C-272-2005

29 de julio de 2005

 

 

 

Señor

Lic. Marco Badilla Chavarría

Director General

Migración y Extranjería

S.O.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N.° AJ-1992-2004 recibido el 11 de enero del 2005, en el que plantea los siguientes cuestionamientos:

 

“a)  Quedó derogado tácitamente el artículo de la Ley 4812 creado mediante Ley 6975 del 30 de noviembre de 1984, con la entrada en vigencia de la Ley 7033 denominada Ley General de Migración y Extranjería?

b)  Las prohibiciones para ejercer actos de comercio establecidas por el Código de Comercio y la Ley 4812, han sido derogadas tácitamente por la Ley General de Migración?”

 

            Adjunta Ud. el criterio del Departamento Legal de la Dirección General de Migración y Extranjería, oficio N.° AJ-1993-2004-JM, en el que se indica, en relación con la primera interrogante, que el artículo creado mediante la Ley 6975 fue derogado por la Ley General de Migración, que es especial y posterior.  Señala, al efecto, que esta última Ley dispone “…que los documentos de viaje que se podrán emitir son únicamente aquellos para extranjeros que necesiten salir de Costa Rica y no tengan representantes acreditados en la República, o que, por cualquier otra circunstancia, no puedan obtener de las autoridades de su país un documento de viaje.  El legislador no previó la posibilidad de que se otorgaran otros documentos de viaje, sino que por el contrario, mediante el artículo 46 de la Ley General de Migración, indicó que el extranjero para efectos de su ingreso deberá presentar PASAPORTE VÁLIDO…”.  En relación con la segunda interrogante, se señaló que la tesis emitida en el Código de Comercio ha sido superada y se considera inconstitucional, por lo que la única tesis vigente es la regulada en los artículos 71 y 72 de la Ley de Migración.  Por otra parte se indica, que el artículo 10 de la ley 4812 está vigente, razón por la cual los extranjeros que gocen de la categoría migratoria de residentes pensionados o rentistas están impedidos para realizar tareas remuneradas o lucrativas.

 

            El análisis de los cuestionamientos planteados se refiere, entonces, a la determinación de la vigencia de la norma que crea el documento de viaje para los residentes pensionados o rentistas, artículo 115 de la Ley N.° 6975, así como a la posibilidad con que cuentan o no los pensionados rentistas de realizar labores remuneradas.

 

A.-       EL DOCUMENTO DE VIAJE E IDENTIDAD DE LA LEY N.° 4812

 

            El artículo 115 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, Ley N.° 6975 del 30 de noviembre de 1984, agregó un nuevo artículo a la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas, Ley N.° 4812 del 28 de julio de 1971, que dispone:

 

“El residente pensionado o el rentista que hubiere adquirido su status con base en un certificado de depósito en moneda de los Estados Unidos de América con un banco estatal por un monto no menor de $50.000,00 USA, o que habiéndolo obtenido con una suma menor esté dispuesto a ajustarlo a esa suma, o que efectúe inversiones en el país en proyectos agrícolas, agroindustriales o turísticos, por un valor no menor de los $ 100.000,00 moneda de USA, tendrá derecho a que se le ofrezca un documento de viaje e identidad.

El documento de viaje será una tarjeta de identificación que le permita al residente pensionado o rentista salir e ingresar al país, y en ningún caso podrá ser sustituida por un pasaporte.  Esta tarjeta no otorga la nacionalidad.  Los dependientes del residente podrán hacer uso también de este derecho."

 

Esta norma fue incluida como artículo 15 en la Ley N.° 4812, tal y como se deriva de la versión de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas en el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), por lo que no es acertada la afirmación que se realiza en el documento remitido a esta Procuraduría, según la cual la norma no se encuentra incluida en el Sistema referido.

 

Ahora bien, la Dirección General de Migración y Extranjería cuestiona si el artículo 15 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas fue derogado tácitamente por la Ley General de Migración y Extranjería, Ley N.° 7033 del 4 de agosto de 1986.  Para responder a esta interrogante es necesario determinar, entonces, si existe antinomia o incompatibilidad de la norma referida con una o varias normas de la Ley General de Migración y Extranjería.

 

Recuérdese que la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.  Se trata del fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia.  En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho (en este sentido ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001).

 

En estos supuestos de incompatibilidad debe procederse a desentrañar la intención del legislador, pues lo cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos diversos para una misma situación de hecho.

 

            La doctrina ha definido las características del fenómeno de la derogación tácita:

 

            “…En primer lugar, en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior.  Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa. Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad.  En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio -a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad- sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...) En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado.  Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley.  Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal - como sucede en la derogación expresa-, sino que haya de ser necesariamente la norma jurídica. (...) En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación -aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan- de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ- PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, 1990, pp. 301-304)

 

            En el caso que nos ocupa, la Ley General de Migración y Extranjería, en su artículo 155 estableció el carácter de orden público de la ley, así como la derogatoria de “…todas las demás disposiciones legales de carácter migratorio que se le opongan o resulten incompatibles con su aplicación”.  Disposición ésta que refiere directamente al fenómeno de la derogación tácita, según lo ha señalado la doctrina, en tanto requiere del método de interpretación a fin de determinar si existe o no oposición o incompatibilidad entre las normas.

 

            Visto lo anterior, procede referirnos a la Ley General de Migración y Extranjería que, en su Capítulo Segundo, regula lo relativo a los documentos migratorios.  Al respecto se señala:

 

            “CAPITULO SEGUNDO

            De los Documentos de Migración

                        ARTICULO 24.- Corresponderá exclusivamente a la Dirección General           la expedición de los documentos migratorios, los cuales serán los      siguientes:

                        1) Pasaporte ordinario, en el caso de nacionales.

                                    2) Pases o tarjetas locales para personas que habiten en zonas              limítrofes nacionales, según lo establezcan el reglamento y los                         convenios internacionales.

                        3) Documentos de viaje a extranjeros que necesiten salir de Costa Rica y no tengan representantes acreditados en la República, o que, por cualquier otra circunstancia, no puedan obtener de las autoridades de su país un documento de viaje. En este caso se hará constar en los documentos la nacionalidad del titular y los datos suficientes para su identificación, según lo determine el reglamento de esta ley.

                        4) Salvoconductos para un solo viaje a costarricenses que, por                          urgencia o necesidad, no puedan proveerse del respectivo                                               pasaporte.”

 

            Esta norma, además de establecer la competencia exclusiva de la Dirección General de Migración y Extranjería en materia de expedición de los documentos migratorios, hace una enumeración taxativa de los referidos documentos.  Así, los pasaportes ordinarios, los pases o tarjetas locales, los documentos de viaje a extranjeros que necesiten salir del país y los salvoconductos para un solo viaje a costarricenses, son los únicos documentos migratorios que la Dirección General se encuentra autorizada a expedir.  La Ley también hace referencia a los pasaportes diplomáticos o de servicio (artículo 26), pero los exceptúa de ese régimen jurídico.

 

            ¿Puede, entonces, afirmarse que existe incompatibilidad u oposición entre las normas de los artículos 24 y 26 de la Ley General de Migración y Extranjería y la norma del artículo 15 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas?  La respuesta a esta interrogante es afirmativa.  Veamos:

 

            La Ley General de Migración y Extranjería fue emitida con el objetivo de centralizar en un solo cuerpo normativo la regulación migratoria.  Tan es así, que el artículo 155 de la Ley, arriba citado, indica que se derogan todas las disposiciones legales de carácter migratorio que se opongan a esta ley o resulten incompatibles con su aplicación.

           

En este orden de ideas, es que en la ley se inserta un capítulo referido única y exclusivamente a los documentos migratorios, dentro del cual no se enumera el documento de viaje del artículo 15 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas, ni ningún documento que le sea afín.  Esta última norma dispone:

 

“Artículo 15.-. - El residente pensionado o el residente rentista que hubiere adquirido su status con base en un certificado de depósito en moneda de los Estados Unidos de América con un banco estatal por un monto no menor de $50.000,00 USA, o que habiéndolo obtenido con una suma menor esté dispuesto a ajustarlo a esa suma, o que efectúe inversiones en el país en proyectos agrícolas, agroindustriales, industriales o turísticos, por un valor no menor de los $100.000,00 moneda de USA, tendrá derecho a que se le ofrezca un documento de viaje e identidad.

El documento de viaje será una tarjeta de identificación que le permita al residente pensionado o rentista salir e ingresar al país, y en ningún caso podrá ser sustituida por un pasaporte. Esta tarjeta no otorga la nacionalidad. Los dependientes del residente podrán hacer uso también de este derecho.”

 

            Obsérvese que este documento de viaje es una tarjeta de identificación que se ofrece a los residentes pensionados o rentistas en virtud de su estatus migratorio, así como del cumplimiento de los requerimientos financieros de la norma, que tiene como objetivo permitirles el ingreso y la salida del país.  Documento éste que se diferencia claramente del documento de viaje establecido en el inciso 3) del artículo 24 de la Ley N.° 7033, cuyo otorgamiento procede a favor de todo extranjero - y no sólo de los residentes rentistas o pensionados- que demuestre su necesidad de salir del país y que no tenga representante acreditado en la República, o que, por cualquier otra circunstancia, no pueda obtener de las autoridades de su país, un documento de viaje.

 

            En tanto los artículos 24 y 26 de la Ley General de Migración y Extranjería establecen taxativamente los documentos migratorios que pueden ser expedidos en el país, es claro que el artículo 15 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas se les opone al consagrar un documento de viaje e identidad totalmente diferente a los allí enumerados.  En razón de lo anterior, la norma del artículo 15 de la Ley N.° 4812 quedó tácitamente derogada con la emisión de la Ley N.° 7033.

 

            En efecto, de conformidad con la voluntad del legislador únicamente son documentos migratorios los definidos en la Ley General de Migración y Extranjería, por lo que cualquier disposición anterior que establecía un documento diferente a los allí enumerados quedó derogada, de forma tácita, en virtud de su incompatibilidad con la norma posterior.  En este caso priva el criterio de temporalidad según el cual la norma posterior deroga a la anterior.

 

 

B.-       LOS EXTRANJEROS SE ENCUENTRAN FACULTADOS PARA EL EJERCICIO DEL COMERCIO DE CONFORMIDAD CON LA LEY

 

           

La Dirección General de Migración y Extranjería cuestiona si la prohibición establecida en el artículo 8 del Código de Comercio fue derogada tácitamente por la Ley de Migración y Extranjería.  La norma en cuestión dispone en lo que interesa:

 

“…Los extranjeros podrán ejercer el comercio en el territorio nacional, siempre que se hayan establecido permanentemente en el país, con residencia no menor de 10 años, sometidos al régimen jurídico y a la jurisdicción de los tribunales de la República, salvo lo que sobre el particular consignen los tratados o convenios internacionales…”

 

            De la simple lectura del anterior numeral se deriva que nos encontramos frente a una norma de carácter migratorio.  En efecto, el artículo 8 del Código de Comercio establece una restricción al ejercicio del comercio, por parte de los extranjeros, con fundamento en aspectos de naturaleza migratoria: el establecimiento permanente en el país y la residencia no inferior a 10 años.

 

            Ahora bien, tal y como se indicó anteriormente, el artículo 155 de la Ley General de Migración y Extranjería derogó todas “…las disposiciones legales que se le opongan o resulten incompatibles con su aplicación”.  De allí que para determinar si la norma del Código de Comercio se encuentra derogada o no, es necesario confrontarla con las disposiciones de la Ley de Migración y Extranjería a fin de determinar si existe antinomia jurídica.

 

            Al respecto debe señalarse que la Ley de Migración y Extranjería regula el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, con base en dos categorías fundamentales:  los residentes y los no residentes (artículo 33).

 

            La categoría de “residente” se divide en las subcategorías de residentes permanentes y radicados temporales.  El residente permanente es el extranjero que ingresa al país para permanecer en él en forma definitiva.  Estos residentes pueden ingresar como inmigrantes, rentistas o pensionados, inversionistas o como parientes de ciudadano costarricense.  Por su parte, los radicados temporales son los extranjeros que ingresan sin ánimo de permanecer definitivamente en el país, bajo alguna de las siguientes subcategorías:

 

·    Científicos profesionales, técnicos o personal especializado, contratados por empresas o instituciones establecidas o que desarrollen actividades en el país, para efectuar trabajos de su especialidad.

·    Empresarios, hombres de negocios y personal directivo de empresas nacionales o extranjeras.

·    Estudiantes.

·    Religiosos que se dediquen a las actividades propias de su culto o a la enseñanza.

·    Asilados y refugiados.

·    Cónyuge e hijos menores de las personas mencionadas en los incisos anteriores.

·    Aquellos que, sin estar comprendidos en los incisos que anteceden, fueren autorizados por la Dirección General.

·    Los propietarios y tripulantes de naves turísticas o de recreo. La permanencia de estos inmigrantes y sus embarcaciones en las marinas turísticas, se regirá por las normas legales y reglamentarias respectivas (artículos 34, 35 y 36 de la Ley).

 

            Los no residentes son los extranjeros que ingresan al país bajo alguna de las siguientes categorías:

 

·    Turistas.

·    Personas de especial relevancia en el ámbito científico, profesional, público, cultural, económico o político que, en función de su especialidad, fueren invitadas por los poderes del Estado o instituciones públicas o privadas.

·    Agentes viajeros y delegados comerciales, siempre y cuando tengan representación de su actividad legitimada en Costa Rica, de acuerdo con el artículo 366 del Código de Comercio.

·    Artistas, deportistas e integrantes de espectáculos públicos.

·    Pasajeros en tránsito.

·    Tránsito vecinal fronterizo.

·    Tripulantes del transporte internacional.

·    Trabajadores migrantes. (artículo 37)

 

            Para efectos migratorios, el artículo 41 de la Ley establece que también se considerará residente permanente al extranjero admitido en el país como radicado temporal que obtenga la residencia definitiva.  En el mismo sentido se considerará radicado temporal al extranjero admitido como no residente, que posteriormente obtenga su radicación temporal.  En ambos casos la Dirección General de Migración y Extranjería asignará al extranjero la categoría o subcategoría migratoria acorde con las actividades que desarrolle en el país.  Sin embargo, los extranjeros que hayan ingresado al país como turistas, pasajeros en tránsito, tránsito vecinal fronterizo, tripulantes de transporte internacional o trabajadores migrantes no podrán cambiar su categoría de ingreso.

 

            Ahora bien, vía reglamentaria se deberá fijar el procedimiento, los requisitos y las condiciones que deben cumplir los extranjeros para ingresar al país, según las categorías y subcategorías mencionadas, así como el plazo de permanencia (artículo 38).  Igualmente, la Ley consagra las pautas conforme a las cuales los extranjeros se encuentran o no autorizados para trabajar o ejercer el comercio en el territorio nacional.  Al respecto se dispone:

 

“ARTICULO 70.- Los extranjeros con residencia permanente o radicación temporal en el país, habilitados para trabajar según su categoría o subcategoría de ingreso y permanencia, gozarán de la protección de las leyes laborales y sociales pertinentes.

ARTICULO 71.- Los extranjeros admitidos o autorizados como residentes permanentes podrán participar en toda tarea, actividad remunerada o lucrativa por cuenta propia, o en relación de dependencia,  de acuerdo con su categoría de ingreso, con las leyes que reglamentan su ejercicio y con lo dispuesto por la presente ley y su reglamento.

ARTICULO 72.- Los extranjeros admitidos o autorizados como radicados temporales podrán, con las excepciones que establece el reglamento de esta ley, desarrollar tareas asalariadas o lucrativas por cuenta propia o en relación de dependencia solamente durante el período de su permanencia legal y en aquellas actividades autorizadas por la Dirección General,  previo informe favorable del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”

 

            La Ley es clara en señalar que los extranjeros admitidos o autorizados como residentes permanentes se encuentran facultados para participar en toda tarea, actividad remunerada o lucrativa de acuerdo con su categoría de ingreso, con las leyes que reglamenten su ejercicio y con lo dispuesto por la ley y su reglamento (artículo 71).  Por su parte, los radicados temporales se encuentran facultados, con las excepciones que se establezcan en el reglamento, para desarrollar tareas asalariadas o lucrativas durante el período de su permanencia legal, así como en aquellas actividades autorizadas por la Dirección General (artículo 72).  Finalmente, los no residentes no se encuentran facultados para realizar tareas o actividades lucrativas, excepto los artistas, deportistas o integrantes de espectáculos públicos y los trabajadores migrantes, según la autorización otorgada al efecto por la Administración (artículo 73).

 

            Como se observa, la Ley regula detalladamente la posibilidad con que cuentan los extranjeros de trabajar en territorio nacional o de realizar cualquier actividad lucrativa, según su categoría de ingreso.  Esta regulación obedece al hecho de que la Ley General de Migración y Extranjería se emitió con el objetivo de centralizar en un solo cuerpo jurídico el tratamiento de la materia en cuestión, o sea, con base en un criterio de especialidad.  Criterio que también se deriva de la centralización de funciones en la materia a cargo de la Dirección General de Migración y Extranjería y del Consejo Nacional de Migración, como únicas entidades competentes para la aplicación de la Ley (artículos 1, 2 y 3 de la Ley).

 

            Con vista en lo anterior, es claro que la restricción contenida en el artículo 8 del Código de Comercio para el ejercicio del comercio, por parte de los extranjeros, fue derogada de forma tácita con la promulgación de la Ley General de Migración y Extranjería en tanto es una disposición de carácter migratorio que se le opone y que, por ende, resulta incompatible con la aplicación de esta última (artículo 155).

 

            En efecto, el requisito de que los extranjeros se hayan establecido en el país de forma permanente, con residencia no menor a 10 años, se opone abiertamente a las normas contenidas en los artículos 38, 71 y 72 de la Ley.  Veamos:

 

            Las condiciones que deben cumplir los extranjeros para ingresar al país, según las categorías y subcategorías establecidas, así como el plazo de permanencia, es materia reservada al reglamento respectivo (artículo 38 de la Ley).  Significa lo anterior que con la emisión de la Ley se creó una reserva reglamentaria en la materia que, aún y cuando puede ser derogada por norma posterior de igual o superior rango, prevalece sobre la normativa anterior que se le oponga.

           

            Ahora bien, la ley señala que los residentes permanentes se encuentran facultados para participar en toda tarea, actividad remunerada o lucrativa de acuerdo con su categoría de ingreso, con las leyes que reglamenten su ejercicio y con lo dispuesto por la ley y su reglamento (artículo 71).  Es claro, entonces, que los extranjeros que hayan cumplido con los requisitos, condiciones de ingreso y plazo de permanencia establecidos en el reglamento, para obtener la condición de residentes permanentes, se encuentran autorizados para laborar o ejercer el comercio en los términos establecidos para la respectiva categoría de ingreso.  De esta forma, el requisito del Código de Comercio de haberse “…establecido permanentemente en el país, con residencia no menor de 10 años” quedó derogado en tanto por ley posterior y especial en la materia -Ley General de Migración y Extranjería- se estableció una reserva reglamentaria en cuanto al plazo de permanencia en el país requerido para la obtención de la categoría de residente permanente el cual, una vez cumplido junto con los demás requisitos y condiciones, da lugar a la autorización establecida en el artículo 71 de la Ley, condicionada, eso sí, a los requerimientos particulares establecidos vía legislativa o reglamentaria para cada categoría de ingreso.

 

            Igual incompatibilidad se presenta entre la norma del artículo 8 del Código de Comercio y la del artículo 72 de la Ley General de Migración y Extranjería.  Según esta última disposición los extranjeros admitidos o autorizados como radicados temporales se encuentran facultados, con las excepciones que se establezcan en el reglamento, para desarrollar tareas asalariadas o lucrativas por cuenta propia o en relación de dependencia durante el período de su permanencia legal, así como en aquellas actividades autorizadas por la Dirección General.

 

            El artículo 72 establece una regla general:  los radicados temporales se encuentran facultados para desarrollar tareas asalariadas o lucrativas por cuenta propia o en relación de dependencia durante el lapso de su permanencia legal.  Esto significa que los radicados temporales pueden ejercer el comercio, en tanto actividad lucrativa por cuenta propia.  Ahora bien, la norma establece una reserva reglamentaria en materia de las excepciones a esa regla general.

 

            Es claro, entonces, que el requisito establecido en el artículo 8 del Código de Comercio de que para el ejercicio del comercio los extranjeros requerirán haberse establecido permanentemente en el país, con residencia de al menos 10 años, se opone abiertamente tanto a la regla general establecida en el artículo 72, que autoriza a los radicados temporales a realizar tareas asalariadas o lucrativas por cuenta propia o en relación de dependencia, como a la reserva reglamentaria establecida en materia de excepciones, por lo que el mismo fue tácitamente derogado con la entrada en vigencia de la Ley General de Migración y Extranjería.

 

 

C.-       LA RESTRICCIÓN DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY DE RESIDENTES PENSIONADOS Y RESIDENTES RENTISTAS

 

            La Dirección General de Migración y Extranjería consulta si la prohibición para ejercer actos de comercio establecida en el artículo 10 de la Ley N.° 4812 fue derogada tácitamente por la Ley General de Migración y Extranjería.  Para responder a esta interrogante se analizará la norma en cuestión y, posteriormente, se procederá a determinar si es incompatible con una o varias de las normas de la Ley General de Migración y Extranjería.

 

            De previo, debe indicarse que no se profundizará en la prohibición de que los residentes pensionados y rentistas realicen trabajos remunerados salarialmente, establecida en la misma norma, debido a la naturaleza de la consulta planteada.

 

·    La naturaleza de la prohibición

 

            El artículo 10 de la Ley General de Migración y Extranjería dispone:

 

“Artículo 10.- Las personas amparadas por esta ley no podrán ocuparse de labores remuneradas.  Quedan excluidos de esta prohibición quienes inviertan en actividades de utilidad para el país, a juicio del Instituto Costarricense de Turismo.  También quedan exentas aquellas personas que puedan prestar sus servicios profesionales a entidades de Gobierno, entes autónomos o Institutos de Enseñanza Superior.”

 

            La prohibición establecida en la norma se refiere a la realización de “labores remuneradas”, por lo que interesa definir este concepto.  Mientras que por “labor” se entiende la acción de trabajar y el resultado de esa acción, el verbo remunerar es definido como “retribuir, pagar un servicio”, así como “producir ganancia una actividad” (Diccionario de la Real Academia Española, vigésima primera edición, Madrid, 1992).  Se observa, entonces, que bajo el concepto de labor remunerada debe entenderse todo trabajo que genere beneficios económicos para quien lo realiza, independientemente de la forma específica de remuneración.

 

            De esta forma, es claro que los residentes pensionados y rentistas no se encuentran autorizados para realizar ningún trabajo remunerado ya sea salarialmente o a través de la obtención de utilidades.

 

            Ahora bien, aun y cuando la prohibición establecida es la regla general del artículo 10 de la Ley N.° 4812, de seguido se excepcionan de su aplicación a quienes:

 

1.   inviertan en actividades de utilidad para el país, a juicio del Instituto Costarricense de Turismo.

2.   puedan prestar sus servicios profesionales a entidades de Gobierno, entes autónomos o Institutos de Enseñanza superior.

 

            La razonabilidad de la norma radica en el reconocimiento de que la política migratoria es una emanación del principio de soberanía, de allí que los Estados tienen la facultad de regular el ingreso y la permanencia de los extranjeros en sus territorios.  Bajo el estatus de residente pensionado o residente rentista, los inmigrantes persiguen la residencia en un país con fundamento en su condición de pensionados o rentistas.  De allí que estos extranjeros no sólo deben cumplir con los requisitos establecidos por los ordenamientos nacionales para obtener el estatus solicitado, sino que han de respetar las disposiciones establecidas para su permanencia en el país.

 

            La categoría de residentes pensionados y residentes rentistas, como su nombre lo indica, obedece al hecho de que se trata de personas que gozan de rentas determinadas para vivir, ya sea por encontrarse pensionados o por gozar de ingresos suficientes provenientes de capitales invertidos en el extranjero o en el territorio nacional. 

 

            Así, el artículo 2 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas establece que para la obtención de la residencia los interesados deben comprobar que disfrutan de rentas permanentes y estables generadas o provenientes del exterior o de los Bancos del Sistema Bancario nacional, de al menos US$600 mensuales para el caso de los pensionados rentistas, y equivalentes o superiores a los US$1000 mensuales para el caso de los residentes rentistas.  En todo caso, esta ley derogó a la ley N.° 3393 del 23 de setiembre de 1964, reformada por la Ley N.° 4064 del 23 de enero 1968, que consagraba el mismo principio al disponer:

 

“Artículo 1.-  Autorízase al Poder Ejecutivo para que por medio del Ministerio de Hacienda, exonere del pago de impuestos arancelarios y otros que considere del caso, la entrada al país de los objetos que traigan aquellos extranjeros que ingresen a Costa Rica para fijar su residencia que hayan comprobado su calidad de jubilados, retirados de la vida activa de los negocios o pensionados y que no necesiten trabajar en el país para sufragar sus gastos de subsistencia.” (el subrayado no es del original).

 

            Principio básico de esta categoría de residentes es que se trata de personas que cuentan con recursos suficientes para su permanencia en el país.  En otras palabras, no se trata de extranjeros cuyo fin es encontrar un modus vivendi, ya sea a través de la obtención de trabajo o a través del ejercicio del comercio.  Categorías estas últimas que tienen una regulación específica bajo la denominación de trabajadores migrantes, inmigrantes -espontáneos, llamados o asistidos- y parientes de ciudadanos costarricenses, entre otros.

 

            Visto lo anterior, se entiende que el estatus de pensionado o residente rentista se otorga bajo la prohibición de realizar labores remuneradas en el territorio nacional.  De lo que se trata es de ordenar el ingreso de la inmigración de modo tal que no se perjudique a la fuerza laboral nacional, ni las condiciones básicas del funcionamiento del todo social, en el entendido, claro está, de que existen otras categorías y subcategorías a través de las cuales los extranjeros pueden obtener la residencia en el país y en las que se les autoriza a trabajar de forma remunerada, por cuenta propia o en relación de dependencia.

           

            Por demás, sirva señalar que al igual que en Costa Rica, la legislación de los otros países centroamericanos prohíbe a los residentes pensionados o rentistas la realización de labores remuneradas.  Así, la Ley de Migración de Guatemala, Decreto N.° 95-98 del 26 de noviembre de 1998, dispone en lo que interesa:

 

“ARTICULO 24.- Podrán solicitar la categoría de residentes pensionados y residentes rentistas, los extranjeros que cuenten con ingresos permanentes lícitos, generados en el exterior del país y que decidan permanecer por tiempo indefinido en el territorio nacional sin dedicarse a ninguna clase de trabajo  remunerado (…)”

 

ARTICULO 32.- Los residentes pensionados o rentistas no podrán ocuparse de labores remuneradas.  Quedan excluidos de esta prohibición los residentes pensionados o residentes rentistas que se encuentren en las situaciones siguientes:

1)           Los guatemaltecos a quienes se refiere el artículo 27 de esta ley;

2)           Las personas que inviertan en actividades productivas para el país en proyectos industriales, agroindustriales, agropecuarios, turísticos, artesanales, de vivienda u otros de interés nacional con aprobación del Ministerio de Economía y la Dirección General de Migración; y,

3)           Aquellas personas que presten sus servicios profesionales como asesores a entidades de Estado, entes autónomos, universidades e institutos de enseñanza superior técnica  o artesanal (…).”

 

            Por su parte, la Ley de Migración de Nicaragua, Ley N.° 153 del 22 de abril de 1993, dispone que se considera rentista permanente “…en las sub-categorías migratorias de rentistas, o de pensionados o jubilados, al extranjero que compruebe percibir un ingreso mensual, regular y permanente proveniente de fuentes externas, cumpliendo los requisitos del Arto. 3 de la Ley de Residentes y Pensionistas y Residentes Rentista” (artículo 22). “El extranjero admitido como residente permanente en la sub-categoría de rentista, pensionado o jubilado, no podrá ejercer actividades remuneradas por cuenta propia o en relación de dependencia. En las excepciones establecidas en el Arto. 8 de la Ley de Residentes Pensionistas y Residentes Rentistas, la Dirección de Migración y Extranjería extenderá la autorización previo dictamen del Ministerio” (el subrayado no es del original) (artículo 26).

 

            En Honduras, la Ley de Migración y Extranjería, Decreto Legislativo N.° 208-2003 del 31 de diciembre del 2003, dispone en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 23.- CONDICIONES.

Para obtener la residencia como rentista, los interesados deberán comprobar que disfrutan de rentas permanentes, lícitas y estables generadas en el exterior o en el territorio nacional, no menores de DOS MIL QUINIENTOS DÓLARES (USD $ 2,500.00) mensuales, moneda de los Estados Unidos de América o su equivalente en moneda nacional.

Los rentistas no podrán dedicarse a actividades remuneradas; sin embargo, podrán realizar inversiones en proyectos industriales, agroindustriales, agropecuarios, artesanales, turísticos, de vivienda, comerciales, de servicios u otros de interés nacional, autorizados por la Secretaría de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia, (…). Asimismo podrán prestar sus servicios profesionales a entidades de la administración pública, universidades y otras instituciones del sistema educativo nacional, con las limitaciones establecidas en la Constitución y las leyes, y en el Reglamento de esta Ley.

                       

            Por su parte, el artículo 24 de la referida ley sujeta a los residentes pensionados a las mismas restricciones establecidas en el párrafo segundo del artículo 23.

 

 

·    Los pensionados y residentes rentistas se encuentran facultados para ejercer el comercio en los términos de la ley

 

            El artículo 10 de la Ley N.° 4812 autoriza a los residentes pensionados y rentistas a realizar labores remuneradas si invierten en actividades de utilidad para el país, a juicio del Instituto Costarricense de Turismo.  Y como se indicó, el concepto de “labores remuneradas” comprende tanto el trabajo asalariado o en relación de dependencia, como la realización de actividades lucrativas por cuenta propia.

 

            Ahora bien, la autorización para que los residentes rentistas y pensionados realicen labores remuneradas ¿implica una autorización para que ejerzan el comercio?  A esta interrogante debe contestarse en forma afirmativa.  En efecto, los extranjeros que hayan adquirido el estatus de rentistas y pensionados se encuentran autorizados para ejercer el comercio, siempre y cuando ese ejercicio se encuentre directamente vinculado con las inversiones que realicen en actividades de utilidad para el país, a juicio del ICT. 

 

            No otra interpretación cabe en la hipótesis que nos ocupa.  Según se deriva de las actas de la discusión legislativa de la Ley N.° 4812, una de las intenciones del legislador era la atracción de capitales extranjeros como mecanismo para promover el crecimiento económico.  A la fecha en que se emite la Ley N.° 4812 ya eran palpables los beneficios obtenidos por el país debido al ingreso de divisas procedentes de los extranjeros admitidos bajo la calidad de jubilados, retirados de la vida activa de los negocios o pensionados, de conformidad con lo dispuesto por la Ley N.° 3393 del 23 de setiembre de 1964, reformada por la Ley N.° 4064 del 23 de enero 1968.

 

            Ahora bien, la autorización que otorga el legislador a los residentes pensionados y rentistas para que inviertan en actividades de utilidad para el país implica, necesariamente, su facultad de realizar actos de comercio relacionados con esas inversiones.  Y tal es, precisamente, el espíritu de la ley al establecer                                                                                                                              el derecho de estos residentes de realizar labores remuneradas, siempre y cuando hayan invertido en el país.

 

            En el mundo actual los conceptos de “inversión” y “comercio” se encuentran estrechamente relacionados.  Mientras por invertir se entiende el empleo o colocación de dinero u otros recursos económicos, el comercio es la negociación que se realiza comprando y vendiendo o permutando géneros (Diccionario de la Real Academia de Lengua Española).  De allí, precisamente, que los principios de la lógica y la razón exigen que el inversionista se encuentre facultado para ejercer el comercio en aquellas actividades en las que ha invertido, lo cual, no es otra cosa que la posibilidad de realizar “labores remuneradas” en los términos de la ley.

 

            Visto lo anterior, debe señalarse que no es acertada la afirmación del consultante de que el artículo 10 establece una prohibición para ejercer el comercio.  Una interpretación en este sentido vaciaría de contenido el derecho a invertir establecido en favor de los residentes pensionados y rentistas.  La norma en cuestión lo que consagra es una restricción:  únicamente se encuentran facultados para ejercer el comercio los pensionados y rentistas que hayan invertido en actividades de utilidad para el país, en la medida en que ese ejercicio se encuentre relacionado con las inversiones realizadas en el territorio nacional.

 

            Es claro, entonces, que entre el artículo 71 de la Ley General de Migración y Extranjería y el artículo 10 de la Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas no existe incompatibilidad alguna, razón por la cual la restricción al ejercicio del comercio establecida en éste último se encuentra vigente.

 

            El artículo 71 de la Ley General de Migración y Extranjería dispone que los extranjeros admitidos en el país como residentes permanentes pueden participar en toda tarea, actividad remunerada o lucrativa por cuenta propia, o en relación de dependencia, de acuerdo con su categoría de ingreso, con las leyes que reglamentan su ejercicio y con lo dispuesto por la presente ley y su reglamento. 

 

            Obsérvese que la norma consagra el principio de que los residentes permanentes se encuentran autorizados para realizar todo tipo de labores remuneradas, pero condicionado a “su categoría de ingreso”, a las leyes que reglamentan su ejercicio, así como a lo dispuesto en la Ley General de Migración y Extranjería y en su reglamento.

 

            Ahora bien, los rentistas y pensionados son una de las categorías migratorias que junto con las de los inmigrantes, inversionistas y parientes de ciudadano costarricense, se integran dentro de los denominados “residentes permanentes” (artículo 35 de la Ley).  Y como categoría específica, la de los pensionados y rentistas debe ajustarse a la ley especial en la materia: la ley N.° 4812 que regula, precisamente, lo relativo a esa categoría de residentes permanentes.

 

            En este orden de ideas, el principio general establecido en el artículo 71 de la Ley General de Migración y Extranjería se aplica a los residentes pensionados y rentistas, pero condicionado a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley N.° 4812.  De esta forma, estos residentes están autorizados para participar en todo tipo de labor remunerada que se encuentre relacionada con las inversiones que hayan realizado en actividades de utilidad para el país, a juicio del Instituto Costarricense de Turismo.  De lo contrario, subsiste la prohibición para que los residentes rentistas y pensionados realicen labores remuneradas, en el entendido de que también se encuentran exentos de esa prohibición quienes puedan prestar sus servicios profesionales a entidades de Gobierno, entes autónomos o Institutos de Enseñanza Superior.

 

            Nos encontramos en este caso frente a un típico caso de integración del ordenamiento jurídico en el que no existe antinomia entre la normativa general y la normativa especial que rige la materia, razón por la cual el artículo 10 de la Ley N.° 4812 se encuentra vigente.

 

CONCLUSIÓN

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-  Con la promulgación de la Ley General de Migración y Extranjería se derogó de forma tácita la norma que creó el documento de viaje e identidad de los residentes rentistas y pensionados -artículo 15 de la Ley N.° 4812-, así como la restricción para el ejercicio del comercio por parte de los extranjeros, establecida en el artículo 8 del Código de Comercio.

 

2.-  El artículo 71 de la Ley General de Migración y Extranjería otorga una autorización genérica a los extranjeros admitidos como residentes permanentes para que realicen labores remuneradas, por cuenta propia o en relación de dependencia, de acuerdo con su categoría de ingreso.

 

3.-  La categoría de ingreso de los residentes pensionados y rentistas se encuentra regulada por ley especial, la Ley N.° 4812.

 

4.-  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley N.° 4812, los residentes pensionados y rentistas que hayan invertido en actividades de utilidad para el país están autorizados para ejercer el comercio, en la medida en que dicho ejercicio se encuentre relacionado con las inversiones realizadas en el territorio nacional.

 

             Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

 

 

 

                                                                                    Georgina Inés Chaves Olarte

                                                                                    PROCURADORA ADJUNTA

GCO/dbc