C-283-2005

5 de agosto del 2005

 

 

Ingeniero

Johnny Araya Monge

Alcalde Municipal

Municipalidad de San José

S.  O.

 

Estimado señor Alcalde:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° 2766 del pasado 6 de abril, en el cual nos formula consulta sobre el tema que de seguido referimos.

 

I.         Objeto de la consulta:

 

Nos refiere que el Concejo Municipal, en Acuerdo N° 6, artículo III, de la sesión ordinaria N° 143, celebrada el 25 de enero del 2005, acordó encargar al Sr. Alcalde para que se nos formule consulta en relación con el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, concretamente en lo que respecta a la manera en que se debe aplicar la medida de distancias para autorizar patentes de licores.

 

De suerte tal que se formulen las siguientes interrogantes concretas:

 

“a)  Cuando se habla de “terreno total” se riere (sic) al espacio total de la finca en que se asienta el negocio, que solicita la ubicación de una patente de licores o se refiere al espacio en que se asiente o ocupa propiamente, la edificación del establecimiento que solicita la patente.

b)         En el mismo sentido, si cuando se habla de “sitio que interese para los efectos de este inciso”, se refiere al terreno total de la institución o se refiere al edificio que se levanta en la misma.

c)         Por otro lado en cuanto a la forma de medir la distancia se requiere determinar si la medida se deberá hacer de manera lineal o sea trazando una línea recta imaginaria (topográficamente), entre el punto más cercano del establecimiento y la institución en cuestión, de manera que la medida se haga por encima de los obstáculos deteniéndose (sic) de esta forma la distancia más cerca entre los puntos si (sic) por el contrario se hace “de puerta a puerta acceso tanto vehicular, como peatonal ente ambos puntos.”

 

Se acompaña a su gestión el criterio de la Dirección de Asuntos Legales, Oficio N° 1277-DAL-2005, el cual consiste en la transcripción, en su integridad, de nuestro criterio C-267-2002 del 9 de octubre del 2002, brindado por respuesta a la Alcaldía las conclusiones a que se arriba éste Órgano Asesor en tal criterio.   Si bien consideramos que tal proceder resulta cuestionable desde la óptica del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad que son requeridos por nuestra Ley Orgánica (ver, entre otros, dictámenes C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005 y C-138-2005 del 20 de abril del 2005, entre otros), estimamos que conviene atender la solicitud formulada, en aras de sentar una jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999) sobre el tema de las distancias que deben respetarse a la hora de autorizar el funcionamiento de negocios dedicados a la venta de licor.

 

II.        Antecedentes.

 

Efectivamente, sobre las interrogantes que se derivan de las posibles interpretaciones que quepa dar al inciso a) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987, esta Procuraduría emitió el dictamen C-267-2002 del 9 de octubre del 2002.  Su transcripción deviene en oportuna, atendiendo que se evacuan las interrogantes que interesan a esa Alcaldía:

 

“II.      Antecedentes jurisprudenciales y criterios de la Procuraduría General de la República.

 

            La regulación de las distancias mínimas que deben respetar los locales dedicados al expendio de licor con respecto a sitios donde se desarrollan, entre otras, labores educativas, religiosas o político partidarias, se encuentra recogida en el artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, en los siguientes términos:

 

ARTICULO 9º.- No se permitirá la explotación de ninguna patente de licores en ninguna de sus modalidades (taberna, bar, cantina, licorería, discotecas; salones de baile, marisquerías, venta de pollo, etc.) en los siguientes casos:

a) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente no estuviere ubicado a más de cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos. La medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción.

( Derogado el antiguo párrafo final por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo No. 24719 de 30 de noviembre de 1995)

b) ( ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4905-95 de las 15:21 horas del 5 de setiembre de 1995)

c) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente estuviere ubicado en zonas exclusivamente residenciales y dedicadas por consiguiente a la habitación familiar. En estas zonas solo se podrá permitir la explotación de una patente de licores en restaurantes en que el expendio de licores es actividad secundaria y no principal. Si la venta de licores se convirtiere en la actividad principal del establecimiento, el Ministerio de Gobernación y Policía estará facultado para suspender la venta de licores en ese lugar. 

d) Podrá la Gobernación Provincial valorando la oportunidad y conveniencia, no aplicar las distancias establecidas en el inciso a), cuando se trate de Restaurantes declarados de interés turístico por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundaria, burlándose así la voluntad de la Administración, el Gobernador de Provincia quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar.

e) No se aplicarán las restricciones sobre distancias contenidas en el inciso a) de este artículo a aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo del Gobernador de la Provincia, quien lo podrá otorgar previa verificación de la existencia del acuerdo municipal que corresponda.”

 

            La Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que el establecimiento de las distancias a que alude el inciso a) recién transcrito son conformes a la Constitución Política, en tanto son el ejercicio razonable y proporcionado de una competencia derivada de la función de control del orden público.  Así se estableció en Voto 6579-94 de las quince horas doce minutos del 8 de noviembre de 1994 (y luego reiterado en Voto 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del 8 de octubre de 1997) en los siguientes términos:

 

“I.- Se pide la inconstitucionalidad de los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G del 28 de setiembre de 1987 y se acusan como violados los derechos constitucionales contenidos en los artículos 9, 33, 44, 45 y 46 de la Constitución Política, en razón de que los incisos impugnados, al restringir a una distancia la posibilidad de apertura de ventas al público de licores, crean desigualdad y limitaciones inaceptables, según se expresa en las acciones.

II.- La Ley de Licores, No. 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas, dispone en el artículo 42 en lo que interesa:

"Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que especialmente tomará en cuenta las disposiciones de ella que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres..."

En la Sentencia 1441-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos, la Sala dijo lo siguiente:

"I.- El artículo 129 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que "no tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de interés público", de tal suerte que "los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa". El concepto incluido por el constituyente de 1949 "leyes de interés público", corresponde a lo que en doctrina se conoce como de "orden público", es decir, aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que atañe a la producción especial de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se refiere a la materia inquilinaria, el control de precios en los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo. El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza", lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho.-

II ) La Sala estima que las regulaciones del Decreto N 19042-MEIC de 7 de junio de 1989, responde en su contenido, a esos principios de orden público social, y que se justifican por el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. En efecto, es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal y su participación en este proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello su relación, en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos que de previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por lo expresado, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor conocimiento posible del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia".-

III.- De lo transcrito se deduce que las medidas que el Estado adopta para proteger en la sociedad su organización moral, política, social y económica, son de interés público social, y se manifiesta por medio del llamado "Poder de Policía", entendido como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o mejor aún, como "el derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el logro de los fines sociales mediante el uso de los medios que a ese efecto sean adecuados", como lo define la doctrina del Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley. Tal es lo que ocurre en el presente caso, en virtud de lo expresado en el artículo 42 de la Ley de Licores antes citado.

IV.- Sobre el poder de policía ha dicho la Sala :

"...pero si bien es cierto que se trata de un derecho fundamental de los ciudadanos, esa libertad no puede ser irrestricta, sino que está sometida al interés general, a la paz, tranquilidad y orden público y sobre todo, a los derechos de quienes no forman parte de ese grupo interesado. Como en último instancia se trata de una actividad religiosa desplegada dentro del ámbito de una zona residencial, es importante resaltar que esa práctica queda regulada por el llamado poder de policía, en el sentido que se trata de un mero control que tiene como objeto impedir actitudes contrarias al interés general y mejor aún, la defensa del interés público vinculado con esa actividad, compatibilizando el ejercicio de la actividad religiosa, a los fines esenciales del derecho urbanístico". (Sentencia No. 401-91 de las 14:00 horas del 20 de febrero de 1991, considerando II y en el mismo sentido, véase Sentencia No. 619-91 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 1991).

De lo expresado se concluye que en la medida que exista en la ley ordinaria, una imputación de funciones, como ocurre en el caso de comentario, entonces, en ejercicio del poder de policía, puede reglamentarse una actividad determinada, con el fin de proteger la moral y el orden públicos, como lo expresa el artículo 28, párrafo segundo de la Constitución Política.

V.- En la acción se alega que las normas impugnadas viola el artículo 45 constitucional y que solo mediante una ley formal se pueden establecer limitaciones a la propiedad privada. La Sala estima que la infracción alegada no se da, puesto que no se restringe ninguno de los atributos del dominio. Como lo afirma la Procuraduría General de la República, lo que se regula es el ejercicio de una actividad comercial y sobre este aspecto, ha dicho la Sala lo siguiente :

"...sin que las actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana,...".

En consecuencia, procede desestimar la acción en lo que se refiere a la violación del derecho de propiedad.

VI.- En lo que atañe a la limitación de la libertad de comercio, en razón de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección de los valores superiores de la nacionalidad (moral, buenas costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos), la Sala no encuentra que la restricción definida por una distancia de iglesias, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición y de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos, resulte desproporcionada o irrazonable. Es tan evidente que lo que se quiere es evitar el contacto de los usuarios de las actividades señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos. Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños y estudiantes del país. La Sala no tiene por acreditada la violación alegada contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo 9 constitucional y la acción, con fundamento en lo que dispone el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales citados, se rechaza por el fondo, prescindiendo de la audiencia oral.”

 

            Si bien es cierto que las distancias mínimas que se vienen comentando no presentan cuestionamiento, en la actualidad, acerca de su conformidad con el Texto Constitucional, sí es posible entrar en un margen de duda acerca de la inquietud esbozada por esa Alcaldía Municipal.   Ello es,  la forma en que se miden los cuatrocientos metros a que alude la disposición reglamentaria, dado que el texto reglamentario, al parecer, no contiene definición o metodología sobre tal procedimiento.   Al efecto, conviene citar dos antecedentes de esta Procuraduría General de la República que brindan respuesta a tal interrogante.  En primer término, mediante dictamen C-176-98 del 21 de agosto de 1998, se concluyó que tal distancia debe ser determinada en forma lineal, tomando en cuenta los siguientes razonamientos:

 

“No obstante, es claro que no podemos ignorar las consideraciones señaladas por la Sala para sostener la constitucionalidad de la norma en cuestión, pues es evidente que el tema de la distancia mínima que deben guardar los locales comerciales que pretendan dedicarse al expendio de bebidas alcohólicas tiene como propósito inmediato evitar el contacto con los niños, estudiantes, feligreses, etc., con el consumo de licor. Sin embargo, dado que el tema Implica en el fondo una limitación a la libertad de comercio, su interpretación debe ser restrictiva.

En relación con el primer aspecto consultado, a saber, si cuando la norma habla de "terreno total" y del "sitio que interese para los efectos de este inciso" se refiere al espacio total de las fincas en que se asienta el negocio que solicita el permiso para la instalación de una patente de licores y la institución o centro que la norma pretende proteger, o si por el contrario, se refiere al espacio en que se asiente u ocupa propiamente la edificación de los establecimientos respectivos, considera la Procuraduría General de la República que ninguna de las dos opciones es correcta.

Al disponer la norma en cuestión que: "la medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparla e! negocio y e! sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones", a juicio de este Despacho la medida debe realizarse desde el punto más cercano entre el terreno donde se ubique el negocio, el cual comprende además de la edificación propiamente dicha, todas aquellas áreas utilizadas en la actividad en cuestión (como por ejemplo un jardín con mesas, toldos, etc.,) y la institución o centro que se pretende proteger, en el cual se debe comprender también las áreas que a pesar de que no estén construidas, son complemento necesario y directo para la actividad que desarrollan. Por ejemplo, en el caso de una escuela, el área protegida comprende no sólo el edificio donde se asienta la escuela, sino también las zonas de recreo o juego de los niños. Es decir, la medida no debe realizarse entre finca a finca, ni entre de edificio a edificio, sino entre las áreas utilizadas en cada caso, aunque no estén construidas.

En cuanto al segundo aspecto consultado, a saber si la medida debe retractarse en forma lineal o entre puertas de acceso de los sitios que interesen, es criterio de la Procuraduría que la primera de las opciones es la correcta. Al establecer expresamente la norma en cuestión que "la medida se establecerá desde el punto más cercano", no cabe interpretar una forma distinta.

Recordemos, que el propósito de la norma es evitar el contacto -físico, visual, auditivo, etc.- de los usuarios de las actividades protegidas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor.

Sobre este particular, resulta esclarecedor el fallo dictado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la que se discutió precisamente el punto que debía de servir de referencia para realizar la medida de la distancia mínima que debe respetarse entre un centro educativo y un casino. Sobre el particular, indicó la Sala:

"II.- Concerniente a los errores de hecho en la valoración probatoria reclamados, debe manifestarse que la distancia, para efectos de determinar la cercanía entre los edificios donde funcionaría el casino y el centro educativo en cuestión, no tiene por qué medirse, como lo propone la parte actora, entre las puertas principales de ingreso a los respectivos locales, pues por tratarse de locales vecinos, uno frente al otro, calle de por medio, la distancia debe determinarse de edificio a edificio. Sin embargo, a guisa de ejemplo, si en un jardín de un inmueble funcionaran mesas de juego, la distancia en cuestión deberla tomarse, entonces, no teniendo como punto de referencia la contratación que alberga el local de juegos, sino el lugar en donde sí en un jardín" (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 025-F-95, de las 14:55 horas del 22 de febrero de 1995). (1)

 

__________

(1) Revisado el original de esta sentencia, se percata la Procuraduría General que el texto correcto de la misma es el siguiente:  “debe manifestarse que la distancia, para efectos de determinar la cercanía entre los edificios donde funcionaría el casino y el centro educativo en cuestión, no tiene por qué medirse, como lo propone la parte actora, entre las puertas principales de ingreso a los respectivos locales, pues por tratarse de locales vecinos, uno frente al otro, calle de por medio, la distancia debe determinarse de edificio a edificio.  Sin embargo, a guisa de ejemplo, si en un jardín de un inmueble funcionaran mesas de juego, la distancia en cuestión debería tomarse, entonces, no teniendo como punto de referencia la construcción que alberga el local de juegos, sino el lugar en donde se inicia el jardín.”  En todo caso, se aprecia que el error de transcripción en nada incide en su pertinencia para lo que luego se concluye.

 

Conforme con lo anterior, es claro que no resulta admisible medir la distancia mínima que debe respetarse entre un negocio que pretenda dedicarse al expendio de bebidas alcohólicas con respecto, por ejemplo, un centro educativo, teniendo como puntos de referencia las puertas de acceso de ambos sitios.

Finalmente, es importante tener presente que !a única excepción en cuanto a la distancia mínima que debe respetarse para el establecimiento de negocios que expendan bebidas alcohólicas respecto de los centros a favor de los cuales el ordenamiento ha dispuesto una tutela especial, es la que establece el articulo 5 de la Ley de Licores, en relación con el numeral 9, inciso d) del Reglamento a dicha Ley. Esta última norma dispone:

"Podrá la Gobernación Provincial (entiéndase y léase la respectiva municipalidad) valorando la oportunidad y conveniencia, no aplicar las distancias establecidas en el inciso a), cuando se trate de

Restaurantes declarados do interés turístico por la Junta Directiva del instituto Costarricense de Turismo. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundarla, burlándose asi la voluntad de la Administración, el Gobernador de Provincia quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar".

III.- CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- Que las municipalidades son las competentes para conferir patentes y autorizar la apertura de locales comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y, correlativamente, están obligadas a velar por la correcta aplicación de la normativa que regula dicha actividad.

2.- Que la distancia mínima que deben respetar los nuevos locales comerciales que se establezcan y que tengan por objeto la venta de bebidas alcohólicas -ya se trate de nuevas patentes o del traslado de las existentes-, con respecto de iglesias católicas, ceñiros educativos, de salud, deportivos, etc., es la establecida en el numeral 9, inciso a) del Reglamento a la Ley de Licores.

3. Que la medida de la distancia mínima establecida en el Reglamento a la Ley de Licores, debe hacerse tomando como puntos de referencia la esquina más cercana entre el terreno donde se ubique el negocio, el cual comprende además de la edificación propiamente dicha, todas aquellas áreas utilizadas para la explotación del mismo (por ejemplo, mesas, toldos, etc.) y la esquina más cercana e la institución o centro de los que indica la norma, el cual comprende también no sólo el edificio donde se asiente el mismo, sino también todas las áreas que a pesar de no estar construidas, sean complemento necesario para la actividad de la institución (por ejemplo, en el caso de una escuela, debe comprenderse el área de recreo y juego de los niños).

4.- Finalmente, la medida entre un sitio y otro debo realizarse de manera lineal, sea desde el punto más cercano, por cuanto el propósito de la norma es la de evitar todo contacto de los usuarios de las actividades protegidas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor.”

 

            En igual línea de razonamiento, encontramos el dictamen por Ud. reseñado en su nota, sea el C-036-2000 de 24 de febrero del 2000, que, en lo que nos ocupa, dispuso:

 

“En la situación específica bajo análisis, considera esta Procuraduría que las pautas que se utilizaron para establecer los puntos desde los cuales debe medirse la distancia mínima entre expendios de licor y los lugares protegidos, son las mismas que deben aplicarse para medir la distancia a que hace referencia el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Juegos.

            En ese sentido, debe tomarse en cuenta que tanto la opción de medir la distancia mínima utilizando el método "de propiedad a propiedad", como el de "edificación a edificación", podrían conducir a conclusiones irrazonables.

            En el primero de los casos, imagínese por ejemplo que el local de juegos esté ubicado en una propiedad o finca de grandes dimensiones y que alguno de los puntos de esa propiedad limite o se encuentre frente a una escuela o un templo religioso. En esa hipótesis, el local de juego propiamente dicho, podría estar ubicado a mayor distancia de la exigida con respecto al establecimiento que se pretende proteger y aun así, habría que considerar infringida la disposición que nos ocupa.

      En el otro supuesto -o sea, si la medición se hiciera de edificación a edificación- (entendiendo que la edificación se inicia donde se levantan las paredes del local) podría presentarse el caso de que el edificio donde se instala el recinto de juegos, esté a más distancia de la exigida respecto a la edificación donde se ubica el establecimiento protegido, pero que los jardines, parques, sitios de recreo, etc., que pudiere tener alguna de las edificaciones (o ambas) se encuentren a menor distancia de la requerida. En ese caso podría considerarse que no existe infracción al ordenamiento jurídico, incumpliéndose con ello el objetivo pretendido por el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Juegos.

      Para evitar que una u otra situación se produzca, es preciso concluir que la distancia que debe separar un local de juegos y templos religiosos, centros de salud, o centros de enseñanza debidamente autorizados, debe medirse, no de propiedad a propiedad, ni de edificio a edificio, sino de local a local, entendiendo por este último, no sólo la edificación propiamente dicha, sino también los jardines, sitios de recreo, áreas de espera, etc., que estén siendo utilizados (o que razonablemente puedan ser utilizados) para el desarrollo de las actividades que se pretenden aislar.

      Es importante indicar además -aunque no forme parte del objeto de la consulta- que la medición de los cincuenta metros en capitales de provincia y de ochenta metros en el resto del país, debe realizarse en forma lineal, o sea, tomando como base el punto más cercano que exista entre el local de juegos y los templos religiosos, centros de salud, o centros de enseñanza, pues si bien puede ser que no exista contacto físico entre uno y otro establecimiento, sí es posible que haya contacto visual o auditivo, todo lo cual se pretende evitar con la restricción que se analiza.”

            Con vista en los anteriores precedentes, es dable confirmar la jurisprudencia administrativa que se ha venido elaborando en torno al tema, y afirmar que la distancia de cuatrocientos metros que se regula en el artículo 9 inciso a) del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, debe ser medida en forma lineal.  Amén de las precisiones ya reseñadas en cuanto al contenido que debe darse a los conceptos de “terreno”, “sitio” y “local”, resta precisar que los cuatrocientos metros se medirán de cualquier punto del área que ocupa el local  y en cualquier dirección, estableciéndose de tal manera un “radio” que define la “zona” dentro de la cual no deberá existir un local de:  “… iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos.” Caso que en la citada “zona” se ubiquen uno o varios de dichos establecimientos, deberá concluirse por la existencia de la restricción y la consecuente denegación de la autorización.

 

            Valga insistir, por último, que la anterior interpretación, sobre la forma en que se miden las distancias de comentario, es congruente con el fin perseguido por la norma de evitar, en la medida de lo posible, el contacto de los usuarios de los centros y establecimientos incluidos en el inciso con lugares donde se consume licor.  En este sentido, repárese en la circunstancia de que, por ejemplo, realizar la medición siguiendo las vías públicas que comunican los sitios, podría implicar que, por el diseño específico de la ruta, la distancia sea mayor a los cuatrocientos metros.  Sin embargo, siendo que dicho trazado es arbitrario, la finalidad de la norma apunta, antes bien, a que no se haga sujetar la limitación a aspectos de orden “aleatorios” o “circunstanciales”.   A tal efecto, la medida realizada en forma lineal tiende a respetar, de forma razonable y proporcionada, el establecimiento de la restricción y, en consecuencia, la satisfacción de su propósito.

 

 

III.       Conclusión.

 

            Se reitera la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General en el sentido de que las distancias contempladas en el inciso a) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, deben medirse, en cada caso, en forma lineal entre los puntos más cercanos que presenten, tanto el local que se dedicaría al expendio de licores, como del local que ocupe alguno de los supuestos del citado inciso. 

 

            En términos generales, cabe afirmar que los cuatrocientos metros se medirán de cualquier punto del área que ocuparía el local  y en cualquier dirección, estableciéndose de tal manera un “radio” que define la “zona” dentro de la cual no deberá existir un local de:  “… iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos.” Caso que dentro de la citada “zona” se ubiquen uno o varios de dichos establecimientos, deberá concluirse por la existencia de la restricción y la consecuente denegación de la autorización.”

 

De acuerdo con la base de datos que administra el Sistema Nacional de Legislación Vigente, dicho pronunciamiento ha sido reiterado en la Opinión Jurídica O.J.-131-2003 del 5 de agosto del 2003, y no ha sido reconsiderado parcialmente.

 

La primera inquietud que se nos formula versa sobre la definición del concepto de “terreno total”, mismo que se predica del “negocio” que se dedicará al expendio de licor.   Viene de lo desarrollado en nuestros criterios anteriores, que debe interpretarse tal concepto como comprensivo del área que ocupa el local comercial, independientemente del área total que abarque la finca -desde el punto de vista registral- donde éste se ubique.   Asimismo, ese “terreno total” comprende no sólo la edificación física propia de un establecimiento (lo que podríamos llamar el local, delimitado por sus paredes externas), sino que, además, aquellas otras áreas (vg, las mesas que se ubiquen en áreas verdes) donde se pueda consumir licor.

 

En relación con la frase “… sitio que interese para los efectos de este inciso…”,  reiteramos que la misma hace referencia a los que ocupan las:  “… iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos…”  y abarcan tanto lo que se refiere propiamente al edificio o local, como a las áreas -aún las no construidas- que sean complementarias a las actividades que en esos lugares se realizan.  Esa complementariedad debe establecerse con relación a la actividad que se desarrolla en esos lugares (v.g., en una escuela, las áreas verdes que se utilizan para el esparcimiento de los educandos  en los recesos entre clases).  Evidentemente, tampoco cabe aquí cabe identificar el “sitio” con la extensión total de la finca --desde el punto de vista registral-.

 

La tercera interrogante versa sobre la forma de realizar la medida.  Aquí nos pronunciamos nuevamente en el sentido de que, al establecerse en el numeral que se glosa, que la medida se establece entre el “…punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, (…)”  lo que se propone es una medición lineal, independiente de los obstáculos naturales (lomas, ríos, etc) o creados por el hombre (edificaciones, vallas, vías públicas) que separen ambos puntos.  De ello que se dijera, en el dictamen transcrito supra, que bien puede hablarse de un “radio” que parte de todos los puntos exteriores del “terreno total” del negocio y, establecidos en cualquier dirección, definen una “zona”.  Si dentro de esa zona se ubica un “sitio” de los centros o edificaciones a que se alude en este numeral, deberá entenderse que la restricción impide la autorización para explotar la patente de licores, puesto que éste último “sitio”, linealmente, incumple la distancia establecida.  No proceden, en consecuencia, las mediciones que se basen en parámetros tales como la distancia “entre puertas de acceso”, o “por vías públicas”.

 

III.      Conclusión.

 

Se reitera en todos sus extremos el dictamen C-267-2002 del 9 de octubre del 2002 y, en concreto, en lo que atañe a las interrogantes formuladas por el señor Alcalde Municipal de San José, se indica:

 

1.         Por “terreno total”, mismo que se predica del “negocio” que se dedicará al expendio de licor, debe interpretarse tal concepto como comprensivo del área que ocupa el local comercial, independientemente del área total que abarque la finca -desde el punto de vista registral- donde éste se ubique.   Asimismo, ese “terreno total” comprende no sólo la edificación física propia de un establecimiento (lo que podríamos llamar el local, delimitado por sus paredes externas), sino que, además, aquellas otras áreas (vg, las mesas que se ubiquen en áreas verdes) donde se pueda consumir licor.

 

2.         La frase “… sitio que interese para los efectos de este inciso…” , hace referencia a los que ocupan las:  “… iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos…”  y abarcan tanto lo que se refiere propiamente al edificio o local, como a las áreas -aún las no construidas- que sean complementarias a las actividades que en esos lugares se realizan.  Esa complementariedad debe establecerse con relación a la actividad que se desarrolla en esos lugares (v.g., en una escuela, las áreas verdes que se utilizan para el esparcimiento de los educandos  en los recesos entre clases).  Evidentemente, tampoco cabe aquí cabe identificar el “sitio” con la extensión total de la finca --desde el punto de vista registral-.

 

3.         Al establecerse en el inciso a) del Artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores que la medida se establece entre el “…punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, (…)”  lo que se propone es una medición lineal, independiente de los obstáculos naturales (lomas, ríos, etc) o creados por el hombre (edificaciones, vallas, vías públicas) que separen ambos puntos.  De ello que se dijera, en el dictamen transcrito supra, que bien puede hablarse de un “radio” que parte de todos los puntos exteriores del “terreno total” del negocio y, establecidos en cualquier dirección, definen una “zona”.  Si dentro de esa zona se ubica un “sitio” de los centros o edificaciones a que se alude en este numeral, deberá entenderse que la restricción impide la autorización para explotar la patente de licores, puesto que éste último “sitio”, linealmente, incumple la distancia establecida.  No proceden, en consecuencia, las mediciones que se basen en parámetros tales como la distancia “entre puertas de acceso”, o “por vías públicas”.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

 

IVR/mvc