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Texto Dictamen 252
 
  Dictamen : 252 del 08/07/2005   

C-252-2005
C-252-2005
San José, 11 de julio del 2005
 
 
 
 
Licenciado
Norberto Peña González
Secretario de Junta Directiva
Colegio de Contadores Privados
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio del 31 de mayo del 2004, a través del cual consulta a este órgano superior consultivo técnico-jurídico, lo siguiente:
 
1        ¿Si la primera sesión de cada mes de Junta Directiva es ordinaria?
 
2        Si la Junta Directiva se reúne más de una vez durante el mes, de la segunda sesión en adelante ¿Son extraordinarias?
 
3        ¿Si cada año el libro de actas debe iniciar con numeración 01 para sesiones ordinarias y extraordinarias?
 
4        ¿Si la estructura del orden del día de las sesiones extraordinarias deben ser igual que las ordinarias?
 
          De previo a referirnos a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que, en los últimos meses, ha venido manejando esta Institución.
 
          Hecho lo anterior, procederemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas, no sin antes referirnos a algunos aspectos de relevancia, tales como la naturaleza jurídica del Colegio de Contadores Privados como ente público de base corporativa privada, lo complejo de la actividad de su Junta Directiva como órgano colegiado y la potestad de autoregulación interna de las corporaciones profesionales; esto con la finalidad de dar una puntual e integral respuesta a las interrogantes contenidas en su consulta.
 
I.- Consideraciones jurídicas generales.
 
          Tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, han coincidido en cuanto a la naturaleza jurídica que ostentan los colegios profesionales en nuestro ordenamiento jurídico.
          En reiteradas ocasiones este Órgano Superior Consultivo ha reafirmado, al respecto, lo siguiente:
"(...) Bajo la denominación de "entes públicos no estatales" se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, -y se les sujeta-, -total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función (...) En doctrina el ejemplo típico de las Corporaciones de derecho público lo constituyen los Colegios Profesionales. En consecuencia, los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público, de afiliación obligatoria para quienes ejercen una determinada profesión. Hay un interés público en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan." (Dictamen C-127-97 de 11 de julio de 1997).
          Por su parte, la Sala Constitucional, sobre el tema, ha dicho:
"Con base en la jurisprudencia sentada por esta Sala y anteriormente por la Corte Plena cuando ésta ejercía control de constitucionalidad, se puede definir a los colegios profesionales "como manifestación expresa de la llamada "administración Corporativa", que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta tesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas" (Resolución Nº 5483-95 de las 09:33 horas del 6 de octubre de 1995, y en igual sentido, las Nºs 6847-98 de las 15:57 horas del 24 de setiembre de 1998 y 2001-09036 de las 10:16 horas del 7 de setiembre del 2001, todas de la Sala Constitucional).
 
          Ahora bien, como corporación de Derecho Público, el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica tiene una organización interna compuesta por al menos dos órganos de función y naturaleza diversas: por un lado, una Asamblea General o Reunión del Grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones (programas, presupuestos, normas, etc.), y por otro, un cuerpo colegiado, llamado Consejo o Junta Directiva, que dentro del marco del ordenamiento, las decisiones y reglas dictadas por la Asamblea General, a la que está subordinada, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente (Arts. 8º, 9° y 10 de la Ley Nº 1269 del 2 de marzo de 1951) . Su representación judicial y extrajudicial corresponde al Presidente de ésta última, con las facultades enumeradas en el artículo 1255 del Código Civil (art. 16º Ibid y 18, 19 y 20 del Reglamento de la Ley 1269).
          Para efectos de la presente consulta, interesa centrar nuestra atención en la Junta Directiva del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica (arts 11 y siguientes de la Ley Nº 1269 y arts. 10 y siguientes de su Reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 3022-E.
          Indiscutiblemente dicha Junta constituye lo que se conoce en doctrina como un típico “órgano colegiado”; compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiesta colectivamente la voluntad del órgano, y por ello se exige que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de sesionar válidamente, deliberar y adoptar acuerdos por mayoría (Véase al respecto, entre otros, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).
 
Tenemos entonces que el funcionamiento de órganos administrativos colegiados como la Junta Directiva del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, está basado en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su funcionamiento legal (Véase al respecto, DIEZ, M.M. "Derecho Administrativo", Tomo I, Editorial Bibliográfica argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201). Esto es lo que se conoce como "quórum estructural", es decir, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente, al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que éste sesione y ejerza sus competencias válidamente" (Véanse entre otros, los dictámenes C-185-99 de 20 de setiembre de 1999 y C-138-2001 de 18 de mayo del 2001).
 
Así las cosas, la formación de la voluntad de las organizaciones colegiales requiere de un complejo procedimiento, respecto del cual el Derecho no sólo regula el resultado (emanación del acto externo) sino el medio (el procedimiento de formación de la voluntad) (ALESSI, Renato. "Instituciones de Derecho Administrativo, citado en el dictamen C-087-2000 de 9 de mayo del 2000).
 
Como bien lo señala el ilustre ORTIZ ORTIZ: "La existencia del grupo exige la formación de la voluntad del órgano como distinta de la de cada uno de los titulares de modo que sea posible obtener esa voluntad aunque haya discrepancias (...) El principio que permite formar la voluntad del grupo como propia del órgano, es el de mayoría, en virtud del cual la voluntad del mayor número de componentes se impone a la minoría disidente (...) El proceso de formación de la mayoría requiere de una serie de garantías, que aseguren el trato igual para todos los componentes del colegio y la libre expresión de su voluntad. Dicho proceso contiene varias etapas, a saber:
 
i) redacción del orden del día, que es la lista de asuntos a tratar, fuera de los cuales ninguno otro puede admitirse a discusión, salvo previsión expresa en contrario (...)
ii) convocatoria que es la citación de los integrantes, para hora y fecha determinada, en un lugar preciso, siempre con cierto número de días de anticipación, salvo asistencia de la totalidad de los integrantes, que puede eximir de tal requisito en el acto (...)
iii) quórum estructural y quórum funcional (...)
iv) la discusión;
v) la votación, que puede ser secreta si se hace por escrito sin firma, o pública, si se hace de voz (...)
vi) la proclamación de la votación, que comunica el resultado de la votación y
Vii) la documentación de la sesión de trabajo, que reduce a escrito, como solemnidad cuya omisión invalida el acto, tanto la discusión como la votación y proclamación del resultado". (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Editorial Stradtmann, San José, C.R., 2002, págs. 64-65).
 
Según se desprende de lo expuesto, el acto colegial como manifestación de voluntad del órgano distinta a la de cada uno de sus componentes, es el resultado de momentos procedimentales complejos, claramente distinguibles e igualmente importantes para su formación, pues si falta uno de tales elementos o momentos, podría afirmarse que el acto colegial no existe, y si tan solo uno de ellos es nulo o ineficaz, igual defecto adolecería el acto colegial (Véase ORTIZ ORTIZ, op .cit. pág. 115).
 
          Ante lo complejo de su actividad, el colegio necesita ordenar su actividad interna a través de los llamados reglamentos colegiales; se trata de normas internas (interna corporis), como parte de un ordenamiento jurídico parcial, y como tal irrelevante para el Estado, salvo el reconocimiento expreso o implícito de éste (véase al respecto ORTIZ ORTIZ, op. cit. pág. 117).
         
El fundamento de esa potestad de autoregulación es discutible. En principio, como manifestación de competencia y no sólo como principio de organización, dicha potestad debiera estar previamente autorizada por norma expresa (art. 59 de la Ley General de la Administración Pública). No obstante, esa exigencia ha sido matizada en nuestro medio con la doctrina de los “poderes inherentes o implícitos” que, por excepción, pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre texto expreso (Véase, entre otros: GARACIA DE ENTERRIA, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I. Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 442-443).
 
Es reconocida entonces la autorización tácita de potestades y comportamiento administrativos, pero debemos ser claros en advertir que su “inherencia o implicación” habrán de deducirse necesariamente de otros poderes expresamente reconocidos, aún mediante normas no escritas, como la jurisprudencia (ORTIZ ORTIZ, op. cit. 16). Así la competencia tendrá siempre su origen en una norma jurídica, por virtud del principio de legalidad antes aludido.
 
Según analizó en otra oportunidad este Despacho (dictamen C-383-2004 de 23 de diciembre de 2004), aun cuando no se haya establecido expresamente, con base en lo reiterado por la jurisprudencia constitucional, es claro que el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, en tanto ente público puede emitir los reglamentos de organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva) que considere conveniente, así como, en general, las reglas relativas al ejercicio profesional de los contadores privados; esto por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. 
 
En todo caso, el reglamento colegial estará subordinado a la ley formal, sea esta actual o futura (art. 59.2 de la Ley General).
 
Expuesto lo anterior, no queda más que referirnos puntualmente a las preguntas vertidas en la consulta, atendiendo en lo posible el orden cronológico en que fueron expuestas en su misiva.
 
 
II.- Sobre lo consultado.
 
 
1       ¿Si la primera sesión de cada mes de Junta Directiva es ordinaria?
 
Conforme a lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Nº 1269, y su Reglamento -Decreto Ejecutivo Nº 3022-E-, la Junta Directiva debe reunirse por lo menos una vez al mes, y extraordinariamente, cuando la convoque el Presidente a iniciativa suya, o a instancia de tres de sus miembros; en dicho caso la convocatoria la hará el secretario incluso verbalmente y con al menos 24 horas del antelación, informando los asuntos por tratar.
 
Revisada así la normativa que rige el accionar del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, hemos podido constatar que no existe en ella disposición alguna que señale con total certeza si la primera sesión de cada mes de su Junta Directiva, deberá considerarse como ordinaria Aunque bien podría inferirse que así es, estimamos que resulta necesario acudir a la analogía, como método de integración normativa, al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule determinada materia (véanse al respecto, los dictámenes C-168-96 de 15 de octubre de 1996 y C-073-99 de 14 de abril de 1999), para responder adecuadamente dicha interrogante.
 
Ahora bien, ya en otras oportunidades esta Procuraduría General ha sido enfática en indicar que el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, como ente público no estatal, en tanto ejerza función administrativa, está sujeto a las normas de Derecho Público, especialmente a la Ley General de la Administración Pública.
 
Sirva el siguiente extracto para ilustrar dicha postura doctrinal:
 
"... dentro de la figura de las Corporaciones Públicas como entes públicos no estatales, que no se enmarcan dentro del aparato estatal, está inmerso el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, como su propia normativa lo señala, siendo que está impregnada de funciones de índole administrativa que corresponden por su naturaleza al Estado, al igual que se le reconoce el ejercicio de actividades dentro de la esfera privada, lo cual implica la doble condición de Derecho Público para aquellos actos que involucren función administrativa; y de Derecho Privado para el resto de su actividad. Lo anterior, dado que a la luz de la normativa que creó y reglamentó el Colegio profesional en estudio, es claro que su finalidad trasciende el mero interés privado de sus agremiados por el desarrollo y promoción de su profesión, y le han sido otorgados competencias por ley que son propias del Estado, como la de policía, en tanto el Colegio se ocupa de ejercer vigilancia y jurisdicción sobre sus miembros en relación con su ejercicio profesional.
En este sentido podemos concluir que si bien en general para las Instituciones Públicas enmarcadas bajo el concepto del artículo primero de la Ley General de la Administración Pública su sumisión a dicha normativa es obligatoria dado su carácter vinculante, para los entes públicos no estatales la sujeción al Derecho Público es obligatoria, dentro del ejercicio de la función administrativa, siendo este último el caso del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, como corporación pública". (Dictamen C-091-98 de 18 de mayo de 1998, reiterado por el dictamen C-282-2000 de 13 de noviembre del 2000 y en sentido similar la O.J.-171-2001 de 19 de noviembre de 2001).
 
Ante la insuficiencia del precepto normativo que rija lo referente a las sesiones ordinarias y extraordinarias, y siendo que estamos en presencia de normas de naturaleza administrativa, es preciso acudir a las fuentes supletorias que se enumeran en el artículo 9º de la Ley General de la Administración Pública para resolver el asunto en cuestión. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del Derecho, de manera que sólo en ausencia de norma administrativa es posible acudir a otros sectores del ordenamiento (véase al respecto, el dictamen C-073-99 de 14 de abril de 1999).
 
Si partimos de la premisa enunciada, es posible encontrar dentro del ordenamiento administrativo una disposición normativa que regula expresamente la forma en que deben regularse este tipo de aspectos operativos de los órganos colegiados, entramándose de la Administración Pública, y este es el numeral 52 y siguientes de la Ley General supracitada, el cual, en lo que interesa dispone:
 
“Artículo 52.-
1. Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día que la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.
2. Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial.
3. Para reunirse en sesión extraordinaria será siempre necesaria una convocatoria por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo los casos de urgencia. A la convocatoria se acompañará copia del orden del día, salvo casos de urgencia.
4. No obstante, quedará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad. “
 
          Como puede colegirse, recurriendo a la regla contenida en la norma transcrita, a falta de indicación expresa de cuando deberá reunirse ordinariamente un órgano colegiado, será el propio órgano el que por “interna corporis”, es decir, por normación interna, el que establezca tanto la fecha como la frecuencia en que deberá de reunirse ordinariamente, máxime que la Ley Nº 1269, da margen para ello, pues dispone que deberá reunirse “por lo menos” una vez al mes.
 
Lo anterior nos lleva a la segunda pregunta:
 
 
2       Si la Junta Directiva se reúne más de una vez durante el mes, de la segunda sesión en adelante ¿Son extraordinarias?
 
El hecho de que la Junta Directiva acuerde internamente  la fecha y la frecuencia de sus sesiones ordinarias faculta a que el órgano colegiado decida cuántas sesiones al mes serán ordinaria. Por ejemplo, si se establece que sesionará una vez a la semana, cada una de esas sesiones será ordinarias. Las sesiones que se realicen fuera del horario establecido serán extraordinarias y tendrán que sujetarse a lo dispuesto en el artículo 52.3 ya citado.
 
Lo anterior nos lleva necesariamente a considerar, en este punto, la cuarta pregunta de la consulta:
 
¿Si la estructura del orden del día de las sesiones extraordinarias deben ser igual que las ordinarias?
 
Bien podría ser que la estructura del orden del día sea igual en tratándose de sesiones ordinarias o extraordinarias, es decir, el formato con que se enumera  la lista de proposiciones a considerar en la sesión. Sin embargo, lo que evidentemente los diferenciará será su convocatoria y contenido. En todo caso, estos aspectos de forma pueden ser objeto de regulación interna (interna corporis) que la propia Junta Directiva puede definir.
 
          Por último, debemos analizar la pregunta 3 de su consulta.
 
3- ¿Si cada año el libro de actas debe iniciar con numeración 01 para sesiones ordinarias y extraordinarias?
 
No existe disposición especial o general sobre el objeto de la consulta, esto es: si cada año el libro de actas debe iniciar con numeración 01 para sesiones ordinarias y extraordinarias.
Este será un aspecto más que podría autorregular internamente la Junta Directiva, por interna corporis, a efecto de establecer un determinado orden cronológico en la numeración de las actas.
 
 
Conclusiones:
 
Con base en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye:
 
1.- Recurriendo a la regla contenida en el artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, a falta de indicación expresa de cuando deberá reunirse ordinariamente un órgano colegiado, será el propio órgano el que por “interna corporis”, es decir, por normativa interna, el que establezca tanto la fecha como la frecuencia en que deberá de reunirse ordinariamente, máxime que la Ley Nº 1269, da margen para ello, pues dispone que deberá reunirse “por lo menos” una vez al mes.
 
2.- Con base en lo dispuesto por el mismo artículo 52. 3 de la citada Ley General, la naturaleza extraordinaria de las sesiones la definirá, en primer lugar, la convocatoria previa que se haga en ese sentido, según las reglas especiales establecidas en la propia Ley Nº 1269, y en segundo lugar, el contenido propio del orden del día, en cuanto a los temas o lista de proposiciones a considerar en la sesión.
 
3.- Podría ser que la estructura del orden del día sea igual en tratándose de sesiones ordinarias o extraordinarias, es decir, el formato con que se enumera  la lista de proposiciones a considerar en la sesión. Sin embargo, lo que evidentemente los diferenciará será su contenido. En todo caso, estos aspectos de forma pueden ser objeto de regulación interna (interna corporis) que la propia Junta Directiva puede definir.
 
4.- Con respecto a la numeración anual de las actas sería un aspecto más que podría autorregular internamente la Junta Directiva, por interna corporis, a efecto de establecer un determinado orden cronológico en la numeración de las actas.
 
Sin otro particular,
 
 
 
 
 María Hidalgo Quesada
ABOGADA
 
MHQ/