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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 094
 
  Opinión Jurídica : 094 - J   del 08/07/2005   

OJ-094-2005

OJ-094-2005


8 de julio de 2005


 


 


 


 


Señora


Lidia Urbina O’Neil


Secretaria del Consejo Directivo


Colegio Universitario de Limón


Presente


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio D-CUNI-120 de 2 de marzo del año en curso. 


 


 


I.          Objeto de la consulta


 


Solicita usted nuestro criterio sobre el procedimiento a seguir en relación con una recomendación emitida por la Auditoría de esa institución para la apertura de un procedimiento administrativo contra la Decana del Colegio Universitario de Limón.  Específicamente se consulta lo siguiente:


 


“En vista de que el informe de Auditoría con fecha 10 de noviembre del año en curso, en su punto Nº2, solicita que se inicie un procedimiento administrativo contra la señora Decana por la presunta comisión de faltas en el desempeño de sus funciones y siendo que dicha funcionaria es dentro de la escala administrativa del CUNLIMON la superior jerárquica del resto del personal y que es a su vez miembro del Consejo Directivo, instancia que le correspondería la toma de decisión al respecto del resultado del proceso disciplinario señalado, se acordó:


Elevar consulta a la Asesoría Jurídica para que nos indique:


1)         Cuál sería la forma de integrar el órgano disciplinario solicitado por la Auditoria.


2)         A quién correspondería resolver, lo concerniente a la recomendación que vierta el órgano disciplinario que se conforme en este caso.


3)         Una vez recibida la recomendación legal, elevar la consulta a la Procuraduría General de la República” 


 


Se anexa a dicha consulta el criterio del asesor legal externo del Colegio Universitario, que indica:


 


“Después de un saludo afectuoso, le contesto su atenta nota de la forma siguiente:


1-         La forma de integrar el órgano disciplinario lo es de conformidad con el artículo 214 y s/s de la Ley General de la Administración Pública.


Debe ser nombrado por el Consejo Directivo, pueden ser uno o más miembros quienes lo conformen, impares; una vez conformada deben ser el procedimiento indicado en los citados artículos.


2-         A quién corresponde resolver, lo concerniente a la recomendación que vierta dicho órgano.  Quien debe resolver es el Consejo Directivo.”


 


En torno a su solicitud me permito indicarle lo siguiente:


 


 


II.        Sobre la admisibilidad de la consulta.


 


En primer término, es necesario referirse a los requisitos para la admisibilidad de las consultas presentadas ante este Órgano Técnico Consultivo.


 


La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas establece en sus artículos 3, 4 y 5 la competencia otorgada por el legislador a la Procuraduría General para evacuar las consultas que se le formulen.  Al respecto, dichas normas indican lo siguiente:


 


"Artículo 3.  Atribuciones:


Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:



b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.  La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.


…”


 


“Artículo 4. Consultas:


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.


La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."


 


"Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."


 


A partir de la interpretación de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa 1 de esta Procuraduría ha definido una serie de requisitos para la admisibilidad de las consultas que le presenten. (1) Ver en este sentido los siguientes pronunciamientos:  C-229-99, C-067-2000, C-188-2002, C-097-2004, C-317-2004, entre otros.


 


 


En este sentido, en el dictamen C-151-2002 se indicó:


 


Las anteriores normas (se refiere a los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:


 


·              Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


·              Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


·              Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. “


 


De conformidad con lo antes expuesto, resulta indispensable que el asunto sometido a conocimiento de la Procuraduría General sea una cuestión jurídica genérica y no un caso concreto, razón por la cual la presente consulta no resulta admisible para su análisis al estar dirigida a la solución de un caso concreto.


 


No obstante lo antes indicado, y en un afán de colaboración con el colegio universitario, se realizarán algunos comentarios que puedan orientar al consultante en la solución del asunto planteado, no sin antes advertir que, en virtud de la naturaleza de este pronunciamiento, no le resultan vinculantes2. (2) Sobre la vinculatoriedad de los dictámenes puede consultarse, entre otros el dictamen C-231-99.


 


 


II.        Sobre el régimen jurídico de la Ley 7941 y sus diferencias con las otras instituciones parauniversitarias reguladas por la Ley 6541.


 


Ya esta Procuraduría General se había pronunciado en torno a las diferencias establecidas por el legislador al crear el Colegio Universitario de Limón en la Ley número 7941 mediante dictamen número C-153-2002.  En aquella oportunidad este órgano indicó:


 


Realizada la exposición de los antecedentes más relevantes, conviene ahora analizar su alcance en el caso de marras, y de esta manera proceder a resolver esta consulta.


 


En primera instancia, debemos tener muy presente que si bien el Sistema de Educación Parauniversitaria fue creado mediante la normativa general supracitada, para el caso específico del Colegio Universitario de Limón, la ley de la República que lo crea, genera diferencias substanciales en cuanto a la integración del Consejo Directivo, y las tareas que corresponde al Decano.


 


Estas diferencias legales, en cuanto a la integración del Consejo Directivo, se acentúan si nos avocamos al análisis del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, promulgado mediante Decreto Ejecutivo N°. 12711-E del 10 de junio de 1981, reformado por Decreto Ejecutivo N°.30431-MEP publicado el 17 de mayo de 2002, que detalla y desarrolla las funciones, nombramiento y vigencia del Presidente del Consejo Directivo y el Decano de los Colegios Universitarios.


 


Realizando una lectura comparativa de la normativa comentada, podemos observar que mientras que para la generalidad de los colegios universitarios, el Consejo Directivo es el órgano superior de la Institución y el Decano quien ejecuta las decisiones de este último - y consecuentemente hay separación de funciones entre uno y otro -, para el CUN-Limón la Ley de su Creación N° 7941, establece un Consejo Directivo con una integración mucho más reducida, dentro de la cual el Decano es uno de sus miembros - artículo 5 inciso b)-.


 


El numeral 6 de esta Ley, en concordancia con la norma anterior, establece que le corresponde al Decano presidir el Consejo Directivo, otorgándole inclusive el voto de calidad en caso de empate.


 


Así, vemos que si bien la normativa general de los colegios universitarios separó radicalmente las figuras del Decano y el Presidente del Consejo -asignando distintas competencias a ambos órganos y subordinando el primero al segundo -, la intención del legislador en el caso de CUN-Limón fue otra.


 


Para el caso concreto, el legislador dispuso que la figura del Decano integrara el Consejo Directivo, y le otorgó, de manera exclusiva al Decano, la responsabilidad de presidir las sesiones del Consejo y, le confirió el doble voto en caso de empate (voto de calidad, según la doctrina).


 


De esta normativa, se desprende sin necesidad de recurrir al Decreto, en los términos de los numerales 6, 7 y 8 de la Ley N°.7941, que la vigencia del nombramiento del Decano es de dos años; que los miembros del Consejo durarán en su cargo dos años -artículo 8-, y para no dejar lugar a dudas, el numeral 7 - relacionado con el 6 - señala expresamente, que el Presidente del Consejo - Decano -, será nombrado por el término de dos años.


 


Esta interpretación de la norma se desprende del análisis de las actas del expediente legislativo de la Ley N°.7941.


 


De la lectura del Acta de la Sesión N° 47, de la Comisión de Asuntos Sociales del 5 de octubre de 1999, se extrae la discusión de la Moción 9-47 ( folios 245 a 247 del expediente legislativo), y se propone una modificación al artículo 7° del Proyecto, misma que fue aprobada por unanimidad.


 


En lo conducente se señala:


 


"(…) Pienso que lo que explica el Diputado Céspedes Salazar es correcto. No perjudica al proyecto y más bien, podría beneficiarlo. En el ajuste que le hicimos a los miembros, se incluyó la figura del Decano porque se había discutido el riesgo que podría presentarse -tal como estaba originalmente- que el representante estudiantil podría llegar a ser el Presidente de la Junta, lo cual no tendría mucha razón de ser.


 


Entonces, si se aprueba esta moción que dice que el Presidente se queda dos años y se aprueba otra moción posterior, en la que crea el Decano, el efecto que va a tener es que este va a estar por un período de dos años. ¿Es así? Porque tenemos una modificación al artículo 5 y al artículo 6 y se puede salvar, totalmente, el objetivo.


Por otra parte, pienso que por redacción, nada más se cambia el nombre de Presidente por el de Decano."


 


Siendo así, el criterio legal de este Órgano Asesor no puede ser otro más que, con respecto al Colegio Universitario de Limón, efectivamente el Decano cumple la función de Presidente del Consejo Directivo, y mantiene ese cargo por dos años en los términos de la Ley que lo crea.


 


Sin perjuicio de la forma diáfana en que fue concebida por el legislador la estructura para el CUN-Limón, preocupa a la Procuraduría, que aún cuando la ley especial que crea el CUN-Limón N°. 7941 prevalece frente a lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo, estableciendo un período de nombramiento de dos años para la figura del Decano y no de cuatro años que fija el precepto reglamentario, esta ley, a diferencia de la norma reglamentaria, es omisa, en definir, a quién compete nombrar al Decano.


 


Como ya hemos visto, la Ley N°. 7941 prevalece sobre la general N°. 6541; y, aunque lo correcto sería la aplicación de la normativa general en todo lo que sea omisa la especial, ello provocaría en este caso concreto, violación al principio de legalidad y de jerarquía normativa.


 


Tampoco podríamos aplicar por delegación legislativa, las normas del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, para llenar el vacío de los detalles que la ley de Creación de ese Colegio Universitario no contempla, al contradecir el Reglamento creado con anterioridad para el resto de Colegios Universitarios, la normativa dispuesta por el legislador para el CUN-Limón; y en aplicación del principio de jerarquía, prevalece la norma de rango superior.


 


Basta con remitirse al numeral 15 del Reglamento de marras, que establece que el Decano lo nombrará el Consejo Directivo por un plazo de cuatro años. Esta disposición resulta inaplicable al caso que nos ocupa, por las razones que se han comentado, de que el Decano en el CUN - Limón, según el modelo diseñado por el legislador, integra el Consejo Directivo y su período de nombramiento es de dos años.


 


A igual conclusión se llega con la lectura del numeral 19 de ese mismo Reglamento, que establece sanciones disciplinarias o destitución del Decano por votación de las dos terceras partes del total de los miembros del Consejo Directivo.


 


Esta normativa resulta discordante con la Ley de Creación del CUN-Limón, no obstante, que el numeral 1 establece " que  para todos los efectos, en los extremos que esta ley no contemple, el Colegio se regirá por la ley N° 6541, del 19 de noviembre de 1980 y sus reformas, así como por su reglamento".


 


No es jurídicamente razonable que al Consejo Directivo del CUN- Limón se le otorgue la potestad disciplinaria de nombramiento y hasta destitución del Decano, que regula el Reglamento, si el Decano no sólo conforma con voz y voto ese órgano colegiado, sino que además lo preside y goza del voto de calidad en caso de empate.


 


Si bien podrían serle aplicables al Decano del CUN- Limón, los motivos de abstención que regula el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de que se abstenga ante una votación del Consejo Directivo de su posible reelección, o ante una votación para determinar algún tipo de responsabilidad disciplinaria o por incumplimiento de su deber, o de abstención en cualquier asunto relacionado con el ejercicio de su cargo como Decano y Presidente del Consejo Directivo, tal posibilidad resulta poco viable, si se toma en cuenta que la integración del Consejo Directivo es diferente para esa Institución, y provoca discordancias, que al operador jurídico le resultan insalvables.


 


No se puede obviar la diferente conformación que el legislador dispuso del Consejo Directivo del CUN-Limón como órgano colegiado, y las diversas funciones asignadas a ese Consejo, que imposibilitan utilizar la normativa legal y reglamentaria general existente, para completar los detalles que la Ley N°. 7941 a la fecha no ha cubierto.


 


De todo lo expuesto debemos concluir que, aunque en apariencia el legislador quiso separar las figuras del Consejo Directivo y el Decano - de ahí la similitud entre los artículos 13 de la Ley de creación general de los Colegios Parauniversitarios N°.6541, y 3 de la Ley de Creación del CUN-Limón N°.7941, que disponen una estructura administrativa mínima, para los Colegios de Educación Parauniversitaria, integrada por un Consejo Directivo y un Decano, al introducir la Ley de creación de esa Institución, que la figura del Decano es miembro del Consejo Directivo de la Institución, con facultades de Presidente, provoca que la omisión, en cuanto al procedimiento para nombrar al Decano del CUN- Limón fuese imposible de suplir, remitiéndonos a la ley N° 6541 y al Reglamento que la desarrolla.


 


De ahí que la alternativa, en criterio de este Órgano Asesor, para facilitar el cumplimiento del modelo creado por el legislador para el CUN-Limón, es reglamentar la Ley N°. 7941.


 


Esta reglamentación, permitiría contar con disposiciones reglamentarias que se ajusten a la Ley de creación del CUN-Limón, estableciendo el procedimiento de nombramiento del Decano, las funciones que debe cumplir adicionales a las de integrar y presidir el Consejo, así como también, resolver a quién corresponde la sustitución del Decano, en caso de ausencia temporal y quién debe conocer y tramitar un eventual procedimiento administrativo contra el Decano, cuando faltare a sus obligaciones.


 


Esta recomendación de reglamentar la Ley N° 7941, encuentra fundamento en el principio de legalidad o juridicidad de la administración, que exige la vinculación de la Administración al bloque o pirámide de la legalidad que se impone a ella; en otras palabras, este principio condiciona el actuar de ese Colegio, dentro del marco normativo previamente formulado por el legislador, y por tanto, no se puede desvincular de su esencia, llenando los vacíos u omisiones con disposiciones generales legales y reglamentarias existentes, como las comentadas, que no responden al modelo creado por el legislador.


 


En concordancia con lo señalado, corresponde al Consejo Superior de Educación, como al Consejo Directivo de ese Colegio, proponer al Ejecutivo la redacción del documento reglamentario procedente, para su aprobación y promulgación, ello por cuanto el primero, constituye la entidad encargada de la supervisión y de todo lo relacionado con la creación, modificación, ajuste o supresión de las carreras que se imparten en el Colegio, así como el que conoce de la propuesta del proyecto de presupuesto que presenta el Consejo Directivo de ese Colegio, y éste último, por ser el responsable de hacer cumplir el objetivo principal, los fines y las funciones señaladas por el legislador, todo ello de conformidad con el numeral 10 de la Ley N°.7941. “  (las negritas no son del original)


 


No obstante que la recomendación dada por el Órgano Consultivo en aquella oportunidad fue reglamentar los aspectos específicos relativos al nombramiento y destitución del Decano, el Reglamento de Organización y Servicio del Colegio Universitario de Limón, reglamento del Consejo Directivo del Colegio Universitario de Limón, no regula los aspectos necesarios para resolver el caso concreto y por el contrario excluye expresamente al Decano y los demás miembros del Consejo Directivo, de las disposiciones contenidas en dicho instrumento 3 (3) El artículo 8 del Reglamento indica:   Artículo 8º-Este reglamento se aplicará a todos los funcionarios del CUNLIMÓN, ligados a este por una relación de empleo público, con excepción del Decano y los miembros del Consejo Directivo y cualquier otro servidor, cuando así lo dispusiere el Consejo Directivo, con apego a las disposiciones legales que rigen la materia.”  (el resaltado no es del original)


 


De conformidad con lo expuesto, y ante la ausencia de una norma que regule la situación descrita, resulta indispensable integrar la Ley 7941 con las normas que le sean aplicables, tanto de la Ley 6541, como del Reglamento de la Educación Superior Universitaria, decreto número 30431-MEP.  Dicha integración deberá hacerse procurando no desconocer las diferencias existentes entre los colegios universitarios regulados por la ley general y el Colegio Universitario de Limón, por lo que las normas deberán ajustarse a la situación especial que se presenta con el CUNLIMON.


 


 


III.       Caso concreto.


 


El Decreto 30431-MEP, establece un procedimiento para el nombramiento y destitución del Decano de los Colegios Universitarios. 


 


Los artículos indicados señalan:


 


“Artículo 15.-El Consejo Directivo nombrará al Decano por un período de cuatro años, pudiendo ser reelecto. Los nombramientos, cambios o reelecciones deberán ser comunicadas en el término de 15 días hábiles al Consejo Superior de Educación.


 


Artículo 19.-El Decano, cuando faltare a las obligaciones inherentes a sus funciones, podrá ser sancionado o destituido de su cargo por votación no inferior a las dos terceras partes del total de los miembros del Consejo Directivo, previo levantamiento de información para lo cual este Consejo integrará una comisión especial de tres miembros, dos de su seno y un representante del Ministerio de Educación Pública, que deberá oír a las partes interesadas. El dictamen de esa Comisión será elevado inmediatamente a sesión del Consejo Directivo el cual determinará las medias correspondientes.”


 


Aplicando supletoriamente las normas trascritas al caso concreto, debe indicarse que corresponderá al Consejo Directivo la designación del Decano por el periodo que expresamente establece la Ley 7941 (dos años).


 


De la misma manera, corresponderá al Consejo Directivo la destitución del Decano, para lo cual deberá seguir el procedimiento establecido en el artículo 19 antes citado.


 


En ambos casos, el Decano, en su calidad de Presidente del Consejo Directivo, debe abstenerse del conocimiento del asunto, de conformidad con lo que establecen los artículos 230 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 49 inciso 1 del Código Procesal Civil,


 


La abstención deberá ser presentada ante el Consejo Directivo quien deberá resolver sobre su procedencia, al tenor de lo indicado por el artículo 234 de la Ley General de la Administración Pública.


 


En el supuesto en que la abstención sea procedente, el Consejo Directivo deberá sustituir al Decano con un miembro suplente, de conformidad con el procedimiento establecido para estos supuestos por el artículo 17 del Reglamento de la Educación Superior Universitaria, reglamento 30431-MEP, que indica:


 


“Artículo 17:  En caso de ausencia temporal del Decano, el Consejo Directivo nombrará, en forma interina a un funcionario de la institución que deberá llenar los mismos requisitos que se exigen al Decano.”


 


Una vez integrado el órgano, en lo no previsto, éste se sujetará a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, en especial, lo referido al procedimiento, así como a la normativa en punto a órganos colegiados. Para tal efecto, deben tomar en cuenta nuestros dictámenes sobre órganos instructores de procedimiento en órganos colegiados (ver por ejemplo el C-294-2004 de 5 de octubre de 2004)


 


Por último, debe reiterar este Órgano Consultivo la necesidad de que, en caso de ausencia normativa como el presente, el Consejo Directivo valore la necesidad de proponer los ajustes necesarios al Reglamento vigente, de manera que se facilite el actuar del Colegio Universitario.


 


Sin otro particular, atentamente,


 


 


 


 


                                                                                Grettel Rodríguez Fernández


                                                                                Procuradora Adjunta


 


GRF/mvc