C-128-95

San José, 6 de junio de l995.

Licenciado

Rodolfo González Blanco

Director Ejecutivo

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Su Despacho

Estimado señor:

            Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos contestación a la consulta formulada por esa Secretaría Técnica, mediante Oficio STAP 3324-94, de 4 de noviembre de l994, relativa a la posibilidad jurídica para que, al personal contratado por el Instituto del Café de Costa Rica, por la modalidad de "jornales", se les pueda reconocer aumentos anuales por antigüedad, "amparándose a lo que dispone el inciso b) del artículo 12 de la Ley Nº 6835, del 22 de diciembre de 1982".

            En virtud de que para dar debida respuesta a las interrogantes  planteadas, era necesario contar con una serie de información, que fue solicitada desde el mes de diciembre de dicho año, y reiterada en diversas oportunidades durante el presente. No fue sino hasta el 31 de mayo anterior que se logró obtener dicha información.

I.- ANTECEDENTES DEL ASPECTO CONSULTADO:

            Conforme con la información suministrada por el Departamento de Recursos Humanos del Instituto del Café de Costa Rica, se ha acostumbrado por esta Institución, la contratación de mano de obra no calificada, mediante la modalidad de "jornales".

            Ese personal se ha dedicado a labores ocasionales, concretamente para la época de la recolección del café, en virtud de "la falta de personal para realizar labores tan prioritarias para el buen desempeño de la Institución". Pero además de esas labores por período o cosecha, de naturaleza agraria, se ha utilizado esa modalidad contractual para colocar personal dedicado a labores misceláneas y de seguridad y vigilancia.

            La forma de remuneración de ese personal es mensual, a cargo del presupuesto del ICAFE, mediante la fijación de un "salario base" que corresponde al contenido en el Decreto de Salarios Mínimos, para las ocupaciones en que se desempeñan los llamados jornaleros en esa Institución.

            Esa remuneración se justifica en lo que dispone el Clasificador de Gastos de Formulación Presupuestaria.

            Se agrega que, aunque los llamados "jornaleros" se contratan para labores de temporada, estacionales o temporales, "si existe continuidad en la prestación del servicio y en algunos casos supera el año de servicios.".

            Finalmente se afirmó que la consulta no involucraba para el ICAFE, una situación particular o caso concreto, sino una inquietud general.

II.- LA MODALIDAD CONTRACTUAL POR JORNALES:

            No se encuentra en la doctrina ni en la jurisprudencia Ius laboralista, referencia expresa a la modalidad contractual por "jornales".

            Por la naturaleza de la prestación de servicios, sea para determinada actividad agraria, por período o por cosecha (concretamente para la recolección del café), el trabajo por jornales encuentra parangón con lo que la doctrina conoce y desarrolla como trabajadores por temporada, estacionales o temporales. Se les puede calificar también como trabajadores ocasionales por cosecha.

            Para el autor Mario de la Cueva, refiriéndose al concepto del trabajador del campo, contenido en la legislación mexicana, expresa:

"Las disposiciones de este capítulo regirán el contrato de trabajo de los peones de campo, entendiéndose por tales las personas de uno u otro sexo que ejecuten a jornal o a destajo los trabajos propios y habituales de una empresa agrícola, ganadera o forestal." (El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, Tomo I, Editorial Porrúa, S.A., México, 1988, P. 521).

            Siguiendo la terminología del Diccionario de la Real Academia, encontramos que el concepto de peón, quiere decir "jornalero que trabaja en cosas materiales que no requieren arte ni habilidad."; esta definición corresponde a lo que en nuestro medio conocemos como mano de obra no calificada.

            Al comentar la legislación argentina, referente al "trabajo agrario" el jurista Mario L. Deveali en su obra; El Derecho del Trabajo, Tomo I, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1983, p. 820, comenta dos regímenes especiales de trabajadores, los permanentes (peones de campo) y los no permanentes (trabajadores de cosecha); estos últimos, son los que se dedican a esas labores ocasionales a que hemos hecho referencia; entre otras a la zafra y a la recolección de viñas y frutales.

            Obviamente, la característica fundamental de este tipo de prestación es la discontinuidad, por tratarse de personal dedicado a labores muy específicas, por determinado período o para determinada actividad, básicamente agraria por cosecha.

            Otra nota característica de la modalidad contractual por jornales es la posibilidad de que el contrato se vuelva a repetir en el futuro. "La reiteración del contrato en el tiempo, de modo que sobrepase el año, hace que el mismo se transforme por tiempo indefinido. En general puede decirse que son contratos por temporada: a) los contratos de zafra. b) los contratos de recolección de café. c) los contratos de compañías de fumigación agrícola. d) los contratos de sustitución o reemplazo de trabajadores permanentes, cuyo contrato está suspendido por enfermedad, permiso y causas semejantes, excepto el caso de huelga. e) los contratos de trabajo para atender incrementos excepcionales en las actividades de la empresa. f) los contratos de trabajo para realizar actividades urgentes de ejecución inmediata, con el fin de evitar accidentes de trabajo." (El subrayado no es del original. Texto de Instrucción Básica en Materia Laboral para el Programa de Capacitación de Servidores Judiciales. Nivel I. Lic. Alexander Godínez Vargas. 1990. Corte Suprema de Justicia, p. 90 y 91).

            Sobre la existencia de la relación laboral en la modalidad de jornales contratados por temporada, concretamente para las cogidas de café, la jurisprudencia nacional expresó;

"El hecho de que el actor cogiera café por determinado período en la finca de la demandada, en circunstancia que reafirma la existencia de la relación laboral, pues de acuerdo a (sic) la ley, nada impedía que este desarrollara dichas actividades sin que se interrumpiera la prestación de servicios.". (Nº 2727, de 9:50 horas de 5 de octubre de 1973, del Tribunal Superior de Trabajo).

            Con mayor claridad sobre la existencia de dicha relación, en los trabajos discontínuos, se pronunció el Tribunal Superior de Trabajo de San José, en la sentencia Nº 3238 de las 15:35 horas del 23 de junio de 1981, estableció la existencia de la relación laboral cuando se trata de labores de temporada, concretamente las de fumigación, en donde se tienen que aprovechar ciertas épocas del año "para obtener la mayor eficiencia y rendimiento en el trabajo, por lo cual es claro que algunas ocasiones pudo haber disminuído el ritmo del trabajo, porque realizaba las llamadas "labores temporales", pero eso no impedía que estuviera ligado a la empresa por un contrato de carácter indefinido porque se desarrolló y se repitió durante varios años."

            En el mismo sentido puede consultarse de ese mismo Tribunal, la resolución Nº 2457 de las 8:05 horas del 19 de mayo de 1981 y la Nº 44 de las 15:40 horas del 10 de enero de 1983.

            Por otra parte conviene agregar, que este tipo de personal se encuentra exceptuado del régimen estatutario del Servicio Civil, en virtud de lo establecido en el artículo 5º, inciso d) del Estatuto del Servicio Civil. Además, por la naturaleza especial de la contratación, se estima que dicho personal, no participa de la gestión pública de la administración patronal, por lo que su relación con esta no es propiamente la del servidor o empleado público, sino que se encuentra regida por el derecho laboral común, y no por el derecho administrativo, aplicable al empleo público.

            Lo anterior encuentra su justificación jurídica en la relación armónica de lo establecido en los artículos 112 inciso 2) y 111, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.

            Es decir que, la relación establecida con el personal de jornales, no es la típica de la relación de servicio público, sino que se encuentra regida por el derecho laboral común, tanto en lo sustantivo como en lo procesal.

            Aunque lo anterior no fue objeto de consulta, se estima conveniente hacer la observación, para determinar la normativa jurídica aplicable a quienes son jornaleros en sentido estricto, conforme al análisis que adelante se hará.

III.- CALIFICACION DE "JORNAL" A LA REMUNERACION PERCIBIDA POR LOS TRABAJADORES OCASIONALES:

            Se considera necesario establecer el concepto de "jornal" para ilustrar el tipo de remuneración que perciben los trabajadores ocasionales, por temporada o por cosecha. La Enciclopedia Jurídica Española lo conceptúa así:

"Propiamente, jornal es el estipendio que gana el trabajador en un día entero por su trabajo, pero a veces también se comprende en la palabra genérica salario." (ENCICLOPEDIA JURIDICA ESPAÑOLA. Tomo XIX. Editorial Seix, Editor, Barcelona, 1910, p. 941.).

            Como puede observarse, el término jornal, representa tanto la prestación del servicio como la correspondiente remuneración, en relación con la jornada de trabajo. Básicamente, entonces, el jornal es el ingreso percibido durante la jornada de trabajo establecida.

            Doctrinariamente ese tipo de remuneración corresponde al pago por "unidad de tiempo", en donde se toma en cuenta la duración del trabajo. "Encuentra aplicación, en regla, en el sector comercial y agrícola. Se calcula el salario de acuerdo con la duración del trabajo." (Gomes-Gottschalk y Bermúdez. Curso del Derecho del Trabajo. Cárdenas Editor y Distribuidor. México, D.F., p. 324.)

            Según el referido Clasificador de Gastos, la Partida Presupuestaria por Jornales Fijos "Incluye las sumas que se pagan al personal obrero cuya retribución se establece por hora, día o destajo, con base a la fijación que efectúe el Consejo Nacional de Salarios".

IV.- POSIBILIDAD DE QUE LOS JORNALEROS RECIBAN AUMENTOS ANUALES POR ANTIGÜEDAD:

            Doctrinariamente, "El origen de los premios por antigüedad se encuentra probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien en la misma categoría, bien en el mismo cuerpo, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas en otras dependencias públicas." (CABANELLAS, Guillermo. Contrato de Trabajo. Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, l963, Vol II, p.522).

            Ese reconocimiento: "Constituye un sistema por el cual se recompensa al trabajador por los años que ha prestado sus servicios a la empresa. Estimándolo quizás un salario diferido, se procura mantener al trabajador unido al mismo empresario durante el mayor tiempo posible. Siendo el de trabajo un contrato a plazo indefinido que el trabajador puede romper en cualquier momento, y de interés para el empresario que éste trabajador continúe prestando sus servicios el mayor tiempo posible, se establecen premios a la antigüedad. Con el aumento derivado del número de años de servicios prestados, se le obliga a permanecer en la misma empresa; ya que, repetimos, al patrono le interesa, como productor, que el personal se mantenga en su empleo por lo beneficioso de los conocimientos y especialización adquiridos; pues al cambiar de trabajadores a su servicio, necesita reiterar las enseñanzas y readquirir confianza en la capacidad y conducta de sus subordinados." (CABANELLAS, op.cit. p. 521).

            Ahora bien, resulta claro que la percepción del aumento anual depende de la existencia de permanencia y constancia temporal en el puesto, dentro de un sistema de méritos. Tales condiciones se encuentran contenidas en la Ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas. En su artículo 5º, párrafo 2º, se expresa:

"Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno" en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo."

            El reconocimiento de dichos aumentos por antigüedad se hará, - en los términos de lo establecido en el inciso d) del artículo 12 de la referida ley (Adicionado por ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982)-, a "los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales, a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...".

            Como puede observarse, los aumentos anuales corresponden a los contratos o relación de servicio establecidos a tiempo indefinido, cuya nota característica es la permanencia y la constancia en el puesto, a que anteriormente se hizo referencia.

            Consecuentemente, no es posible reconocerlos a los contratos a plazo fijo, por obra determinada, temporales o por cosecha, como es el caso de la contratación por jornales, cuya vocación no es la permanencia la constancia ni la continuidad.

            En relación con lo anterior, este Despacho expresó la permanencia y la constancia en el puesto;

"son elementos que resultan extraños a este tipo de contratación laboral, y por lo tanto, es de obligada conclusión indicar, que debido a ello, no le alcanzan las consideraciones que la doctrina menciona como el fundamento o razón de ser de los aumentos anuales o premios por antigüedad.". (C-191-89, 7 de noviembre de l989).

            Sobre el reconocimiento de aumentos anuales, nuestros Tribunales han abundado en cuanto al derecho que tienen los servidores públicos, sin hacer distinción en que se pertenezca o no a determinado régimen, como lo es el del Servicio Civil. Así, se ha expresado:

"El espíritu de la ley que otorga el reconocimiento de la antigüedad para efectos de pago de anualidades, debe entenderse como el reconocimiento a la experiencia acumulada a través de los años servidos al Estado desde el puesto que sea y el estímulo a quiénes le dedican su esfuerzo laboral; de manera que si después de pagarle las prestaciones a un funcionario, el Estado lo vuelve a contratar, es porque lo necesita y no es lógico entonces desconocer la existencia de la relación laboral anterior." (Tribunal Superior de Trabajo, Sección I, Nº 5 de las 9:20 horas del 2 de enero de 1990.).

            En ese mismo sentido, se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, entre otras en las sentencias Nº 92 de15:30 horas, del 5 de julio de 1989; Nº 147 de 14:10 horas, del 3 de setiembre de 1991; Nº 166 de 9:10 horas del 20 de setiembre de ese año; Nº 14 de 9:10 horas, del 22 de enero de 1992 y Nº 106 de 9:20 horas del 20 de mayo de 1992.

            Ahora bien, los trabajadores contratados por jornal, para determinada actividad o cosecha, de índole temporal, carecen de los elementos definitorios del reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad. La situación más significativa la representa el personal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes nombrado por la "Partida de Jornales", quienes a pesar de la permanencia en los cargos que desempeñaban, no tenían reconocido un incentivo por antigüedad.

            Fue necesario entonces, que se emitiera normativa jurídica que expresamente, autorizara el pago de aumentos anuales por antigüedad. Ese reconocimiento se hizo en la Ley de Presupuesto Nacional para 1979, Nº 6305, de 18 de diciembre de 1978, con vigencia a partir del 1º de enero de 1979 con base en una tabla diseñada por el citado Ministerio. Ese reconocimiento legal se hizo efectivo y se reguló a través del Decreto Ejecutivo Nº 11202-T, de 7 de diciembre de 1979, mediante el cual se dispuso el pago de dicho sobresueldo, mediante la tabla creada al efecto como escala de sueldos en ese Ministerio.

            En consecuencia, al no tener dispuesto el ICAFE un instrumento normativo que reconozca y posibilite el pago de aumentos anuales por antigüedad, no es posible ese reconocimiento al personal contratado por jornales por cosecha.

V.- CONCLUSION:

1.- En el caso del ICAFE, los jornaleros en sentido estricto, es decir, los contratados para la recolección del café, actividad temporal y que se agota con cada cosecha; no tienen derecho al reconocimiento de aumentos anuales por antigüedad, en los términos del artículo 12 inciso b), de la Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982.

Asimismo, la relación existente entre ese tipo de personal y la Institución, es de naturaleza laboral, regida por el derecho laboral común, por no darse con los jornaleros la relación de servicio público.

2.- Tratándose de los jornaleros cuya permanencia sobrepase el año de servicios, -situación que sería excepcional e irregular, dada las características de esa modalidad contractual-, podrían adquirir el derecho a la percepción del sobresueldo por aumentos anuales.

Ese reconocimiento quedaría sujeto al cumplimiento de requisitos de permanencia, continuidad y eficiencia (representada por méritos), contenidos y regulados en la Ley de Salarios de la Administración Pública, a través de la reforma introducida por la citada ley Nº 6835.

3.- En el caso de aquellas personas que fueron contratadas como jornaleros -para la recolección del café- y que se desempeñan como misceláneos o como agentes de seguridad y vigilancia, se estima que en la práctica la Administración del ICAFE ha desnaturalizado la figura jurídica de la modalidad por jornales, para contratar a plazo indefinido, personal dedicado a esas otras actividades, que no son por cosecha ni por temporada.

Ante la situación anterior, que tampoco fue objeto de consulta, deberá la administración patronal, como administración activa, bajo su responsabilidad y respetando los procedimientos y derechos adquiridos de quienes se encuentran en esa situación, encontrar la solución para normalizar la relación de trabajo, de quienes cuentan con continuidad y permanencia en sus cargos, no obstante que han sido contratados por la modalidad de jornales.

4.- En la situación analizada en los puntos 2 y 3 anteriores, en que existe permanencia en la relación laboral, y que como consecuencia de ello se establece una relación a plazo indefinido, el reconocimiento a ese personal de aumentos anuales por antigüedad, lleva aparejado que la naturaleza de la modalidad contractual, sea regida por el derecho administrativo, con todas las implicaciones, que como derechos y obligaciones, se derivan de ello.

Del señor Director Ejecutivo, con las muestras de nuestra consideración,

Lic. Guillermo Huezo Stancari      Licda. Ma. Lourdes Villa Vargas

Procurador Adjunto Asistente              Procuraduría Adjunta