C-247-2005

04 de julio de 2005

 

 

Licenciado

Eduardo Brenes Carvajal

Auditor Interno a.i.

Municipalidad de Curridabat

S.        O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su consulta, formulada mediante  Oficio  No.  AIMC-164/2004 de 22 de noviembre de 2004, en la que se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

“1.- ¿Es el Banco Popular y de Desarrollo Comunal una institución estatal, en el contexto del Estado como patrón único?

2.- ¿Es procedente reconocer anualidades laboradas en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en razón de la contratación de funcionarios de ese Banco en instituciones del Sector Público Estatal?

3.- ¿Se debe reconocer el pago de anualidades en contrataciones por obra determinada y plazo fijo?”.

 

De las diversas conversaciones que sostuvimos, referentes al aspecto consultado, se nos aclaró que, en relación con el punto tres anterior, se trataría del personal que se contrate en la Municipalidad, para desempeñar labores a plazo fijo o por obra determinada, con independencia de que hayan acumulado tiempo de servicio en otras instituciones del sector público.

 

            Sobre los aspectos consultados, manifestamos lo siguiente:

 

I.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL.

 

            De conformidad con la reforma introducida a la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, mediante Ley No. 7031 de 14 de abril de 1986, se dispuso expresamente su naturaleza jurídica en el artículo 2°:

 

"El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional.  Su funcionamiento se regirá por las normas de Derecho Público.  El Banco tendrá como objetivo fundamental dar protección económica y bienestar a los trabajadores mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito.  Con este propósito procurar el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica.  Asimismo, podrá financiar programas de desarrollo comunal".

 

Así, y al tenor literal del ordenamiento jurídico, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no es un ente o institución del Estado.  Como comentario agregamos, que esta Procuraduría expresó, al referirse, y rendir su informe a la Sala Constitucional, en relación con la Acción de Inconstitucionalidad planteada por los señores Federico Malavassi Calvo, Ronaldo Alfaro García y otros, contra varias Cláusulas de la Convención Colectiva del citado Banco (Expediente N° 04-00777-0007-CO),  lo siguiente:

 

“Tal y como lo ha sostenido recientemente este órgano asesor -pero en el ejercicio de su labor consultiva frente a la Administración Pública-, en forma errónea la ley de creación ha calificado al Banco Popular como un ente público no estatal y le ha introducido en su organización elementos propios de los entes corporativos (sobre este último aspecto véase la resolución Nº 1267-96 de las 12:06 horas del 21 de mayo del 2001, de esa Sala), cuando en realidad dicho banco debió ser organizado como un ente institucional, que es lo adecuado en tratándose de entes estatales cuya personalidad jurídica y fines son eminentemente públicos, máxime que su patrimonio es calificado también de público y producto fundamentalmente de contribuciones de naturaleza tributaria, sometido por demás a controles presupuestarios por parte de la Contraloría General de la República; lo cual, a todas luces no deja margen de dudas sobre la naturaleza pública del ente (pronunciamientos OJ-036-2004 de 17 de marzo del 2004 y C-139-2001 de 21 de mayo del 2001).

 

En todo caso, según hemos considerado en otras oportunidades, no existe una necesaria correlación entre personalidad jurídica y régimen de actividad; esto es, que la personalidad pública no determina “per se” que el ente esté sujeto exclusivamente a un régimen de Derecho Público en su actividad, pues si ésta es empresarial, la entidad pública se regirá por el Derecho Privado en lo subsecuente. Y este es el caso del Banco Popular. No obstante, debemos dejar claro que a pesar de que, en principio, el Banco se encuentra regulado, en su mayor parte, por el Derecho Privado, también se encuentra obligadamente sometido a un conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los fines que debe cumplir y de la naturaleza pública tanto de su personalidad jurídica como de los recursos que emplea.

 

El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado- del régimen jurídico del Banco Popular, se extiende también, por las razones acotadas, a las normas que rigen las relaciones entre dicho ente y sus empleados.  Así, y de acuerdo con la tesis seguida por la Sala en el Voto Nº 7730-2000, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados del Banco Popular “-en principio- es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”.

 

Bajo este régimen mixto, y conforme a la reiterada jurisprudencia de esa Sala, debemos admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores de esa institución que, no obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública; o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los casos.

 

Pero debemos advertir que esa autorización para negociar colectivamente, que le brinda el ordenamiento jurídico, no es irrestricta o ilimitada, pues no es equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, en razón de la naturaleza jurídica propia del Banco y de los recursos económicos que maneja.  De esta manera, el banco Popular no puede, por la vía de la negociación colectiva, dispensarse o excepcionarse de leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores.

 

Recuérdese que el Banco Popular es en esencia un ente público institucional que está a cargo de fondos públicos, y por lo tanto, no puede sustraerse de los principios y valores de orden constitucional que tutelan el destino de tales fondos.  Ello significa que el contenido de las negociaciones colectivas que se celebren en su seno debe tener una adecuación razonable y proporcionada con los fines previstos por el legislador para ese Banco, todo de conformidad con el Derecho de la Constitución.  En este sentido, no es admisible que con ocasión de una de estas negociaciones, se pacten cualquiera y todos los beneficios para sus trabajadores, en detrimento del resto de los habitantes del país.”  (El subrayado no es del original).

 

No obstante las anteriores consideraciones, válidas en el contexto del análisis de la estructura institucional que posee el Banco Popular, debemos atenernos a la calificación otorgada expresamente por la referida Ley.

 

            II.- LA TEORIA DEL ESTADO COMO PATRONO UNICO. SU INCIDENCIA EN EL RECONOCIMIENTO DE AUMENTOS ANUALES POR ANTIGÜEDAD.

 

            Seguidamente interesa reseñar la conocida teoría del Estado como patrono único, circunscrita, en razón de la consulta, a su aplicación en el reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad.  Dicha teoría ha sido ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado, y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración para la promulgación de la Ley Nº 6835, de 22 de diciembre de 1982, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d), que se adicionó al numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Así, encontramos en el ordenamiento jurídico positivo, las siguientes disposiciones reguladoras del reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad:

 

            De la citada Ley de Salarios de la Administración Pública:

 

“Artículo 4.-  Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;

ESCALA SALARIAL.CATEGORIA BASE AUMENTO ANUAL

(...)

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará  la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial."

 

Artículo 5.-   De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría. Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo."

 

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario;

b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende.

c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial."  (Lo subrayado es para destacar el texto).

 

Como se observa de las normas supra citadas, el reconocimiento de las anualidades se otorga previo cumplimiento de los requisitos que al efecto se encuentran dispuestos, que sin lugar a dudas, tienden a enfatizar la premisa fundamental de que el Estado se considera patrono único, de conformidad con lo dispuesto en el referido inciso d) del artículo 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            En adición a lo expuesto, es dable señalar que mediante Decreto Ejecutivo número 18181 de 14 de junio de 1988, se promulgó el Reglamento para el Procedimiento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública, de indudable aplicación en la materia que nos ocupa en este estudio.  A nuestros efectos, traemos a colación lo dispuesto en el numeral segundo de ese Cuerpo Normativo, en cuanto establece los requisitos que deben cumplirse para que proceda el pago de la anualidad en cuestión, así:

 

“Artículo 2º.- El pago a que se refiere el numeral anterior se regulará, además, por los siguientes requisitos:

1º.- La entidad del sector público para la cual labora el servidor al formular su petición, debe haber adoptado la escala de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

2º.- El pago de las anualidades a que se refiere este Reglamento no es compatible con otros sistemas de pago del tiempo servido en instituciones del sector público.

3º.- El pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos.

4º.- No se reconocerán anualidades:

a) Cuando la relación entre el servidor y la Administración no haya sido de naturaleza laboral.

b) ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional No. 5916-2001 de las 15:28 horas del 3 de julio de 2001.

c) DEROGADO. (Derogado por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 22781 de 26 de octubre de 1993).

5º.- No se reconocerán aquellas anualidades que excedan los límites señalados en el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ni las que se hubieren negado al servidor por haber obtenido en el período, una calificación de servicios inferior al Bueno.” .

 

Como corolario a lo examinado en este acápite, valga señalar que nuestra jurisprudencia nacional ha sido abundante en el tema del reconocimiento de las anualidades a los servidores públicos, considerando la relación de servicios como única, independientemente de la institución para la que se labore.  A manera de ilustración, citamos un extracto de la resolución número 9, de las 9 horas con 30 minutos del 15 de enero de 1993, en donde la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia indicó:

 

"(…) Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría "del Estado como patrono único" cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos, como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley No. 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de Salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es diáfana en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no solo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular no había hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva..."

 

En el mismo sentido se pronunciaron las sentencias de esa Sala,  Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993, citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de setiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo.

 

En una parte del fallo citado N° 34, se expresó:

 

"...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política (...) no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro). Así nos pronunciamos en el Dictamen C-118-98, de 16 de junio de 1998.

 

Esa misma Sala expresó en la Sentencia 2001-0241, de 10.10 horas del 2 de mayo de 2001:

 

“Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, la teoría del Estado como patrono único, cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes.  Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo.  Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá “para todo el Sector Público” y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva (Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas, del 5 de julio de 1989; 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991, y Voto N° 326 de las 9:30 horas del 22 de octubre de 1999).”

 

De lo expuesto hasta aquí, y como conclusión preliminar, podemos sostener  que  en el concepto de Estado como patrono único,  no se encuentra incluido el Banco Popular, por no haber sido constituido legalmente como una institución Estatal. Asimismo que, el reconocimiento de aumentos anuales dispuesto en el referido inciso d) del artículo 12 de la comentada Ley de Salarios de la Administración Pública, no hizo excepción entre las instituciones del sector público, estatales y no estatales, pues se refirió al “sector público” en general, en el que se encuentra el Banco Popular.

 

Sobre lo anterior, en la citada sentencia 2001-0241 de la Sala Segunda se indicó en su Considerando III.-:

 

“III-. De conformidad con todo lo expuesto, jurídicamente es innegable que, el personal de la Municipalidad de San José, forma parte del Sector Público, verbigracia, Administración Pública, en los términos de los artículos 1 ° , tanto de la Ley General de la Administración Pública como 4 ° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.  Por otro lado, tomando en cuenta su condición de persona jurídica de Derecho Público, no empece su independencia funcional y de autogobierno, le resulta aplicable la Ley Nº 6835, partiendo del hecho de que la falta de cobertura respecto del régimen de Servicio Civil, no puede significar un obstáculo  para reconocer la antigüedad acumulada al servicio del Estado (doctrina y jurisprudencia del patrono único); porque no es directamente de esa normativa estatutaria, de donde proviene el incentivo de los aumentos anuales.  (…) Esa esfera puede ser, más o menos, amplia, según la naturaleza del servicio y las posibilidades patrimoniales reales del ente.  Fuera de ella es incapaz de autonormarse y su regulación debe ceder frente a la legislación ordinaria del Estado - ente mayor- que es siempre de alcances y de aplicación general (erga omnes). -   (Véanse los votos de la Sala Constitucional, Nos. 1696 y 3285 de las 15:30 horas, del 23 de junio, y de las 15 horas, del 30 de octubre, ambos de 1992 y respectivamente).” (Voto N° 238 de las 15:50 horas del 14 de agosto de 1996).”

 

Al resolver un caso similar, esa misma Sala manifestó:

 

“A pesar de que la demandada es un ente autónomo, tal y como lo establece el numeral 170 de la Constitución Política, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen en el Sector Público del cual es parte, emitidas con el carácter de legislación ordinaria de observancia y aplicación obligatoria, como es el caso de la Ley 6835 del 22 de diciembre de 1982 indicada.  En un caso como el presente, no es posible avalar la aplicación del Manual Descriptivo de Empleos y la Escala de Sueldos vigentes en la demandada con detrimento de los mínimos establecidos en esa ley general, pues implicaría relegar ilegalmente a los trabajadores municipales a una situación de inferioridad con respecto al resto de los servidores públicos (Voto N° 326 de las 9:30 horas del 22 de octubre de 1999).”

 

III.- EL RECONOCIMIENTO DE AUMENTOS ANUALES EN EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL. UNA SITUACION PARTICULAR.

 

            En el Banco Popular, y a diferencia de la generalidad de instituciones públicas,  existen disposiciones en su Convención Colectiva de Trabajo, que posibilitan el otorgamiento de diversos aumentos por antigüedad. En la Cláusula 45 de ese instrumento regulador se reconoció un aumento por méritos sobre el salario de los trabajadores, sujeto a la obtención de una calificación anual de 70%.  Luego, en la Cláusula 79 convencional, se reconoció un quinquenio, como beneficio económico adicional, que se hará efectivo al cumplir cinco años de servicios.  Debemos indicar que estos dos reconocimientos han sido cuestionados en la citada Acción de Inconstitucionalidad. (Expediente N° 04-00777-0007-CO).

 

            No obstante, esos otros reconocimientos por servicios prestados en el Banco Popular, no interesan para los efectos de su consulta, pues será el tiempo efectivamente trabajado al servicio de la Municipalidad, el que se considere para el reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad. 

 

            IV.- EL RECONOCIMIENTO DE AUMENTOS ANUALES REFERIDO A LOS CONTRATOS A PLAZO FIJO O POR OBRA DETERMINADA, SITUACION PLANTEADA EN EL PUNTO TRES DE SU CONSULTA.

 

Tal y como se expresó al inicio, lo consultado en el punto tercero  se relaciona  estrictamente con el personal que se contrate en la Municipalidad, para desempeñar labores a plazo fijo o por obra determinada, lo que debe entenderse es independiente de que hayan acumulado tiempo de servicio ; o sea, que no se trata de personal que se traslada a la Municipalidad provenientes de aquellas otras instituciones, sino de contrataciones independientes bajo aquellas modalidades contractuales.

 

Igualmente, queda claro que no estamos ante la posibilidad de computar la sumatoria de fracciones de tiempo servido en diferentes instituciones del sector público, o en diferentes oportunidades, situación a la que se refirió este Despacho, en su reciente Pronunciamiento C-182-2005, de 16 de mayo de 2005.

 

Consecuentemente, nos referimos en este pronunciamiento estrictamente a la posibilidad o no de “reconocer el pago de anualidades en contrataciones por obra determinada y plazo fijo”.

 

            Sobre el reconocimiento de “anualidades en contrataciones a plazo fijo o por obra determinada”, encontramos que, tanto la doctrina, como este Despacho y los Tribunales Laborales, se han pronunciado en diversas ocasiones.

 

El conocido autor Guillermo Cabanellas se ha referido de la siguiente manera al concepto de anualidad:

 

 “El origen (…) puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”  (CABANELLAS, Guillermo. “Tratado de Derecho Laboral”, Tomo II, Derecho Individual del Trabajo, Volumen 2, Contrato de Trabajo, 3ª- Edición, Editorial Heliasta S.R.L. 1988, p. 311.).

 

Indica dicho tratadista que el reconocimiento de los premios por antigüedad:

 

"Constituye un sistema por el cual se recompensa al trabajador por los años que ha prestado sus servicios a la empresa. Estimándolo quizás un salario diferido, se procura mantener al trabajador unido al mismo empresario durante el mayor tiempo posible. Siendo el de trabajo un contrato a plazo indefinido que el trabajador puede romper en cualquier momento, y de interés para el empresario que éste trabajador continúe prestando sus servicios el mayor tiempo posible, se establecen premios a la antigüedad, con el aumento derivado del número de años de servicios prestados, se le obliga a permanecer en la misma empresa; ya que, repetimos, al patrono le interesa, como productor, que el personal se mantenga en su empleo por lo beneficioso de los conocimientos y especialización adquiridos; pues al cambiar de trabajadores a su servicio, necesita reiterar las enseñanzas y readquirir confianza en la capacidad y conducta de sus subordinados". (CABANELLAS, Guillermo, Ob. cit. Pág. 521).

           

            En el Dictamen C-191-89, de 7 de noviembre de 1989 se expresó:

 

“De las consideraciones doctrinales que hemos citado, se desprende que el reconocimiento del tiempo servido para efectos de pago de aumentos anuales es impropio, cuando de contratos a tiempo fijo o determinado se trata, ya que estos contratos, como es sabido, sólo pueden estipularse en aquellos casos en que este tipo de celebración resulta de la naturaleza del servicio que se va a prestar, y en los cuales existe una fecha en la que inexorablemente ha de concluir la relación de trabajo. De tal suerte, encontramos que la permanencia y la constancia en el puesto son elementos que resultan extraños a este tipo de contratación laboral, y por lo tanto, es de obligada conclusión indicar, que debido a ello, no le alcanzan las consideraciones que la doctrina menciona como el fundamento o razón de ser de los aumentos anuales o premios por antigüedad.”

 

Por su parte, en el Pronunciamiento C-128-95, de 6 de junio de 1995  se expresó:

 

“Ahora bien, resulta claro que la percepción del aumento anual depende de la existencia de permanencia y constancia temporal en el puesto, dentro de un sistema de méritos. Tales condiciones se encuentran contenidas en la Ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas. En su artículo 5º, párrafo 2º, se expresa:

"Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno" en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo."

El reconocimiento de dichos aumentos por antigüedad se hará, - en los términos de lo establecido en el inciso d) del artículo 12 de la referida ley (Adicionado por ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982)-, a "los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales, a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...".

Como puede observarse, los aumentos anuales corresponden a los contratos o relación de servicio establecidos a tiempo indefinido, cuya nota característica es la permanencia y la constancia en el puesto, a que anteriormente se hizo referencia.

Consecuentemente, no es posible reconocerlos a los contratos a plazo fijo, por obra determinada, temporales o por cosecha, como es el caso de la contratación por jornales, cuya vocación no es la permanencia la constancia ni la continuidad. (El subrayado no es del original).

 

En relación con lo anterior, también este Despacho expresó que la permanencia y la constancia en el puesto; 

 

"son elementos que resultan extraños a este tipo de contratación laboral, y por lo tanto, es de obligada conclusión indicar, que debido a ello, no le alcanzan las consideraciones que la doctrina menciona como el fundamento o razón de ser de los aumentos anuales o premios por antigüedad.". (Citado C-191-89, 7 de noviembre de 1989). 

 

Sobre el reconocimiento de aumentos anuales, nuestros Tribunales han abundado en cuanto al derecho que tienen los servidores públicos, sin hacer distinción en que se pertenezca o no a determinado régimen, como lo es el del Servicio Civil. Así, se ha expresado:

 

"El espíritu de la ley que otorga el reconocimiento de la antigüedad para efectos de pago de anualidades, debe entenderse como el reconocimiento a la experiencia acumulada a través de los años servidos al Estado desde el puesto que sea y el estímulo a quiénes le dedican su esfuerzo laboral…” (Tribunal Superior de Trabajo, Sección I, Nº 5 de las 9:20 horas del 2 de enero de 1990.  En ese mismo sentido, se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, entre otras en las sentencias Nº 92 de 15:30 horas, del 5 de julio de 1989; Nº 147 de 14:10 horas, del 3 de setiembre de 1991; Nº 166 de 9:10 horas del 20 de setiembre de ese año; Nº 14 de 9:10 horas, del 22 de enero de 1992 y Nº 106 de 9:20 horas del 20 de mayo de 1992.).

 

Por lo expresado con anterioridad, consideramos que, en estricto sentido lógico jurídico, resulta incompatible el pago de anualidades en los modelos contractuales a plazo fijo o por obra determinada, pues ese reconocimiento se tiene dispuesto para los servidores de carrera, cual es el espíritu del numeral 115 del Código Municipal, al establecer su propio régimen de “Carrera administrativa municipal”.

 

Por su parte, el relacionado Código Municipal expresamente excluye de los derechos y beneficios derivados de la Carrera administrativa municipal, al personal contratado a plazo fijo o para obra determinada.  Efectivamente, el artículo 118 dispone:

 

“ARTÍCULO 118.- Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.”. (Lo destacado no es del original).

 

            De la anterior cita interesa el texto destacado, en donde se dispone expresamente que el personal contratado a plazo fijo o por obra determinada, no participa de los beneficios y derechos propios de la carrera administrativa municipal, norma jurídica que refuerza lo dicho en el sentido de que  ese personal no participa del  reconocimiento de aumentos por antigüedad, derivado del tiempo servido bajo esas modalidades contractuales. En esos términos, y de lo que se ha expuesto hasta aquí, no cabe duda de que el reconocimiento de aumentos anuales no incluye ni comprende a quienes sean nombrados bajo las citadas modalidades contractuales.

 

V.- CONCLUSION.

 

1.- Por disposición legal, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal es un ente público no estatal.  Es decir, no es una institución del Estado, aunque sí conforma el Sector Público.

 

2.- Para los efectos de su consulta, sí procede, en las condiciones expuestas en este pronunciamiento, el reconocimiento del tiempo servido por un servidor en el Banco Popular, que se traslade a prestar sus servicios a esa Municipalidad o a cualquier otra institución del sector público. Pero, esas anualidades han de ser las reconocidas en razón de lo dispuesto por la citada Ley de Salarios de la Administración Pública, es decir, las del mismo género que se reconocen en esa corporación municipal al amparo de dicha normativa jurídica.  Respecto a los otros aumentos por antigüedad que se reconocen en virtud de la Convención Colectiva de Trabajo del Banco Popular, conviene indicar que estimamos que no pueden trasladarse a, o reconocerse por otra institución pública, en razón de que son reconocimientos propios de la institución en que se aplica el citado instrumento regulador convencional, quedando a salvo lo que la Sala Constitucional resuelva sobre las citadas cláusulas cuestionadas de inconstitucionalidad.

 

3.- Para los efectos de reconocimiento de anualidades, no afecta el hecho de que el Banco Popular no sea un ente público estatal, o que no participe del concepto del Estado como patrono único.

 

4.-  No es posible el reconocimiento de aumentos anuales a favor del personal que ha sido contratado en esa Municipalidad a plazo fijo o por obra determinada.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

Lic. Guillermo Huezo Stancari

Procurador Adjunto

 

 

Kvh