OJ-120-2005

09 de agosto del 2005

 

 

 

 

Lic. Dagoberto Sibaja Morales

Director General a. i.

Registro Nacional

Zapote

 

Estimado señor:

 

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General, contesto su Oficio DGRN-0256/05, mediante el cual nos remite copias de la Circular DGRN-0462-2000, relativa a:

 

 

            1) La autonomía en la competencia de la calificación registral efectuada por el Registro Público y el Catastro Nacional.

 

            2) El carácter no vinculante de los criterios vertidos por la Procuraduría sobre calificación registral.

 

 

            Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:

 

 

I.- DEBER DE LOS FUNCIONARIOS DEL REGISTRO PÚBLICO Y CATASTRO NACIONAL DE PROTEGER LA        ZONA MARÍTIMO TERRESTRE EN EL TRÁMITE DE INSCRIPCIÓN DE DOCUMENTOS

 

 

            El deber de tutela del dominio público litoral por parte de los entes u órganos estatales es nítido en la Ley 6043, cuando al definir la zona marítimo terrestre como bien inalienable e imprescriptible, integrante del patrimonio nacional, indica que “Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país” (artículo 1°).

 

            Esa tutela, dijimos en los dictámenes C-004-98 y C-026-2001, es genérica. “Comprende la protección de la integridad jurídica y material de los bienes, así como su debida y racional utilización, todo con miras a garantizar el destino y uso público impresos.

 

            La norma se conecta con la concepción del demanio costero como bien medioambiental.  Se trata de recursos naturales, de gran valía, en cada uno de sus componentes y en cuanto ecosistema: suelo, subsuelo, mar, flora, fauna marinas, etc.  De donde se sigue que en la afectación de ese dominio público natural subyacen otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50, segundo párrafo, de la Constitución.  Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser sostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el futuro.

 

            Texto constitucional que tiene carácter vinculante para los poderes públicos, acorde a sus respectivas competencias. (Véanse, entre muchas, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias números 5527-94, considerando VI, y 05906-99). Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes u órganos públicos, puede acarrearles responsabilidad (sentencia constitucional 5527-94).

 

            Siendo que los abusos y principales deterioros del litoral proviene de actos humanos, problemática de complejas proyecciones sociales, resulta indispensable el deber de todos de preservarlo en condiciones adecuadas.

 

            En lo que ahora interesa, el texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de conductas dañosas o antijurídicas y es cauce de entrada a la participación ciudadana para contrarrestarlas”.

 

            El numeral de comentario se complementa con el artículo 4° in fine de la misma Ley 6043, que luego de atribuir a la Procuraduría el control jurídico para el debido cumplimiento de sus disposiciones, precisa que ello es “sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales”.

 

 

            Con apoyo en esas normas, la Procuraduría, en el dictamen C-264-2004, que sigue los lineamientos del dictamen C-200-92, expresó:

"A los funcionarios del Catastro, a los del Instituto Geográfico Nacional, a los del Registro Público agregamos ahora, topógrafos y particulares les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos -o títulos- de inmuebles que, con mediana diligencia pueda detectarse, invaden -en forma ilícita- la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a sanciones penales y, en los primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad del acto.  A la vez, los topógrafos están obligados a velar por la corrección de los planos que diseñan, en sus linderos, medidas, ubicación geográfica respecto de bienes públicos, y a acatar la normativa que incide o condiciona el ejercicio de sus labores".

 

 

(En este sentido, cfr. de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO la resolución 07408 de 1998, considerando V.2)”.

 

 

            El deber legal, de proteger la zona marítimo terrestre por el Registro Público y el Catastro Nacional, de acuerdo con el ejercicio de sus competencias, forma parte de la autotutela demanial, que la Ley 6043 encomienda, según se anotó, a las entidades y órganos estatales.  En el caso, para impedir que ante esas Oficinas se inscriban documentos (testimonios de escrituras públicas o planos) que de manera ilegal incorporen áreas de dicho bien, cuya ilicitud pueda detectarse durante el trámite de calificación, con base en la legislación en vigor, los antecedentes registrales o catastrales y el propio documento.

 

 

            (El tema de autotutela demanial se analizó, entre otros, los dictámenes C-004-98, C-128-99, la Opinión Jurídica O. J.-210-2003, y tiene amplio sustento en la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo.  Son ejemplos, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL número 447-91 y 770-91; las resoluciones de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINSTRATIVO, números 424-2002 y 21-2004, y del mismo Tribunal, SECCIÓN SEGUNDA, la 343-2002, y de la SECCIÓN TERCERA, la 868 del 2001, ésta en relación con el dictamen de la Procuraduría C-128-99).

 

            En lo que hace a enclaves particulares, las propiedades privadas a las que no se aplica la normativa sobre zona marítimo terrestre son las que están “inscritas con sujeción a la ley” (artículo 6°).

 

 

I.1)  LA CALIFICACIÓN REGISTRAL COMO CONTROL DE LEGALIDAD.  NORMAS COMPLEMENTARIAS

 

 

            Otras normas complementan lo expuesto:

 

 

            a) La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977:

 

 

            Artículo 1°: Afecta a dominio público la zona marítimo terrestre del patrimonio nacional. 

 

            (Ha de tenerse presente la diversidad de bienes que conforman el demanio costero.  Vid. punto VII infra).

 

 

            Artículo 7°: Prohíbe a los particulares levantar informaciones posesorias sobre inmuebles de la zona marítimo terrestre y, por consiguiente, inscribirlos en el Registro Público, a partir de su afectación, apropiarse de ellos y legalizarlos a su nombre, por cualquier medio.

 

            “La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82), y Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1° y 835), en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2), sancionan con nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas. Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia”.  (Dictamen C-128-99).

            Artículo 63.- El funcionario o empleado que aprobare planos contra las disposiciones de la Ley 6043 o leyes conexas, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal.

 

 

            b)  La Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro           Público, N° 3883 de 1967:

 

 

            En el artículo 4°, a contrario sensu, faculta al Registro a objetar los documentos que se le presenten para su inscripción cuando “sean contrarios a la ley o a los reglamentos, en términos que pueda producirse nulidad o perjuicio para las partes o terceros”. 

 

            Lo que ocurriría con las inscripciones de títulos que, en forma ilícita, incluyen áreas de la zona marítimo terrestre, con perjuicio de esos bienes y de la titularidad que ostenta el Estado, tercero en el acto o contrato lesivo.

 

            El artículo 27 dispone que para la calificación, el registrador se atendrá no sólo a lo que resulte del título, los libros, folios reales y a “toda información que conste en el Registro”, a más de las normas legales, desde luego.

 

 

            c)  El Reglamento del Registro Público, Decreto N°  26771-J:

 

 

            Artículo 8°, inciso c): Corresponde a los Jefes de Registradores “Supervisar y fiscalizar que los funcionarios a su cargo tramiten los documentos de acuerdo con la legislación y disposiciones vigentes”.

 

 

            El artículo 34. Prevé la calificación como un “control de legalidad”, con el objeto de que “se registren únicamente los títulos válidos y perfectos”, y otorga al registrador “la facultad de suspender o denegar los que no se ajustan a las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico”. 

            El artículo 37, prescribe que el Registrador debe suspender “la inscripción de aquellos que registren actos o contratos absolutamente nulos”.

 

            El artículo 48, sobre el principio de inmatriculación del dominio público, ampliamente reconocido por la doctrina y la jurisprudencia. (Ver dictamen C-128-99).

 

            d) Ley de Catastro Nacional, N° 6545 del 25 de marzo de 1981:

 

 

            Artículo 18: Principio de verdadera concordancia entre la información del Registro Público y Catastro Nacional.

 

            Artículo 30.- En todo movimiento (registral) se debe citar un plano de agrimensura levantado de acuerdo con las normas establecidas en el reglamento a esta ley.  Ningún plano de agrimensura surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional.

 

            Artículo 31: En cualquier momento, el Catastro puede efectuar las investigaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines.

 

 

 

            e) Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, N° 13607-J:

 

 

            Artículo 1°, inciso h): Conciliación jurídica es la comprobación de la conformidad de linderos e infraestructuras de una finca registrada en un plano, en relación con la correspondiente inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

 

            Artículo 22, inciso ch: Los alcances del catastro son, entre otros, conciliar y depurar la información del Registro Público, como instrumento que garantice la seguridad inmobiliaria.

 

            Artículo 42.  Objetivo principal del plano de agrimensura es, entre otros, “definir en forma inequívoca la parcela o predio y dar publicidad a sus linderos, garantizar al propietario y al Estado la corrección técnica del documento”.

            Artículo 44 y 47.- La inscripción de planos no debe perjudicar los derechos del Estado sobre la zona marítimo terrestre, parques nacionales y otros bienes públicos.

 

            Artículo 46.- “El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley”.

 

            Artículo 80.  “El Catastro Nacional procederá a calificar los planos de conformidad con lo que dispone el presente reglamento, la legislación vigente y la información a disposición del Catastro.  Si se ajustan a las disposiciones, métodos, procedimientos y especificaciones adoptadas, el funcionario autorizante aprobará el plano con su firma”.

 

            Artículo 81.- “En los casos en que no se compruebe lo dispuesto en el artículo anterior, el funcionario denegará la inscripción de los documentos”, etc.

 

 

 

I.2) PRECEDENTES JUDICIALES SOBRE EL CONTROL DE LEGALIDAD EN LA FUNCIÓN CALIFICADORA

 

 

            El control de legalidad de la función calificadora, en la especie en defensa de los bienes de dominio público marítimo terrestre, es de pacífica aceptación por los Tribunales. Son ejemplo las resoluciones que se citan a continuación:

 

 

 

            a)  “La función calificadora del Registro es importantísima como labor contralora de legalidad (…), calificando y determinando la legalidad de los actos que ante el registro realizan los administrados”.  (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en el voto N° 8411-98).

 

b)  La calificación que lleva a cabo el Registro es “formal y material”; esto es, que el documento “cumpla con una serie de requisitos formales establecidos por Ley y coincida con la descripción del bien inmueble con los datos que del mismo constan en la institución”, y que “el título sea en sí, en principio, legalmente procedente”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto N° 5652-96).

 

c) La Dirección del Catastro, acertadamente, denegó la inscripción del plano, “puesto que existe una evidente discordancia entre la información consignada en ese plano y la de folio real”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001, cons. I.)

 

d)  En la especie “no se menciona por ninguna parte la legislación que le permita la inscripción de la zona marítimo terrestre”. (…) “El Catastro se encuentra por ley obligado a verificar que todos los planos que se registren se ajusten al ordenamiento jurídico y correlativamente están obligados a proteger los terrenos de dominio público.  Por imperativo legal, deberá darse una verdadera concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro (Artículo 18 de la Ley del Catastro Nacional)”. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 868-2001, cons. V, y SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 226-90, cons. XI.  (Se agrega el subrayado).

 

e)  “En el caso que nos ocupa, existen indicios de que la inscripción del plano… presenta irregularidades, pues se incluyó en el mismo parte de la zona marítimo terrestre no inscrita de previo a nombre de ningún particular.  Por la índole del bien en cuestión, el recurrente, ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo. (...) Tal nulidad podrá ser decretada por el Estado luego de realizar el procedimiento administrativo correspondiente, estableciendo, en su caso, las responsabilidades que también pudieran caberle a los funcionarios involucrados con la inscripción. (…) Además, del estudio realizado por el Departamento de conciliación y mantenimiento del Catastro Nacional y que consta en el anexo 3 aportado como prueba por el recurrido, se desprende que el plano en cuestión tiene dentro de su área terrenos que nunca pertenecieron a la finca madre, es decir, la número…., pues forman parte de la milla marítima, dato este que viene a justificar aún más la legitimidad de la anotación en el plano a que este asunto se refiere”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia números 1975-91 y 06170-98, considerando II).-

 

            f)  “Para la inscripción en el Registro Público, los actos o contratos deben observar ciertas exigencias contempladas en el ordenamiento jurídico, de modo tal que la ausencia de alguna de ellas irremediablemente implica la no inscripción del documento que contiene el acto o contrato.  Los registradores en este sentido, se encuentran en la ineludible obligación de velar porque se haya dado estricto cumplimiento de todos y cada uno de esos requisitos, siendo que en caso contrario, por imperativo de ley, deben denegar la inscripción del documento correspondiente”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 98-92, considerando II. Incorporamos el subrayado). 

 

 

 

            II.- CONTENIDO DE LAS CIRCULARES ENVIADAS

 

 

            Si bien en su Oficio manifiesta que adjunta “3 copias del Criterio de Calificación registral DGRN-0462-2000”, sólo envía una de éste, y otra del DGRN-2-2001.

 

 

 

            II.1) CRITERIO DE CALIFICACIÓN REGISTRAL DGRN-0462-2000

 

 

            El Criterio DGRN-0462-2000 versa sobre la autonomía de la calificación registral que  realizan el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles y el Catastro Nacional, así como el carácter no vinculante de los criterios vertidos por la Procuraduría General de la República en esa materia.

 

            Niega a los registradores del Catastro Nacional la posibilidad de cuestionar o valorar los elementos de los asientos de inscripción que publicita el Registro Público de la Propiedad, y les recuerda que la calificación registral debe sustentarse en una norma jurídica.

 

 

            Y recalca la falta de competencia a la Procuraduría General de la República para pronunciarse acerca de la aplicación y alcances de disposiciones jurídicas en la calificación de documentos sujetos a inscripción en el Registro Público.

 

            Se fundamenta en el interés público de simplificar y acelerar la recepción e inscripción de documentos en el Registro Nacional, la consignación de defectos en la inscripción de planos por el Catastro Nacional con base en el estudio de los asientos registrales, y en la exclusión del trámite registral del procedimiento administrativo de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Recuerda a los Registradores que la vía administrativa no prejuzga sobre la validez de los títulos o contrataciones que contienen, por ser potestad de los Tribunales de Justicia.

 

 

 

II.2) CRITERIO DE CALIFICACIÓN REGISTRAL DGRN-2-2001

 

 

 

            El Criterio DGRN-2-2001 alude a la calificación e inscripción de planos correspondientes a fincas ubicadas en la zona marítimo terrestre, reitera al Catastro Nacional la improcedencia de aplicar los pronunciamientos de la Procuraduría en su función calificadora, y de analizar los asientos registrales.

 

 

            Cuando haya duda razonable en cuanto a los orígenes de la finca, dice, la Dirección del Catastro Nacional podrá consultar a la Dirección del Registro Público de la Propiedad Inmueble si la finca se originó con apego al ordenamiento, el que tendrá un plazo de cinco días para responder.  Si la respuesta es positiva, el Catastro debe abstenerse en lo sucesivo de impedir la inscripción de nuevos planos que se refieran a la finca.

 

 

            En caso contrario, iniciará el debido proceso para inmovilizarla y pondrá el asunto en conocimiento de la Procuraduría para que inicie las acciones convenientes.

 

 

            Añade que las inscripciones no afectan los derechos del Estado sobre la zona marítimo terrestre, ya que ha habido procesos de desafectación que legitimaron a los particulares a inscribir los ciento cincuenta metros: el Transitorio III de la Ley 4558, la Norma Centésima de la Ley 64067 de 1979, los Títulos de la Corona, y las áreas de las ciudades litorales y

 

           

Se funda asimismo en el fin primordial de inscribir documentos y, entre otros, en los principios de presunción relativa de legitimidad de los asientos del Registro, fe pública registral, y concordancia entre el Registro y el Catastro.  Esta, afirma, no opera porque en reiteradas ocasiones el Catastro no inscribe nuevos planos de fincas aduciendo que los orígenes de los asientos registrales no se ajustan al ordenamiento.

 

 

 

III.-COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA PRONUNCIARSE EN MATERIA REGISTRAL

 

 

 

La posición del Registro acerca de la pretendida incompetencia de la Procuraduría para pronunciarse en materia registral es reiterativa de la que  fue analizada y desechada en nuestro dictamen C-038 del 2002, referente a la inscripción registral de los contratos por pagos de servicios ambientales, con motivo de la cual se confirió audiencia al entonces Director del Registro de Bienes Inmuebles, a quien en su oportunidad se le envió copia del mismo.  Ahí se manifestó:

 

 

“El artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, excluye de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial establecida por ley; supuesto en que se hallan los pendientes de resolver ante sus diversas instancias, pues por vía de un dictamen obligatorio ejerceríamos, de manera indirecta, funciones de administración activa, lo que no procede.

 

Aun cuando esa doctrina es aplicable a la calificación y trámite de inscripción de documentos registrales, deben aclararse los aspectos que siguen para obviar indebidas deducciones.  En primer lugar, de acuerdo con dicha Ley Orgánica (art. 1°), la Procuraduría General de la República es órgano superior consultivo de la Administración Pública, con la obligatoriedad de acatamiento que le atribuye el art. 2°, y el carácter de jurisprudencia administrativa que tienen sus criterios. Dentro de sus facultades está la de emitir dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, sobre las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado y los demás organismos públicos (art. 3°, inc. b).

 

 

Conforme a la Ley General de la Administración Pública, la Administración está sujeta a todas las normas escritas y no escritas de Derecho Administrativo, sin poder derogarlas ni desaplicarlas en casos concretos (art. 13). Las normas no escritas, como la jurisprudencia y los principios generales de derecho, sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, con el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (artículo 7°.1). 

 

 

Como dijimos en el dictamen C-128-99 (pgs. 22-23), siguiendo otro precedente, la función calificadora es “un mecanismo depurador, tamiz o filtro por medio del cual se cotejan los requisitos normativos que el documento debe tener con los asientos registrales, con el fin de descubrir, a priori, los defectos que impiden la inscripción del documento, en virtud del principio de legalidad”.

 

 

Es un “examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados debe hacer el Registrador antes de proceder a la inscripción, con la facultad de suspender o denegar los que no están a derecho, con el objeto de que a los libros del Registro solamente tengan acceso los títulos válidos y perfectos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolución N° 100 de 16,45  hrs. del 17 de diciembre de 1980.  Se agrega el subrayado).

 

 

Ese examen previo de legalidad de los títulos está sujeto al “bloque de legalidad, que implica el respeto y observación de toda la normativa general, escrita y no escrita.” (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 2770-94).  Para calificar  los documentos, el funcionario asignado se atendrá a lo que resulte del título y a toda información que conste en el Registro (arts. 3 y 27 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público y 32 del actual Reglamento del Registro Público).

De donde se infiere que la interpretación de normas jurídicas -sustantivas en este caso- que deben aplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría. Sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo.  Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances de las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los documentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes C-200-92, C-128-99. De oficio, se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita”.  (Dictamen C-038-2002, pgs. 33 a 35).

 

 

 

IV.- PROTECCIÓN DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE A TRAVÉS DE LA CALIFICACIÓN REGISTRAL

 

 

 

Conviene anotar algunas consideraciones adicionales sobre la protección que ha de tener la zona marítimo terrestre a través de la calificación registral.

 

Se presume que los títulos inscritos lo han sido legalmente.  El medio de constatarlo es someterlos a un previo control administrativo de legalidad, para que sólo tengan acceso al Registro los documentos válidos y perfectos.

 

            “En el Registro -escribe JERÓNIMO GONZÁLEZ- “todo gira en derredor de la calificación” o “bendición que hará, o no (suspensión o denegación), desplegar los efectos de la seguridad a que se aspira con la inscripción (legitimación y fe pública de exactitud e integridad), y  justifica la propia existencia del Registro de la Propiedad”. (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Registradores de la Propiedad y seguridad jurídica. De la calificación al dictamen de conciliación sobre condiciones generales. Revista Civil de Derecho Inmobiliario N° 680, Nov.-Dic. 2003.  Madrid, pg. 3182). 

 

            Una publicidad incontrolada, agrega, es fuente de conflictos e inseguridad en el tráfico jurídico, contrario a la finalidad de la institución registral.  Sin calificación de los títulos y derechos, los asientos del Registro sólo servirían para engañar al público, favorecer el tráfico ilícito y provocar un sinfín litigios.  LACRUZ BERDEJO.  Ob. cit, pg. 304.  SCOTTI. Ob. cit, pg. 28).

 

            A más de las formas extrínsecas del documento (autenticidad, capacidad de los otorgantes, estado civil, régimen económico matrimonial, representación legal, etc), en orden a la validez de los actos dispositivos a que se extiende la calificación, por lo que resulte de las escrituras y del contenido del Registro, el autor Jerónimo González destaca los elementos esenciales del acto o contrato (no su contenido pleno): consentimiento, objeto, causa, y a las norma imperativas que impidan el acceso registral de los negocios ilegales. En la facultad de disposición de los otorgantes, el Registrador examinará si se infringe o no alguna disposición de carácter imperativo. En caso afirmativo, denegará la inscripción. (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo.  Principios hipotecarios de los Registros Mobiliarios. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, N° 651 (Marzo-Abril 1999).  Madrid, pg 670.  Del mismo autor: Registradores de la Propiedad y seguridad jurídica, cit., 3183, 3191 y 3193).

 

 

            “Si existe alguna prohibición de disponer, aplicable al acto dispositivo que se trata de inscribir, el registrador rechazará la inscripción.” (PEREZ LASALA.  Ob. cit., pg 174).

 

 

            Se apuntó líneas atrás que por preceptos expresos, de orden público, sujeta a control registral, los administrados tienen prohibición absoluta de disponer de la zona marítimo terrestre estatal. (Ley 6043, arts. 7 y 82, en relación con 129, pfo. 4°, de la Constitución; 10, 262 y 631 del Código Civil).  Son normas imperativas, que protegen intereses públicos superiores y se imponen a la autonomía de la voluntad.  En nuestro medio, el dominio marítimo terrestre sólo por ley ordinaria podría desafectarse; nunca por actos abusivos de los particulares, ni irregulares de la Administración.

 

 

Al calificar la legalidad de los títulos inscribibles, los Registradores deben ejercer un control de los actos o contratos que incorporen o anexen porciones demaniales de la zona marítimo terrestre o cualquier otro bien de dominio público natural del Estado, según se desprenda del documento presentado y de la información catastral con él relacionada, sin descartar la importancia de los datos catastrales.  Es un aspecto incidente en el objeto negocial, no registrable a nombre de los particulares, que origina un impedimento insubsanable, causante de nulidad absoluta.

 

SCOTTI menciona entre los defectos registrales insubsanables, el hecho de “referirse el objeto del acto a una cosa que no está en el comercio, o estar prohibido por ley, ser imposible o ilícito”.  (SCOTTI.  Ob. cit., pg  148).

 

 

También el autor nacional BRENES CÓRDOBA cita como ejemplo de defecto insubsanable que impide la inscripción en el Registro Público y produce su invalidación “el versar el acto o contrato sobre un objeto que está fuera del comercio, como sería la venta de un inmueble de propiedad nacional”. (Tratado de los Bienes, N° 297.  En el  mismo sentido: LÓPEZ  CORTÉS, Art. cit., pg. 46).

 

 

 

            V.- CONSIDERACIONES GENERALES

 

 

A modo de consideraciones generales, es preciso hacer ciertos comentarios en lo que concierne al principio de publicidad legal, inmatriculación del dominio público, consecuencias de la inscripción, autonomía y responsabilidad de la función calificadora, la invocada exclusión absoluta la Ley General de la Administración Pública en orden a la calificación e inscripción de documentos, la celeridad de trámites registrales, salvaguarda del demanio costero, el hecho de que la calificación no prejuzga el juicio sobre la validez del título, la concordancia entre la información del Registro Público y Catastro Nacional y el proceso de desafectación.

 

 

V.1) INNECESARIEDAD DE INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. SU PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA. OPONIBILIDAD AL TERCERO REGISTRAL

 

            En el dictamen C-128-99 acotamos: “La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento, modificación, tráfico jurídico y extinción. La institución del Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere forzosamente de ese mecanismo protector.  En expresión de LEGUINA VILLA, "el Registro de la Propiedad y el dominio público discurren por cauces distintos, se inspiran en principios diferentes." (Propiedad privada y servidumbre de uso público en las riberas del mar.  Revista de Administración Pública N° 65.  Madrid, pg.61).

           

            La eficacia del régimen demanial es per se.  Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación.  Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. "El demanio tiene publicidad legal" (CONDE Y CONDE, Mario. El pretendido uso público de las playas y zona marítimo terrestre de propiedad particular. R. A. P. N° 73 (1974), pg. 821. FORNESA RIBÓ, Ricardo. Eficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo terrestre. R.A.P. N° 46, pg. 137 ss.

 

            Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio público, que cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Incluso alguna legislaciones, como la hipotecaria española (art. 5. 2 del Reglamento Hipotecario) -y vimos también el ejemplo de la Argentina-, exceptúan expresamente de la inscripción en el Registro de la Propiedad los bienes demaniales. "La publicidad posesoria del dominio público, escribe GARRIDO FALLA, significa en primer lugar que el ente titular de estos bienes no necesita utilizar, como regla general, el sistema de garantías que supone la inscripción en el Registro de la Propiedad" ( ... ). "A nadie se le ocurriría pensar en la inmatriculación registral de la zona marítimo terrestre".  (Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Tecnos. 1987, pg. 374-375).

 

            La Ley de Costas de ese país, N° 22/1998, fiel a la doctrina y jurisprudencia, recoge expresamente este principio desde la Exposición de Motivos, epígrafe IV.  Establece la prevalencia de la publicidad del dominio marítimo terrestre sobre las inscripciones registrales y permite además su inscripción (art. 13), "careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad (art. 8).

 

            "A los efectos de inoponibilidad, el tercero del artículo 32 LH queda afectado por los bienes de dominio y uso público aunque no consten inscritos en el Registro." (GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario. Tomo II.  Edit. Civitas. S. A. Madrid. 1993, pg. 218; y 471 a 476. FORNESA RIBÓ, R.  Eficacia del título.; ob. cit., pg. 137-138)”.

 

V.2) CONSECUENCIAS DE LA INSCRIPCIÓN Y RIGUROSIDAD DEL ACTO DE CALIFICACIÓN EN INMUEBLES QUE INCORPORAN INDEBIDAMENTE PORCIONES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

 

            A pesar de que el acto de registro de un título ilícito no convalida la nulidad, la rigurosidad que ha de tener la calificación de documentos que incorporen indebidamente porciones litorales, de dominio público, lo evidencian los efectos de la inscripción, a los que también nos referimos en el dictamen C-128-99:

            Uno de los problemas a que dan lugar las inscripciones ilícitas de la propiedad dentro de la zona marítimo terrestre es el aparente conflicto entre la publicidad legal del dominio público y la protección registral de esos títulos.  Esto porque una vez inscrito un título entran en juego los principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, que presumen cierto -presunción relativa- y legítimo el derecho.

 

            “En el caso de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción registral, mientras subsista, produce dos importantes consecuencias: Por una parte, enerva -para el inmueble de que se trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad de la jurisdicción, la última dirigida a proteger el uso público y la integridad material del bien (artículo 13, en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043).

            La inscripción “da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial.  (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, N° 53 de 1994).

 

            Por consiguiente, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13, Ley 60439).  Lo que equivale a decir que la posesión del inmueble no puede recobrarse administrativamente, sino que ha de acudirse a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones respectivas.

            La singular protección que el Registro de la Propiedad otorga al titular inscrito, apuntan GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constituye un límite de la autotutela administrativa y, por ende, a las “facultades reivindicatorias de la Administración, que en cualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar (destruir o invalidar la protección) judicialmente la presunción de la legitimidad que derivada de la inscripción del Registro.” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo.  Tomo I.  Civitas.  Madrid. 1997, p. 511).

            La inscripción invierte la posición de la Administración, antes con el privilegio de tutela para hacer valer por sí misma la titularidad demanial.

            Una vez practicada la inscripción a favor del particular, si existieren vicios graves de legalidad, para anularla y lograr la restitución del bien la Administración competente (El Estado) ha de asumir el papel activo de parte actora en un proceso reivindicatorio.

            En el proceso, la procedencia de la demanda requiere satisfacer la carga probatoria de los hechos que le sirven de respaldo, combatiendo los presupuestos y efectos que dimanan de la presunción de exactitud de los asientos registrales.

            Se pretenderá que el Registro no dé una publicidad registral disociada de la realidad material y jurídica con la anómala inscripción de una finca ubicada en la zona marítimo terrestre que nunca salió del patrimonio público”.

 

V.3) AUTONOMÍA DE LA FUNCIÓN CALIFICADORA Y RESPONSABILIDAD DEL REGISTRADOR

 

 

El carácter autónomo o independiente que tiene el Registrador debe entenderse en sus justas dimensiones. 

 

 

Primero. Opera en el ejercicio de la función calificadora de un documento concreto ingresado para su inscripción.

 

Segundo.  En la práctica de ese acto, y en todo su actuar, el Registrador ha de ceñirse al ordenamiento jurídico. 

 

Tercero. Por lo mismo, el Registrador ha de observar criterios vinculantes como son, por ejemplo: los emanados de la Sala Constitucional o los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría interpretativos o de aplicación de normas con incidencia en las actuaciones de la potestad calificadora. (ver punto IV infra).

 

Cuarto. A la independencia, en la forma dicha, se unen las características de completez, obligatoriedad y responsabilidad de la función calificadora. 

 

Completa e íntegra, en tanto abarca la situación registral en su totalidad, al ingreso del documento.

 

Obligatoria, porque la calificación de documentos es obligada, inexcusable, para el Registrador.   Debe efectuarla siempre.  Antes de practicar el asiento registral, ha de comprobar si el título presentado reúne los requisitos legales para verificarlo.  Es una potestad-deber indelegable e imputable.

 

 

            Los Registradores califican los documentos bajo su responsabilidad.  El no ejercicio de esa función, su realización incompleta, con negligencia culpable o falta grave cometidos en las inscripciones, puede generarles responsabilidad. (CORNEJO, Américo Atilio.  Derecho registral.  Edit. Astrea-Depalma.  Buenos Aires. 1994, pg. 205. PÉREZ LASALA, José Luis. Derecho Inmobiliario Registral. Eds. Depalma. Buenos Aires. 1965, pg. 175. GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Registradores de la Propiedad y seguridad jurídica: de la calificación al dictamen de conciliación sobre las condiciones generales. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. N° 680 (nov-dic 2003), pg. 3369. LACRUZ BERDEJO, José Luis. Derecho Inmobiliario Registral.  1984.  José M° Bosch Editor, S. A.  Barcelona.  1984, p. 304.). SCOTTI, Edgardo O. Derecho Registral Inmobiliario. Edit. Universidad.  Buenos Aires.  1980, pgs. 44 ss.)

 

 

“Si por omisión de circunstancias o por oscuridad o inexactitud al expresarlas, fuere inducido en error un tercero, el Registrador será responsable de los daños y perjuicios”.  Código Civil, artículo 545, 2° pfo.

 

El registrador “es el responsable final” del acto de inscripción.  TRIBUNAL DE NOTARIADO, voto 152-2003.

 

 

V.4)  APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

 

            Advirtiendo que la obligatoriedad de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría es tema distinto de las materias exceptuadas de aplicación de la Ley General de la Administración Pública, Libro II, no debe pregonarse una exclusión absoluta de ésta en el ámbito registral, como se recoge en la Opinión Jurídica O. J.-077-2004:

 

“Las excepciones procedimentales que hace el artículo 367.2 de la Ley General de la Administración Pública y los Decretos 8979-P y 9469-P se circunscriben a su Libro Segundo, y no a las reglas del Libro Primero, que tiene plena vigencia y aplicación a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5653-93, y SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 166 de 1990 y 106 de 1991, entre otras).

 

Sin embargo, “a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la Ley General de la Administración Pública, por su carácter general. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 05184-1996).

 

El propósito del numeral 367 de la Ley General de la Administración Pública “no es el de excluir completamente la aplicación de las reglas de su Libro Segundo a todos los procedimientos relativos a las circunstancias de excepción mencionados en ese artículo, sino sólo en cuanto existiesen otros trámites especiales previstos al efecto”.  Y en esa hipótesis, siempre “seguiría siendo obligado remitirse a la Ley General de la Administración Pública, aun en presencia de norma especial, para efectos de suplir su eventual regulación insuficiente”. (Misma sentencia.   Agregamos el subrayado).

 

La aplicación subsidiaria del Libro Segundo de la Ley General, como normativa rectora del procedimiento administrativo común o uniforme a los procedimientos especiales exceptuados, para llenar lagunas, la incompleta regulación de estos o resguardar el principio del debido proceso, está implícita en sus artículos 229, 364, 366, 368, y ha sido ampliamente reconocida por los Tribunales y la jurisprudencia administrativa. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 617-90, 5653-93; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO resolución N° 303-2001, dictámenes de la Procuraduría C-122-91, C-173-95, C-274-98, Opinión Jurídica O. J.-080-98, entre otros)”.

 

Es criterio también seguido por el TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, en la resolución N° 65-2005, de las 14 hrs. 20 mts. del 14 de marzo último.  Prohija los principios que condensa el dictamen C-173-95.

 

 

 

V.5) SIMPLIFICACIÓN Y CELERIDAD DE TRÁMITES NO PUEDE IR EN PERJUICIO DEL DEMANIO COSTERO

 

 

El interés de simplificar y acelerar los trámites de inscripción de documentos en el Registro Nacional se liga a los títulos válidos, ajustados a Derecho.  Para los que incorporen en forma ostensible e ilegal áreas de dominio público, marítimo terrestre por ejemplo, se impone su rechazo.  La celeridad de los trámites registrales no debe traducirse en una festinación de estos, en perjuicio del demanio costero.

 

En la Opinión Jurídica O. J.-113-2000, con cita de la doctrina que ahí se hace, dijimos que sobre el estandarte de la eficacia no debe acarrearse la eliminación de las garantías públicas de indudable trascendencia, ni un abandono de los procedimientos de control, en demérito del interés público prevaleciente.

 

            El esquema de flexibilizar o agilizar la actuación administrativa va parejo “con el con el proceso de desregulación emprendido por la Ley N° 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no indispensables en el control y regulación de las actividades económicas, que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado.

 

            Ley que si bien encarga a la Administración Pública "revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad", lo hace dentro de ciertos límites, pues no puede perjudicarse el ambiente, la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios internacionales, debiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos bienes (art. 3, 7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo 4°: "Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente". (Ver relación con el art. 8° ibid.).

 

            La importancia de mantener dichas regulaciones administrativas se comentó durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley 7472 (expediente 11.659): "La desregulación que se propone no persigue en forma alguna, debilitar los controles en estas áreas.  Por el contrario, se crean mecanismos más eficientes para la protección de esos importantes aspectos" (f.22).  Y más adelante se insistió en que "las regulaciones en estas áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la naturaleza fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad" (fs. 680-681).

 

La zona marítimo terrestre -se  insiste- forma parte del medio ambiente”. (O. J.-113-2000).

 

El fin de simplificar y acelerar los trámites registrales se conjuga con el interés público de evitar la ilícita inscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre.

 

 

 

V.6) CALIFICACIÓN NO IMPIDE NI PREJUZGA EL JUICIO SOBRE LA VALIDEZ DEL TÍTULO

 

 

            Las decisiones del Registrador relativas a la calificación de documentos no impiden ni prejuzgan el juicio que llegare a entablarse acerca de la validez del título o de la obligación, acto o contrato. (Arts. 27 de la Ley 3883, sobre la Inscripción de Documentos en el Registro Público, y 34 del Reglamento del Registro Público, Decreto 26771-J. Ver, en relación: art. 100.1 del Reglamento Hipotecario español).

 

            El propósito de la calificación de los títulos registrales es corroborar su ajuste al Derecho aplicable, para practicar el asiento, suspender o rechazar la solicitud.  Por el principio de subordinación de los órganos administrativos a los Tribunales de Justicia y el distinto ámbito de actuaciones, lo decidido por el Registrador no obsta la discusión y declaratoria judicial de validez o nulidad del título. Sólo determina si puede inscribirse.  El Registrador no juzga una situación jurídica controvertida.

 

            Pero ello no configura una eximente para inscribir todo tipo de documentos que se presenten al Registro, sin el debido filtro calificador, relegando a la jurisdicción contenciosa el debate de su legalidad. 

 

 

            La potestad calificadora difiere de la simple trascripción de documentos. La simple inscripción, sin examen de la legalidad del título, desvirtúa la función calificadora, provoca inseguridad en el tráfico inmobiliario, con perjuicio de terceros, incluido el Estado, y es fuente de contiendas judiciales, que pueden involucrar al propio Registrador, cuya actuación ha de ser en todo momento diligente y responsable.

 

V.7)  CONCORDANCIA ENTRE LA INFORMACIÓN DEL REGISTRO PÚBLICO Y LA DEL CATASTRO NACIONAL

 

 

“I.- Uno de los principios rectores en materia registral lo constituye el de la concordancia que debe mediar entre la representación o descripción gráfica de los inmuebles que consta en la Dirección del Catastro y la información registral de los mismos que se asienta en los libros o folios reales del Registro Público de la Propiedad Inmueble”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001. En igual sentido: TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, voto N° 148-2003, cons. II B).

 

            Con arreglo a la Ley de Catastro, N° 6545 del 26 de marzo de 1981, artículo 18, ha de darse una verdadera y recíproca concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro Nacional.  No la hay si se producen desajustes notorios en los datos de uno y otro. (Ver relación con los arts. 1° inc. h, 5° inc. f, 10, 22 y 29 ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 226-90, cons. XI).

 

El cotejo de un plano sujeto a inscripción con el antecedente de dominio de la finca es dato importante para su rechazo, ante discrepancias o inconsistencias encontradas: “En el presente asunto, la Dirección del Catastro, acertadamente, deniega la gestión de resello del plano catastrado N°…, puesto que existe una evidente discordancia entre la información consignada en ese plano y la de folio real”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001).

 

            El estudio realizado en ambos registros por el Departamento de Conciliación y Mantenimiento del Catastro Nacional puede ser decisivo para determinar la indebida inclusión de áreas de la zona marítimo terrestre que nunca pertenecieron a la finca madre. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1975-91 y 06170-98, cons. II).

 

 

            Lo anterior  está en armonía con la exigencia de plano catastrado para la inscripción de documentos en todo movimiento registral (Ley de Catastro, art. 30).

 

            Para depurar la información registral de los inmuebles y su correcta identificación es indispensable la correspondencia entre los datos descriptivos del Registro y Catastro.  Este último es complemento y apoyo necesario de aquél.  (LÓPEZ CORTÉS, Orlando.  Análisis del sistema registral costarricense.  Revista Judicial N° 3,  San José. pgs. 46 y 47. Materia Registral. Revista del Registro Nacional N° 1.  San José.  2005, pg. 6 ss.).

 

 

            V.8)  DESAFECTACIÓN

 

 

            En el Criterio de Calificación DGRN 2-2001 se dice que el registro de fincas en la zona marítimo terrestre no afecta los derechos del Estado costarricense porque han habido procesos de desafectación de esos terrenos que legitimaron a los particulares a inscribir los ciento cincuenta metros de esa zona, como el Transitorio III de la Ley 4558, la Norma Centésima de la Ley 64067 de 1979, los Títulos de la Corona, y ciudades litorales.

 

            La inscripción registral de un inmueble privado dentro de la zona marítimo terrestre no afecta, desde luego, los derechos del Estado en tanto se practique validamente, al amparo de una legislación desafectatoria. Sí los perjudica cuando es ilegal.

 

            El Transitorio III de la Ley 4558 fue derogado por la Ley 4847 del 4 de octubre de 1971.  Su período de vigencia abarca del 12 de mayo de 1970, en que comenzó a regir,  a esa fecha; sean 17 meses y 2 días.  Las informaciones posesorias presentadas fuera de ese plazo tendrían un vicio de nulidad absoluta, y también las aprobadas ante el IDA, por vicios en la competencia y el procedimiento, pues el trámite a seguir que fijaba dicho Transitorio III era el de la Ley de Informaciones N° 139 del 14 de julio de 1941, ante los Juzgados; no el procedimiento de las diligencias administrativas ante el entonces ITCO (Ley 4545 de 20 de marzo de 1970, derogada por la Ley 6237 de 1978).

 

            Los promoventes no podían optar por uno u otro trámite.  (Sesión Extraordinaria de CORTE PLENA N° 52 de las 14 hrs. del 2 de noviembre de 1972 y resoluciones de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO números 7982 y 8284; ambas 98).  La Ley 4647, Transitorio Único, aclara que el trámite debía cumplirse ante los “juzgados”.  La competencia y el correcto procedimiento son presupuestos de validez del acto administrativo. Ley General de la Administración Pública, artículo 129.  Dictamen C-128-99).

            Se hace énfasis en que el Transitorio III prohibió titular la franja inalienable de los cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria, tierra adentro, la que reservó a uso común.

 

            Los Títulos de la Corona no constituyen en realidad una desafectación hecha por la normativa nacional.  A lo sumo, se trataría de una supervivencia del Derecho preconstitucional, anterior a la formación del Estado costarricense.  Aun cuando la Procuraduría no ha emitido pronunciamiento en torno a este tema, es claro que ningún título de dominio -así sea una simple titularidad formal-  es eficaz y oponible a terceros si  no llenó en su momento el requisito de inscripción en el Registro Público de la Propiedad. (Código Civil, arts. 267 y 459.  Dictamen C-128-99).

 

            La Norma Centésima (de la Ley N° 6406 del 18 de diciembre de 1979) es de carácter presupuestario (presupuesto para 1980), de dudosa constitucionalidad. 

 

            En lo que atañe a las ciudades litorales (Ley 6043, art. 6°), nos remitimos a lo externado en el dictamen C-022-99 y las Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004, entre otros.

 

 

VI.- CIRCULARES NO CUMPLEN FINALIDAD PROTECTORA

 

 

            La Ley 3883 de 30 de marzo de 1967, de Inscripción de Documentos en el Registro Público, artículo 16, otorga al Director General del Registro la potestad de dictar las medidas necesarias para establecer la uniformidad de criterios en cuanto a la calificación e inscripción de documentos entre los Registradores, las cuales son de obligada observancia por estos.

 

            Al acatamiento de criterios registrales se refiere también el Reglamento del Registro Público, Decreto Ejecutivo 26771-J, en el artículo 44.  Autoriza a la Dirección o Subdirección a comunicar, mediante orden circular, las calificaciones, resoluciones de ocursos, de diligencias administrativas u otros de importancia para aplicar en situaciones similares que se presenten en el futuro.  Su contenido es de obligatoria observancia para los Registradores en casos análogos, a fin de garantizar el principio de unidad de criterio en la calificación registral.

            (La misma función atribuye al Director, como superior responsable de las funciones encomendadas al Registro en lo jurídico, el Reglamento de Organización del Registro Público de la Propiedad Mueble, Decreto 26883-J, artículo 31. Al quebranto de lo dispuesto se aplicarán las normas del Reglamento Interior de Trabajo del Ministerio de Justicia).

 

 

            Las circulares son órdenes o comunicaciones generales impartidas por el superior jerárquico a los órganos subordinados que de él dependen o a una categoría de ellos, con el objeto de coordinar y uniformar sus actuaciones administrativas o instruirlos sobre criterios a tener en cuenta en la prestación de servicios.  Agotan su eficacia en el ámbito interno de la Administración y únicamente son obligatorias para los funcionarios o agentes públicos destinatarios, en virtud del deber de obediencia, quienes con su incumplimiento pueden incurrir en sanciones disciplinarias y otras responsabilidades, sin viciar de nulidad el acto emitido con desacato de ellas.

 

 

            Al ser expresión del ejercicio de la potestad jerárquica y no de la potestad reglamentaria, no crean reglas jurídicas con efectos externos.  Por tanto, tampoco requieren del procedimiento de elaboración de normas o de publicación oficial, y los administrados sólo pueden impugnar el acto administrativo concreto en que se traduzca su ejecución, si les causa agravio.  (Cfr., entre otros: ENTRENA CUESTA, Rafael.  Curso de Derecho Administrativo.  T. I.  Edit. Tecnos.  Madrid.  9° edic., pg. 154.  SAYAGUÉS LAZO, Enrique.  Tratado de Derecho Administrativo.  T. I.  Montevideo.  1959, pgs. 149-151.  MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Abeledo-Perrot.  Buenos Aires. 5° edic., pgs. 130-138 y 323-325.  BAENA DEL ALCÁZAR. Instrucciones y Circulares como fuente del Derecho Administrativo. RAP N° 48,  Instituto de Estudios Políticos. Madrid, pgs. 107-126. VILLAR EZCURRA, José Luis.  Circular.  Enciclopedia Jurídica Básica.  Edit. Civitas. Madrid. T. I, pgs. 1038-1041).

 

 

            En nuestro ordenamiento, la Ley General de la Administración Pública se ocupa del tema en tres artículos: 122, pfo. 1° (niega validez a los actos internos en perjuicio del particular); el 125 (regula el medio en que las circulares adquieren eficacia: exposición en vitrinas o murales del respectivo órgano o ente, por el lapso mínimo de un mes), y el 125, que prohíbe, por esa vía, imponer cargas a los administrados.

            La SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en el voto 600-2002, definió las circulares como actos administrativos internos de alcance general, dictadas por los órganos de dirección, que se destinan a una pluralidad de funcionarios de la organización, y no pueden  establecer condiciones, tramites o cargas no establecidas en la ley.  Esto por carecer de validez ante el ordenamiento jurídico, la imposibilidad que tienen los administrados y usuarios de los servicios públicos de conocer su contenido, al omitirse su publicación en el Diario Oficial, y no reglamentar leyes, aspecto librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política), por medio de reglamentos ejecutivos, sin rebasar el contenido de ley.

 

 

            Añade que los registros integrantes del registro nacional “deben abstenerse de la práctica ilegal de ‘reglamentar’ por la vía de circulares los requisitos, condiciones y trámites para la inscripción o registro de actos y documentos”.

 

            En el caso, las Circulares de mérito más parecen orientarse a acelerar el trámite de inscripción de documentos, a sustraer al Registro y Catastro Nacional de los pronunciamientos de la Procuraduría y a supeditar a este último a los criterios del Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria en el análisis de la legalidad de las inscripciones de fincas dentro de la zona marítimo terrestre, sin parar mientes en la responsabilidad independiente asumida por cada Oficina en el acto de registro, que a proteger el demanio costero contra las posibles apropiaciones indebidas de los administrados, con un riguroso control administrativo de legalidad en la calificación de los títulos.

 

            En efecto, nada disponen de las cautelas que se tomarán al calificar los documentos sobre la prohibición absoluta de apropiarse y legalizar por los particulares los terrenos de la zona marítimo terrestre, de dominio público, contemplada en el artículo 7° de la Ley 6043, que afecta los actos dispositivos en contrario y la validez de los títulos, en conexidad con la normativa y precedentes judiciales reseñados (Puntos I.1, I.2 y III), en lo aplicable.

 

 

            En consecuencia, lo propio es revisar las dos Circulares y modificarlas en lo pertinente.

VII.- DIVERSIDAD DE BIENES QUE CONFORMAN EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE

 

 

            Ha de tenerse presente la diversidad de bienes que conforman el dominio público marítimo terrestre: la franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales, desde la línea de pleamar ordinaria, terrenos y rocas que deja el mar al descubierto en marea baja, islas, islotes, peñascos marítimos, formaciones naturales que sobresalgan del nivel del océano dentro del mar territorial, áreas que quedan al descubierto durante la marea baja (Ley 6043, arts. 9° y 10 ), esteros, manglares, bosques salados y zona restringida contigua a estos (art. 11 ibid. y 4° del Reglamento a la Ley 6043), riscos o acantilados y playas (Ley 6043, arts. 10 y 21), franja de doscientos metros de ancho contigua a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado (art. 75 ibid.), y aledaña a las rías (art. 2° del Reglamento a la Ley 6043), etc.

 

 

            VIII.- CONCLUSIONES

 

 

            Recapitulando lo expuesto, se concluye que:

 

 

            1) Las instituciones y órganos estatales tienen el deber de proteger la zona marítimo terrestre, de dominio público (bien medioambiental), en su integridad jurídica y material, conforme a las respectivas competencias, contra los actos ilegales o dañosos. (Arts. 50 de la Constitución, 1° y 4 in fine de la Ley 6043).

 

 

            En lo que respecta al Catastro Nacional y del Registro Público, ese deber de tutela se manifiesta en el estricto control que han de ejercer para impedir que ante ambas Oficinas se inscriban documentos (instrumentos públicos o planos) que de manera ilegal incluyan áreas de ese bien, cuya ilicitud pueda detectarse durante el trámite de calificación, con base en la legislación en vigor, los antecedentes registrales o catastrales que con él se relacionan y el documento presentado. 

 

2) Por disposiciones expresas, de orden público e imperativas, sujeta a control registral, los administrados tienen prohibición absoluta de disponer de la zona marítimo terrestre, de dominio público.

 

Configura un defecto insubsanable que impide la inscripción en el Registro Público o Catastro Nacional y produce su nulidad absoluta, por tratarse de un objeto que está fuera del comercio, prohibido por ley.

 

            3) La posición del Registro acerca de la pretendida incompetencia de la Procuraduría para pronunciarse en materia registral es reiterativa de la que  fue analizada y desechada en nuestro dictamen C-038 del 2002, con audiencia al entonces Director del Registro de Bienes Inmuebles.  Ahí se señaló que: 

 

 

“La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría.  Sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo.  Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances que tienen las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los documentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes C-200-92, C-128-99.  De oficio, se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita”.  (Dictamen C-038-2002, pgs. 33 a 35).

 

            4)  A modo de consideraciones generales, se hacen las siguientes:

 

            4.1) El dominio público, en el caso marítimo terrestre, tiene existencia y publicidad legal prevalente, con autonomía del Registro Público.

 

            4.2) La rigurosidad que ha de tener la calificación de documentos registrales que incorporen indebidamente porciones de la zona marítimo terrestre también la evidencian los efectos de la inscripción.  

 

            Una vez inscrito el título, entran en juego los principios de legitimidad y fe pública registral, que hacen inoperantes las potestades de administración y autotutela para recuperar el bien en vía administrativa.

            4.3) El carácter autónomo que tiene el Registrador opera en el ejercicio de la función calificadora de un documento concreto ingresado para su inscripción, pero en la práctica del acto y en todo su actuar ha de ceñirse al ordenamiento jurídico y, por tanto, a criterios vinculantes, como son por ejemplo los emanados de la Sala Constitucional o de la Procuraduría, interpretativos o de aplicación de normas con incidencia en la función calificadora, que es completa, obligatoria y responsable.

 

            4.4) Pese a que la obligatoriedad de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría es tema distinto de las materias exceptuadas de aplicación de la Ley General de la Administración, no debe afirmarse una exclusión absoluta de ésta en el ámbito registral.

 

            Las excepciones procedimentales del artículo 367.2 LGAP y Decretos 8979-P y 9469-P se circunscriben al Libro Segundo.  Las reglas del Libro Primero tienen plena vigencia a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración.  Sin embargo, el Libro Segundo de la Ley General, como normativa rectora del procedimiento administrativo común o uniforme a los procedimientos especiales exceptuados, es de aplicación supletoria a estos, para llenar lagunas, la incompleta regulación o resguardar el debido proceso.

 

            4.5) El interés de simplificar y acelerar los trámites de inscripción de documentos en el Registro Nacional se liga a los títulos válidos, ajustados a Derecho.  Para los que incorporen en forma ostensible e ilegal áreas de dominio público, marítimo terrestre por ejemplo, se impone su rechazo.

 

            La celeridad de los trámites registrales no debe traducirse en una festinación de estos, en perjuicio del demanio costero, ni en un abandono de los procedimientos de control administrativo, pues ha de conjugarse con el interés público de evitar la ilícita inscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre.

 

4.6) Si bien las decisiones del Registrador relativas a la calificación de documentos no impide la discusión y declaratoria judicial sobre la validez o nulidad del título, ello no equivale a una eximente para inscribir todo tipo de documentos que se presenten al Registro sin el debido filtro calificador, relegando a la sede contenciosa la discusión de su legalidad.

 

El criterio del Registrador sólo determina si el título puede o no inscribirse.

 

4.7) La concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro Nacional es principio rector de la materia registral.

 

La verificación de la necesaria correspondencia que debe haber entre los datos registrales y catastrales de un inmueble privado puede ser decisiva para determinar la indebida inclusión de áreas demaniales de la zona marítimo terrestre.

 

4.8) La inscripción registral de un inmueble privado dentro de la zona marítimo terrestre no afecta los derechos del Estado en tanto se practique válidamente, al amparo de una legislación desafectatoria. Sí los perjudica cuando es ilegal.

 

            El Transitorio III de la Ley 4558 prohibió titular la franja inalienable de cincuenta metros a partir de la línea de pleamar ordinaria, tierra adentro, la que reservó a uso común.  Rigió desde el 12 de mayo de 1970 hasta el 4 de octubre de 1971, fecha en que lo derogó la Ley 4847. Las informaciones posesorias debían promoverse ante los juzgados y las presentadas fuera de ese plazo tendrían un vicio de nulidad absoluta.

 

            Los Títulos de la Corona no constituyen una desafectación de la normativa nacional.  A lo sumo, se trataría de una supervivencia del Derecho preconstitucional, anterior a la formación del Estado costarricense.  Aun cuando la Procuraduría no ha emitido pronunciamiento en torno a este tema, es claro que ningún título de dominio -así sea una simple titularidad formal- es eficaz y oponible a terceros si no llenó en su momento el trámite de inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

 

            La Norma Centésima (de la Ley N° 6406 del 18 de diciembre de 1979) es de carácter presupuestario (presupuesto para 1980), de dudosa constitucionalidad.

 

            En  punto a las ciudades litorales (Ley 6043, art. 6°), nos remitimos a lo externado en el dictamen C-022-99 y las Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004, entre otros.

 

            5) Las circulares de mérito no cumplen la finalidad de proteger el demanio costero contra las posibles apropiaciones indebidas de los administrados, con un riguroso control administrativo de legalidad en la calificación de los títulos. 

            Nada disponen de las cautelas que se tomarán al calificar los documentos sobre la prohibición absoluta de apropiarse y legalizar por los particulares los terrenos de la zona marítimo terrestre, de dominio público, contemplada en el artículo 7° de la Ley 6043, que afecta los actos dispositivos en contrario y la validez de los títulos, en conexidad con la normativa y precedentes judiciales reseñados en los puntos I.1) y 1.2), en lo aplicable.

 

            En consecuencia, lo propio es revisar las dos Circulares y modificarlas en lo pertinente.

 

6)  Ha de tenerse en cuenta la diversidad de bienes que conforman el dominio público marítimo terrestre.

 

 

De usted, atentamente,

 

 

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Director

Área de Derecho Agrario y Ambiental

 

 

JJBV/fmc

 

 

c.c.:  Lic. Róger Hidalgo Zúñiga

         Director a. i.

         Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria

 

         Ing. Jorge Avendaño Machado

         Director

         Catastro Nacional

        

         Tribunal Registral Administrativo