han cancelado prestaciones y el funcionario vuelve a ser recontratado.  En otras palabras, lo que se solicita es que se determine si es posible reconocer la antigüedad para efectos de aumentos anuales, en aquellos casos en que ha mediado pago de prestaciones legales, así como dilucidar si procede o no  reconocer para efectos de aumentos anuales las fracciones de años laborados.
 
Bajo los términos planteados, esta Representación no podría aclarar un criterio u opinión legal que ha sido vertida por otra institución, pues ello compete al mismo órgano que la emitió. No obstante, en un afán de colaboración con la Municipalidad consultante, y por estimar que,  efectivamente, existe una duda razonable respecto del reconocimiento de anualidades cuando se han cancelado prestaciones legales y se recontrata nuevamente al funcionario, procederemos a evacuar la misma, no como una aclaración, sino más bien, como una nueva consulta, independiente del contenido del mencionado OJ-055-2004, en el tanto, el punto que ahora se atiende, no fue objeto de análisis en esa ocasión, excepto  lo concerniente al reconocimiento de fracciones, sobre lo cual se estimó que no existe fundamento para sumar las fracciones de meses a efecto del pago de anualidades, criterio que, como veremos, fue recientemente modificado por este Despacho, según consta en Dictamen Nº C-182-2005 de 16 de mayo de este año.
 
Por su parte, se acompaña el criterio legal emitido por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Paraíso, que en lo que  interesa manifiesta que no es posible reconocer para el pago de anualidades los años trabajados con anterioridad a la renuncia, y por los cuales se recibió el respectivo pago por prestaciones legales, y que únicamente deben computarse los años completos laborados en forma continua a partir del reingreso del funcionario.
 
Sobre las interrogantes formuladas me permito manifestar lo siguiente:
 
1.                  Del  incentivo de las Anualidades:
 
El complemento salarial denominado “anualidad”, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones. A partir de la Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982, y al amparo de la teoría del Estado como patrono único, se favoreció a los servidores públicos, reconociéndoles, para efectos de pago de los aumentos anuales, la antigüedad acumulada o tiempo de servicios prestados en otras instituciones del sector público.  Con ello se pretendió proteger al trabajador que se trasladaba de una institución a otra, dentro del mismo sector público, para que siguiera disfrutando de la antigüedad (aumentos anuales) reconocida en anteriores relaciones en la Administración Pública.
 
Este incentivo encuentra su fundamento jurídico en los artículos 4,  5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, en especial la que se introdujo por Ley Nº 6835, concretamente a su artículo 12).  Mediante esta ley se establece un reconocimiento de anualidad por cada año de servicio que presten los funcionarios públicos hasta llegar a un máximo de 30.  El servidor comienza devengando el mínimo de la categoría que le corresponde, hasta llegar al tope establecido. 
 
El procedimiento para cancelar este complemento salarial se encuentra regulado en el artículo 12 inciso d) de la citada ley, así como en el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H del 14 de junio de 1988, denominado “Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en Administración Pública”.  En la ley mencionada se dispuso el reconocimiento del sobresueldo y a cuáles servidores públicos se les aplica, que son, sin distingo alguno, servidores en propiedad o interinos, y se reconoce el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público a efecto del pago de las respectivas anualidades.
 
2.      El pago de Prestaciones Legales no incide sobre el Reconocimiento de las Anualidades:
 
Expuesto lo anterior, y en atención al punto consultado, acerca de la procedencia legal del reconocimiento de anualidades a servidores que han recibido pago de prestaciones legales, esta Procuraduría ya se ha ocupado del asunto, y ha llegado a la conclusión de que si a un servidor público le han reconocido prestaciones legales, ya sea por despido, o bien por acogerse al Plan de Movilidad Laboral, esto no menoscaba su derecho a que se le reconozca su antigüedad en el sector público, y por ende el incentivo de la anualidad, si después decide nuevamente volver a prestar sus servicios en dicho sector.
 
Interesa mencionar que la posición que sostiene actualmente éste órgano consultivo, es consecuencia de la evolución que ha operado en el tema de las anualidades, tanto en el ámbito jurisprudencial como en el normativo, y para esos efectos, conviene mencionar el dictamen Nº C-039-93 de este Despacho, por haber marcado un rumbo distinto a la tesis que se venía aplicando hasta ese momento, respecto del pago de este sobresueldo cuando había mediado despido por justa causa, o pago de prestaciones legales, situaciones que estaban reguladas en el citado Decreto Nº 18181-H, concretamente en su artículo 2, inciso 4), aparte c), y que imposibilitaba reconocer ese plus a los servidores despedidos por justa causa, y a los que, en su separación, hubieran recibido el pago de prestaciones legales, disposición actualmente derogada mediante Decreto Ejecutivo Nº 22781-H de 26 de octubre de 1993, con ocasión del referido Dictamen C-039-1993.  El punto consultado en esa ocasión era, precisamente, establecer la posición de la Procuraduría respecto del reconocimiento de anualidades cuando se incumplían los requisitos contemplados en el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H artículo 2, inciso 4), aparte c), en contraposición a la abundante jurisprudencia de los Tribunales de Trabajo que habían fallado en  favor de la inaplicabilidad del artículo citado de ese Decreto Ejecutivo, en cuanto negaba el beneficio de las anualidades a aquellas personas que hubieran sido despedidas por justa causa, o bien que hubieran recibido el pago de las prestaciones legales.
 
En ese dictamen, se efectuó un análisis detallado y profundo acerca de la reiterada jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Nº 264 del 28 de octubre de 1992, Nº 149 del 20 de setiembre de 1989 y Nº 160 del 24 de octubre de 1990), y se llegó a la conclusión de que el artículo 2, inciso 4), aparte c) del Decreto Ejecutivo Nº 18181-H, se encontraba en abierta contradicción con la normativa legal que regulaba el incentivo salarial de las anualidades (Ley de Salarios Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982), en razón de que el reglamento establecía requisitos que la ley no contemplaba, en el tanto ésta establecía que a todos los servidores públicos se les debía reconocer el tiempo servido con anterioridad en otras instituciones públicas, para efectos de la determinación de los aumentos anuales correspondientes, sea, no se establece requisito alguno, más que haber prestado sus servicios, para hacerse acreedores del derecho a ese sobresueldo.  Consecuentemente, en ese dictamen se concluyó que la disposición contenida en el aparte c) del inciso 4 del numeral 2 del Decreto Ejecutivo Nº 18181, que imponía restricciones al reconocimiento de anualidades, no debía ser aplicado en sede administrativa, tomando en consideración la jurisprudencia de Casación emitida al efecto, que tiene mayor rango jerárquico.
 
Así las cosas, el criterio imperante es que no existe impedimento alguno para proceder al reconocimiento de dicho sobresueldo, en aquellos casos en que por una razón u otra ha mediado pago de prestaciones legales, y posteriormente opera un reingreso del funcionario al Sector Público.
 
Por otra parte, en cuanto al reconocimiento de fracciones de años laborados, es importante mencionar, que si bien es cierto esta Procuraduría sostuvo la tesis, en anteriores pronunciamientos, de que el reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad correspondía solamente a años completos de 12 meses servidos, esta posición varió considerablemente, debido a reiterada jurisprudencia emanada de la Sala Segunda, según la cual el  artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reconoce la totalidad del tiempo de servicios prestados en otras entidades del sector público, para efectos del reconocimiento de aumentos anuales, siendo el Reglamento a la ley el que disponía que “el pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos”. Lo anterior deja en claro que era la disposición reglamentaria la que establecía tal restricción, por lo cual, conforme a derecho, lo procedente es que prevalezca el inciso d)  de la Ley mencionada sobre el párrafo 3º del artículo 2º del Reglamento.   Consecuentemente, esta posición fue adoptada en el  Dictamen Nº C-182-2005 del 16 de mayo del 2005, donde se indicó  “que lo que priva a los efectos del pago de los aumentos anuales, es lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la citada Ley No. 6835. De manera que todos los lapsos o períodos laborados por el funcionario dentro del Sector Público, independientemente del lugar de donde viene, deben ser considerados para el cómputo de la antigüedad, sin importar si son o no años completos”. (Lo destacado no es del original).  Es decir, es posible, a efecto del pago de una anualidad, sumar un período inferior a un año laborado en una institución pública con el servido en otra, para completar una anualidad y obtener el pago de la misma.
 
Vale destacar que el referido dictamen número 182-2005, reconsideró, de oficio, todos aquellos pronunciamientos y opiniones jurídicas emitidas por este Despacho, en los que se haya sostenido que de conformidad con el inciso 3) del artículo 2º del Reglamento para el Procedimiento del pago de anualidades (Decreto Ejecutivo N. 18181-H), solo se pueden reconocer para efectos de los aumentos anuales por antigüedad, los años completos servidos a la Administración Pública.
 
            CONCLUSIONES:
 
1.                  El incentivo de la anualidad es un reconocimiento salarial, que otorga la Administración a sus servidores para premiar la experiencia adquirida del funcionario que ha permanecido, a través de los años, en forma continua, prestándole a ésta sus servicios.
2.                  Es jurídicamente procedente el reconocimiento de anualidades a servidores que han recibido pago de prestaciones legales, independiente del motivo que las haya originado, en razón de que la disposición que impedía tal erogación en dicho supuesto, quedó expresamente derogada por Decreto Ejecutivo Nº 22781-H del 26 de octubre de 1993.
 
3.                  Es posible sumar períodos inferiores a un año laborados en una institución pública, con el servido en otras, a efecto de completar una anualidad y obtener el pago de la misma.
 
Atentamente;
 
 
 
Lic. German Romero Calderón                                    Licda. Mauren Medrano Brenes
Procurador de Relaciones de Servicios II                Abogada de Procuraduría 
 
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C-242-2005 MUNI-PARAISO