C-261-2005

19 de julio del 2005

Señor

Lic. Gerardo Villalobos Lestón

Auditor interno

Municipalidad de Tibás

S.O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N.° AIM-342-05 del 13 de junio del 2005, en el que indica que en el cantón de Tibás existen aproximadamente quince parqueos ocasionales en los alrededores del Estadio Saprissa que ejercen sus actividades comerciales sin contar con licencia municipal.  Debido a lo anterior, el Departamento de Patentes informó al Concejo Municipal que a pesar de haber realizado las respectivas notificaciones a los propietarios de esos parqueos, los mismos no se han puesto a Derecho.  Además, el Jefe del Departamento de Patentes le informó a la Presidenta Municipal, mediante oficio DPAT-0539-2005 del 2 de junio del 2005, que la oficina del Alcalde Municipal giró instrucciones de no realizar más operativos, de notificación y cierre, hasta nuevo aviso, por lo cual “ante los eventos que se realizarán en días venideros en el Estadio Ricardo Saprissa, Conciertos y Multiferia, la administración Municipal de Tibás estaría infringiendo la Ley al permitir el funcionamiento de parqueos y la realización de la Multiferia sin cumplir con la obligación de obtener la licencia municipal”.  De conformidad con lo anterior se solicita el criterio de este Órgano Asesor a fin de que se refiera a los siguientes cuestionamientos:

“a) Que ante la negativa del ALCALDE MUNICIPAL, de obedecer los acuerdos del Concejo Municipal, que son de acatamiento obligatorio (Código Municipal artículo N° 17 inciso a) puede el Concejo Municipal girar órdenes al Departamento de Patentes, para que notifique o clausure los locales de los parqueos que funcionan sin LICENCIA MUNICIPAL.

b)  Solicitar a los arrendatarios de puestos en la Multiferia, que se apersonen a poner en orden su participación y obtener su Patente Comercial.”

A fin de atender las consultas planteadas por el señor auditor de la Municipalidad de Tibás, debe indicarse que de una primera lectura del artículo 169 de la Constitución Política puede deducirse que existe una relación de subordinación entre el Concejo Municipal y el Alcalde, en tanto este último recibe la denominación de “funcionario ejecutivo” designado por la ley.  Y en desarrollo de esta disposición constitucional, el Código Municipal establece la obligación del Alcalde de ejecutar los acuerdos municipales.  Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “…existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002).

            Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se encuentran claramente detalladas en el Código Municipal.  Al Concejo le compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales, dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13).  Por su parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros (artículo 17).

            Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

            Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”.  Al respecto se ha indicado:  

“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004).

        Lo anterior, claro está, en el entendido de que el Alcalde debe ajustar su actuar al principio de legalidad y, por ende, ejercer las atribuciones que le han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico tales como dar cumplimiento a los acuerdos municipales, sancionar y promulgar las resoluciones y acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, así como rendir cuentas a los vecinos del cantón (artículo 17 y artículo 159 del Código Municipal).

            Debido a la división de funciones que existe entre el Concejo Municipal y el Alcalde, en virtud de los principios que inspiran al gobierno municipal como entidad representativa y administrativa de los intereses y servicios locales, debe responderse de forma negativa a las interrogantes planteadas por el señor auditor de la Municipalidad de Tibás.

            En efecto, el Concejo Municipal no se encuentra facultado para asumir las funciones propias del Alcalde Municipal.  De allí que ese órgano colegiado no puede ejecutar sus propios acuerdos, como girar las órdenes al Departamento de Patentes para que notifique o clausure los locales de los parqueos que funcionan sin licencia municipal, o solicitar a los arrendatarios de puestos en la Multiferia que se apersonen a poner en orden su patente comercial (artículo 31 inciso c del Código Municipal).  Lo anterior en el entendido, claro está, que el Alcalde tiene la obligación legal de ejecutar los acuerdos del Concejo, por disposición expresa del artículo 17, inciso a), del Código Municipal.

            Ahora bien, ante la negativa del Alcalde Municipal de obedecer los acuerdos del Concejo Municipal, tal y como lo plantea el señor auditor, se generaría un incumplimiento de deberes que, en todo caso, puede ser perseguido por las vías legales correspondientes (Ver dictámenes C-161-2004 del 26 de mayo del 2004 y C-201-2005 del 23 de mayo del 2005).

            Recuérdese, además, que el inciso e) del artículo 18 del Código Municipal establece como una de las causas automáticas de pérdida de la credencial de Alcalde Municipal el “cometer cualquier acción sancionada por la ley con la pérdida del cargo para funcionarios de elección popular”, y que la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley N.° 8422 del 6 de octubre del 2004, dispuso lo siguiente:

“Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.

Artículo 4º-Violación al deber de probidad. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal.” (el subrayado no es del original).

            Lo anterior, en el entendido de que lo relativo a la pérdida de la credencial del Alcalde Municipal es un asunto que compete definir de forma exclusiva y excluyente al Tribunal Supremo de Elecciones, por tratarse de materia electoral  (opinión Jurídica OJ-016-2003 de 3 de febrero del 2003, OJ-084-2002 del 6 de junio del 2002, C-030-2003 de 6 de febrero del 2003, C-031-2003 del 7 de febrero del 2003 y C-240-2003 6 de agosto del 2003).

CONCLUSIÓN

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.-  En virtud de la división de funciones que inspira el funcionamiento del Gobierno Municipal, el Concejo Municipal no se encuentra facultado para asumir competencias que son propias del Alcalde Municipal.

2.-    De conformidad con el inciso a) del artículo 17 del Código Municipal, el Alcalde tiene la obligación legal de dar fiel cumplimiento a los acuerdos del Concejo, o sea, de ejecutarlos.

            Atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA