0J-081-2005

15 de junio de 2005

Licenciada

Sonia Mata Valle

Diputada, Jefa de Área Comisión Asuntos Sociales

ASAMBLEA LEGISLATIVA

S.         D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CPAS-04-15490 de fecha 19 de mayo de 2005 - que me fuera asignado para su conocimiento el día 25 de mayo del año en curso - por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto de: “EXONERACION DEL PAGO DE LOS SERVICIOS DE ELECTRICIDAD Y AGUA PARA LAS PERSONAS EN ESTADO DE POBREZA”, expediente N° 15490, que se adjunta a la presente.

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.”  (Ver OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

II.-       SOBRE EL PROYECTO DE LEY:

De la exposición de motivos, se advierte que la creación de la exoneración que se pretende tiene como objeto beneficiar a las personas en estado de pobreza crónica y pobreza reciente con el no pago de los servicios de electricidad y agua, considerando para ello el ingreso per capita en relación con la Canasta Básica Ampliada, así como la metodología especializada que utiliza el IMAS denominada “ Instructivo para la Asignación de los Indicadores de Pobreza” que permitirían establecer cual es realmente la población más pobre que amerita la exoneración de pago de los servicios de agua y luz, escogiendo como beneficiarios únicamente a las personas ubicadas en los niveles uno y dos de dicho instructivo, sean la denominada “pobreza crónica” y la “pobreza reciente”.

El Proyecto de Ley se compone de 6 artículos, definiéndose en el artículo 1° la los conceptos de pobreza crónica y pobreza reciente, que como bien se indica en la exposición de motivos tienen su fundamento en el “Instructivo para la Asignación de los Indicadores de Pobreza” que es eminentemente técnico por lo que no merece ningún reparo de parte de esta Procuraduría. Sin embargo, debe llamarse la atención en cuanto si en la metodología utilizada por el IMAS para determinar las personas ubicadas en los niveles de pobreza crónica y pobreza reciente - que son los que agrupan a las familias más pobres del país - fue contemplada la población inmigrante que ha inflado los índices de pobreza nacional, y que de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional al desarrollar el principio de igualdad, también tendrían derechos a los beneficios que se crean mediante el proyecto de ley, y que obviamente representan un impacto económico mayor para las instituciones involucradas. 

            En cuanto a los artículos 2 y 3 en que se propone la exoneración de pago de los servicios de electricidad y agua potable a favor de personas afectadas de pobreza crónica y reciente partiendo de unidades de consumo, debe quedar claro que el impacto económico que deben soportar el Instituto Costarricense de Electricidad y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, así como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados con respecto al exoneración de pago de los servicios de electricidad y agua potable, no va a ser trasladada al resto de los usuarios a través de incrementos en las tarifas de tales servicios a fin de cubrir los costes económicos de los mismos, sino que éstos deben ser asumidos directamente por las entidades involucradas. Es por ello, que la Procuraduría General de la República considera prudente otorgar la audiencia a que refiere el artículo 190 de la Constitución Política que proclama el principio constitucional de independencia de que gozan las instituciones autónomas, por cuanto el proyecto de ley que se analiza no solo incide sobre el coste de servicios propios de su competencia, sino que también afectaría la actual estructura administrativa de control respecto de dichos servicios, ya que en el artículo 5 del proyecto se impone al IMAS el deber de coordinación con las instituciones mencionadas para mantener actualizado el sistema SIPO, así como a establecer nuevos mecanismos administrativos de control para garantizar el objetivo de la ley. Sobre el particular la Sala en el Voto 5404-2003 de las 14:35 horas de 25 de junio de 2003 manifestó:

IV.- Consultas Obligatorias. La Constitución Política en el artículo 190 dispone:

"Artículo 190.- Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla."

Este principio se encuentra además contemplado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sobre el respecto resulta procedente citar lo que este Tribunal en la sentencia No. 1633-93 consideró:

“...En resumen: un proyecto de ley es tangible durante el procedimiento legislativo, de modo que puede sufrir válidamente cambios o enmiendas que no alteren su contenido esencial. Por el contrario, si como resultado de las facultades de enmienda el proyecto implica una alteración de tal entidad y consecuencias que establezca una normativa esencialmente diversa de la inicialmente prevista, hay que entender violadas específicamente algunas normas de orden procesal. Así, primariamente las que regulan la iniciativa legislativa (específicamente, los artículos 123 y 124 de la Constitución Política), y como consecuencia, la publicidad del procedimiento legislativo (en particular, el artículo 19 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), o la consulta obligatoria a instituciones autónomas (en tal caso, el artículo 190 de la misma Constitución, en conexión con el artículo 73 de ésta). La consulta obligatoria prevista en el citado artículo 190 tiene su antecedente inmediato en una moción que presentó la fracción Social Demócrata en la Asamblea Nacional Constituyente, para que se incluyese una norma cuyo texto sería el siguiente:

"No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, No. 166).

Esta redacción fue percibida como un modo de restarle atribuciones a la Asamblea Legislativa (idem), y era, sin duda, un medio bastante explícito de condicionar la decisión legislativa puesto que incidía no solo en la validez sino, sobre todo en la legitimidad de la decisión. La simple consulta obligatoria dispuesta finalmente en el artículo 190 no tiene esas proporciones: convierte a la institución consultada en una suerte de organismo auxiliar de la Asamblea para la toma de una decisión que corresponde a ésta en exclusiva (artículo 121 constitucional). No es la consulta, sin embargo, una mera formalidad procesal, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue una finalidad tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella. De tal manera que la consulta debe hacerse en oportunidad procesal tal que la Asamblea tenga oportunidad real de escuchar la opinión consultiva, es decir, de atenderla y considerarla; dicho de otro modo, lo que explica y justifica el artículo 190 es que la Asamblea cuente realmente con una oportunidad suficiente, durante el proceso, para conocer y apreciar la opinión consultiva antes de tomar una decisión. Se trata, por otra parte, de una opinión que se pide sobre un proyecto determinado, que no es otro que el que ha sido sometido al conocimiento legislativo mediante el ejercicio de la iniciativa. La consecuencia de la opinión puede ser la enmienda del proyecto, caso en el cual (sobre todo si esto ocurre en el llamado usualmente "trámite de Comisión") implica que la consulta no versa necesariamente sobre el "proyecto definitivo": por el contrario, la consulta en tal supuesto, habría conducido la voluntad legislativa a configurar un texto diverso del originalmente presentado.

4. Todo lo expresado anteriormente se refiere, pues, a la infracción que se comete por haber trascendido durante el procedimiento legislativo los límites del derecho de enmienda, alterando materialmente el texto del proyecto de un modo esencial. Violación a la que se suma, como se ha visto, una transgresión inevitable de lo dispuesto en el artículo 190, dado que en el caso concreto el llamado "proyecto definitivo", siendo materialmente diverso, no fue tampoco consultado... ” (sentencia No. 1633-93)

            Se considera que también puede valorarse la posibilidad de requerir el criterio de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, por una eventual incidencia sobre la estructura de costos que esa entidad valora en la fijación de las tarifas de los servicios de agua y luz eléctrica.

            Con respecto a la exoneración de pago que se crea en artículo 6 del proyecto y que beneficia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, procede el mismo comentario anterior en el sentido de que debe quedar claramente establecido que el impacto económico por el no pago de electricidad por el bombeo de agua no se va a trasladar a los usuarios del servicio a través de las tarifas del servicio eléctrico. Es por ello, que resulta procedente que la Asamblea Legislativa consulte formalmente a las instituciones involucradas a fin de que emitan su criterio al respecto.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO

Jlms/dahs