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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 298
 
  Dictamen : 298 del 19/08/2005   

C-298-2005
C-298-2005
19 de agosto de  2005
 
 
 
Señor
Ing. Guillermo Alvarado Herrera
Gerente General
Instituto Costarricense de Turismo
S. O.
 
 
Estimado señor:
 
            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio G-361-2005 del 17 de febrero del 2005, en el que, de conformidad con lo dispuesto por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, en el artículo 5, inciso XVIII de la sesión ordinaria N.° 5342, del 1 de febrero del 2005, consulta lo siguiente:
 
“En el caso de Órganos Colegiados, como lo es el caso de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, constituido por personas independientes que se reúnen no diariamente, sino periódicamente (cada ocho días en el caso de la Junta Directiva del ICT) …
¿A partir de qué momento corre el plazo que se otorga en las notificaciones que le son hechas por parte de la Sala Constitucional, Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, entre otros; es a partir del recibo de la notificación en la Secretaría del Órgano o a partir de que el Órgano Colegiado conoce la notificación, sea cuando se reúnen todos sus miembros?”.
 
            Se adjunta el criterio de la Dirección Legal del ICT, oficio DL-101-2005 del 21 de enero del 2005 en el que se indica, entre otras cosas, que en el caso de los órganos colegiados, como la Junta Directiva del ICT, los plazos que se les confieran, sea por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la Contraloría General de la República u otras entidades, no deben comenzar a correr desde el día en que se recibe la notificación en la Secretaría del órgano, ya que en ese momento el órgano no está en posición de tomar decisiones y no es sino hasta que se reúne para resolver sobre el contenido de la información solicitada, que puede hablarse de una verdadera formación de la voluntad del órgano.
            A fin de atender el asunto consultado se hará referencia previa a la naturaleza de la Junta Directiva del ICT como órgano colegiado con función de administración activa, sujeto al principio de legalidad.
 
A.-  LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO
1.-  Un órgano colegiado con función de administración activa
 
            Como bien lo señala el Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, en sus Tesis de Derecho Administrativo, los órganos colegiados tienen como misión normal “…el hacer más sabia y ponderada la decisión de un asunto, mediante el intercambio y el concurso de opiniones sobre el mismo…” (Tesis de Derecho Administrativo, T. II, Editorial Stradtmann, S.A., 2000, San José, p. 103), lo cual es común en colegios con función consultiva, de contralor o de contención (recursos o reclamos), como en el caso del Tribunal del Servicio Civil o del Tribunal Fiscal Administrativo.  Sin embargo, tal y como lo indica el mismo Ortíz Ortíz, también es frecuente la integración de Juntas Directivas de entes con funciones de administración activa (Ibid).
 
            Ahora bien, el jerarca de las instituciones autónomas, como el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), es un órgano colegiado según se desprende tácitamente del artículo 188 de la Constitución Política al indicar que “sus directores” responden por su gestión:
 
ARTÍCULO 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión.”
            En desarrollo de esta norma constitucional se han dictado diversas leyes referentes a la integración de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, como la Ley N.° 4646 del 20 de octubre de 1970, reformada por la Ley N.° 5507.
 
           
 
 
En el caso específico de la Junta Directiva del ICT interesa destacar la normativa específica de la Ley Orgánica respectiva, Ley N.° 1917 del 30 de julio de 1955, que al efecto dispone:
 
“Artículo 2º.- Como Institución Autónoma del Estado, el Instituto tendrá personería jurídica y patrimonio propios: ejercerá su gestión administrativa y comercial con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el fomento del turismo hacia Costa Rica.  La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible.
(NOTA: Ver en relación la ley Nº 6054 de 14 de junio de 1977 y su reforma por la ley Nº 6812 de 14 de setiembre de 1982, en especial artículos 1º inc.b); 2º, 3º y 4º inc f)”  (el subrayado no es del original)
“Artículo 22.- La Junta se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana y en sesión extraordinaria cada vez que sea convocada al efecto,  de acuerdo con los reglamentos internos.  El quórum de las sesiones ordinarias o extraordinarias se forma con tres miembros y los acuerdos se tomarán, salvo disposición legal en contrario, por mayoría de votos. Por cada sesión, los miembros de la Junta Directiva devengarán cien colones  (¢100.00), y en cada mes sólo cuatro sesiones extraordinarias podrán ser remuneradas. (REFORMADO TACITAMENTE por los artículos 2º y 3º de la Ley Nº 3065 de 20 de noviembre de 1962. Nota: V.O.L.)”  (textos extraídos del Sistema Nacional de Legislación Vigente-SINALEVI).
Entre las atribuciones de la Junta Directiva se encuentra el organizar las dependencias y servicios de la Institución; dictar promulgar, reformar e interpretar los reglamentos internos necesarios para el mejor desarrollo de los fines del Instituto; dirigir la política del Instituto y acordar las inversiones de sus recursos; autorizar la adquisición, hipoteca, gravámenes y enajenación de bienes, así como contratar empréstitos de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 5º de la ley, acordar el Presupuesto anual de la Institución y los Presupuestos Extraordinarios, y someterlos a la aprobación de la Contraloría General de la República; nombrar y remover al Gerente y al Auditor, y asignarles sus funciones y deberes, dentro de las prescripciones de la presente ley; conocer en alzada de las apelaciones que se presenten contra las resoluciones dictadas por la Auditoría o por la Gerencia, y declarar agotada la vía administrativa; someter en juicio o fuera de él, los derechos del Instituto,  transigir o someter a arbitraje las cuestiones pendientes y dar los poderes que estime necesarios para ello; velar por el estricto cumplimiento de las leyes y reglamentos relacionados con el turismo, así como ejercer la superior fiscalización de los servicios y funciones encargados por la ley al Instituto, y adoptar todas las resoluciones que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines (artículo 26).
            La Junta Directiva es, entonces, el superior jerárquico del ICT.  La Ley N.° 1917, en clara derivación del artículo 188 de la Constitución Política, no deja dudas al respecto.  Nos encontramos frente a un órgano colegiado que ejerce función de administración activa en tanto función decisoria, ejecutiva, resolutoria u operativa de la Administración.  Bajo el entendido, claro está, de que desde el punto de vista orgánico, la Junta Directiva también conforma la administración activa, en tanto parte del conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan y que, por ende, incluye al jerarca, como última instancia (artículo 2 inciso a) de la Ley General de Control Interno, Ley N.° 8292 del 31 del 7 del 2002).
            Ahora bien, la función de administración activa es de naturaleza continua.  Como bien lo indica el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública:
“La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”. 
“La actividad de los entes públicos”, a la que hace referencia la Ley General de la Administración Pública, es sinónimo del concepto “administración activa”, desde el punto de vista funcional, consagrado en la Ley de Control Interno.  En otras palabras, se trata de la función decisoria, ejecutiva, resolutoria u operativa de la Administración que debe ejercerse de forma continua y eficiente en atención de los fines que persigue, así como de la necesidad social que satisface.
Desde esta perspectiva, el hecho de que en el ordenamiento jurídico nacional se estatuya a un órgano colegiado como superior jerárquico de un ente público, es una decisión de política legislativa o constitucional que en nada afecta la continuidad de la actividad administrativa del ente en cuestión.  Como bien lo señala la Ley General de Control Interno, el jerarca es quien ejerce la máxima autoridad dentro de un órgano o ente, sea unipersonal o colegiado (artículo 2 inciso c).
            Ahora bien, para el ejercicio de sus funciones, los miembros del órgano colegiado se reúnen en sesiones ordinarios y extraordinarias.  La Ley Orgánica del ICT dispone que la Junta Directiva además de reunirse en sesión ordinaria una vez por semana, puede reunirse en sesiones extraordinarias en caso de ser necesario (artículo 22).  Esta Procuraduría ya se ha pronunciado sobre la naturaleza de las sesiones ordinarias y extraordinarias:
“La LGAP establece dos tipos de sesiones en los órganos colegiados, según el numeral 52.  Las ordinarias, que son aquellas que se realizan regularmente o con frecuencia, para seguir la terminología legal, en las que, por lo general, se conocen de asuntos de naturaleza regular o común.  Las extraordinarias, que son aquellas que se realizan excepcionalmente, en las que, por lo general, se discuten asuntos de naturaleza especial o urgente.  En las primeras no se requiere de una convocatoria especial, en vista de su normalidad o continuidad; mientras que en las segundas, sí es necesario, amén de que debe ser por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo casos de urgencia, y debe acompañarse copia del orden del día. (Sobre el tema de la convocatoria puede consultarse el dictamen C-019-1999 de 27 de enero de 1999, en el que se hace una amplia exposición del tema).
De lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de los órganos colegiados.  La primera, que las sesiones ordinarias deben tener un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional.  La segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales, dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión ordinaria.  La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo exijan…” (Dictamen C-247-01 del 17 de setiembre del 2001).
            El Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva del ICT, N.° 5337 del 7 de diciembre del 2004, publicado en La Gaceta N.° 25 del 4 de febrero del 2005, dispone en lo que interesa:
“Artículo 16.-Periodicidad.  La Junta se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana y designará el día de sesión mediante acuerdo específico.  Para celebrar sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial, si el día fijado para sesionar lo es para todas las sesiones del año.
Artículo 17.-Sesiones extraordinarias. La Junta Directiva podrá sesionar extraordinariamente cuando:
1. Sea convocada al efecto, por escrito por el Presidente o el Vicepresidente, en caso de ausencia del primero.
2. Estando reunida la totalidad de los miembros, acuerden por unanimidad efectuar sesión extraordinaria y conocer determinados asuntos.
3. Por motivos de urgencia o necesidad apremiante, el Presidente o el Vicepresidente, requiera de sesionar.”
            Como se observa, tanto desde el punto de vista legal como reglamentario la Junta Directiva del ICT cuenta con los instrumentos necesarios para atender, de forma continua y eficiente, los asuntos que se le presenten, sean ordinarios o urgentes. 
2.-  La Administración se rige por el principio de legalidad
            El principio de legalidad, pilar fundamental del Estado de Derecho consagrado en la Carta Magna, orienta el diario quehacer de la Administración en tanto únicamente está facultada para realizar las acciones autorizadas por el ordenamiento jurídico.  A diferencia del principio de libertad, según el cual el ser humano puede hacer todo lo que no se encuentre prohibido (artículo 28 de la Constitución Política), la Administración ha de regir su accionar y funcionamiento con estricto apego a la letra y el espíritu de la ley. 
 
            No en vano se ha afirmado que en el Estado de Derecho toda acción singular del poder público debe estar justificada en una Ley previa:  …Esta exigencia parte de dos claras justificaciones.  Una más general y de base, la idea de que la legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria, cuya expresión típica,…, es la Ley; ya no se admiten poderes personales como tales, por la razón bien simple de que no hay ninguna persona sobre la comunidad y que ostente como atributo divino la facultad de emanar normas vinculantes para dicha comunidad; todo el poder es de la Ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la Ley.  Sólo en ‘nombre la Ley’ puede imponerse obediencia… La segunda idea que refuerza esa exigencia de que toda actuación singular del poder tenga que estar cubierta por una Ley previa es el principio técnico de la división de poderes:  el Ejecutivo se designa así porque justamente su misión es ‘ejecutar’ la Ley, particularizar sus mandatos en los casos concretos; la distinción entre los poderes Legislativo y Ejecutivo da al primero la preeminencia y limita al segundo a actuar en el marco previo trazado por las decisiones de aquél, esto es, por la Leyes.  Lo mismo ocurre con el poder judicial, que deja de ser un poder libre, supuesta expresión directa de la soberanía y con la misma fuerza creadora que el poder normativo supremo, para quedar definitivamente legalizado, sometido a la Ley.” (García de Enterría, p. 423).
 
            En este orden de ideas es que la Constitución Política dispone que los funcionarios públicos “son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.  Deben prestar juramento de observar esta Constitución y las leyes…” (artículo 11).  La ley es el cauce y la guía de la administración, como también se consagra en la Ley General de la Administración Pública al establecer que sus acciones se encuentran sometidas al ordenamiento jurídico y que “…sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice la escala jerárquica de sus fuentes” (artículo 11).
 
            De esta forma es claro que los órganos y entes públicos deben actuar en estricto apego al ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes.  La infracción a dicho ordenamiento implica la invalidez del actuar administrativo y, por ende, la nulidad de lo actuado.
 
 
 
B.-  LOS PLAZOS OTORGADOS A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS SE RIGEN SEGÚN LO DISPUESTO POR LA LEY
 
            El ICT consulta a partir de qué momento corre el plazo que se otorga en las notificaciones que son hechas a los órganos colegiados por parte de la Sala Constitucional, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, entre otros.  El planteamiento en cuestión obedece, según se indica, al hecho de que los órganos colegiados -como la Junta Directiva del ICT- se constituye por personas independientes que no se reúnen diariamente, sino cada ocho días, por lo que la formación de la voluntad del órgano se da cuando se reúnen sus miembros.
 
1.-  Notificaciones de la Sala Constitucional
 
            En tanto el principio de legalidad rige la actuación de la administración pública, como se indicó anteriormente, para responder al planteamiento del ICT debe estarse a lo dispuesto expresamente por la ley.
 
            En lo relativo a la jurisdicción constitucional, regulada por la Ley N.° 7135 del 11 de octubre de 1989, existe norma expresa sobre el momento a partir del cual corren los términos otorgados a las partes por la Sala Constitucional.  Al respecto se dispone en su artículo 8:
 
   “ARTICULO 8. Una vez requerida legalmente su intervención, la Sala Constitucional deberá actuar de oficio y con la mayor celeridad, sin que pueda invocarse la inercia de las partes para retardar el procedimiento.
   Los plazos establecidos por esta ley no podrán prorrogarse por ningún motivo. Cualquier retardo en su cumplimiento será sancionado disciplinariamente, sin perjuicio de la acción por responsabilidad del funcionario.
Los términos para las actuaciones y resoluciones judiciales se contarán a partir del recibo de la gestión que las motive, y, para las actividades de las partes, desde la notificación de la resolución que las cause.  Ni unos ni otros se interrumpirán o suspenderán por ningún incidente, ni por ninguna actuación que no esté preceptuada expresamente en la ley.
           
            En materia de hábeas corpus los plazos por días son naturales” (el         subrayado no es del original).
 
            Obsérvese que por la especial naturaleza de la jurisdicción constitucional, dirigida a garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales, así como el respeto de los derechos y libertades fundamentales, el legislador fue enfático en señalar que los términos para las actividades de las partes se contarán desde la notificación que las cause y que dichos términos no se interrumpirán o suspenderán por ningún incidente, ni por ninguna actuación que no esté preceptuada expresamente en la ley.
 
            El texto de la norma es de tal claridad que para el operador jurídico resulta imperativo atenerse a su literalidad, tal y como lo dispone el artículo 10 del Código Civil, según el cual la interpretación de las normas debe realizarse de conformidad con el sentido propio de sus palabras.
 
            En tanto la Ley de la Jurisdicción Constitucional no dispone de otra forma, es claro que los plazos que la Sala Constitucional le otorga a los órganos colegiados, incluida la Junta Directiva del ICT, corren a partir del recibo de la notificación por la Administración y no a partir del momento en que el órgano colegiado conoce la notificación en cuestión.  Lo anterior, claro está, de conformidad con lo dispuesto en la materia por el Código Procesal Civil y la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, Ley N.° 7637 del 21 de octubre de 1996, aplicable en este caso por tratarse de la notificación de resoluciones judiciales.
 
            Por último, no está demás señalar que en el caso específico de los recursos de amparo que se dirijan contra un órgano colegiado, el deber de rendir el informe y las piezas correspondientes -dentro de los tres días de ley- compete a su Presidente, por expresa disposición del legislador (artículos 43 y 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
 
2.-  Otras notificaciones
 
            Dado que la consulta remitida a esta Procuraduría fue planteada en forma genérica, debe indicársele al ICT que  los plazos que se otorguen a los órganos colegiados en las notificaciones que reciban por parte de la Contraloría General,  de la Procuraduría General de la República o de cualquier otro órgano o ente público corren a partir del momento establecido en la Ley.
 
            En el caso específico de la Procuraduría General de la República, interesa destacar el artículo 27 de su Ley Orgánica, Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, que dispone en lo que interesa:
 
 
 
“ARTÍCULO 27.-CITACIÓN DE PERSONAS, SUMINISTRO DE DATOS, INSPECCIONES.
(…)
Los servidores públicos y las personas físicas o jurídicas están obligados a facilitar, a la Procuraduría General de la República, los documentos y datos que les solicite, excepto que por ley se disponga lo contrario.  La información requerida deberá remitírsele dentro de un plazo de ocho días hábiles, contados a partir del recibo de la solicitud. (…).”
            El meollo del asunto está en determinar cuál es el momento del “recibo de la solicitud” por parte del órgano colegiado.  Para ello debe indicarse, en primer lugar, que la Junta Directiva es el órgano superior del Instituto Costarricense de Turismo, institución autónoma del Estado y, por ende, persona jurídica con patrimonio propio.  De allí que las notificaciones o comunicaciones que se le dirijan a la Junta deben realizarse en la dirección exacta del Instituto al que pertenece, en aplicación supletoria del artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública.
            Ahora bien, ¿cuál es la dirección del ICT?  Al efecto debe señalarse que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de su Ley Orgánica, así como por el 61 del Código Civil, la dirección del ICT es aquella en la que se encuentra ubicada su Administración en la ciudad de San José. 
            En efecto, la Ley N.° 1917 dispone que el domicilio legal del ICT se encuentra en San José, aun y cuando por acuerdo de la Junta Directiva se pueden establecer oficinas o agencias en cualquier lugar de la República (artículo 2 de la Ley).  Además, el artículo 61 del Código Civil regula lo referente al domicilio de las personas jurídicas y dispone:
“ARTÍCULO 61.- El domicilio de las personas jurídicas reconocidas por la ley, es el lugar donde está situada su dirección o administración, salvo lo que se dispusiere por sus estatutos o leyes especiales.
Cuando tenga agentes o sucursales permanentes en lugares distintos de aquel en que se halle la dirección o administración, se tendrá también como su domicilio el lugar de la sucursal o agencia, respecto a los actos o contratos que ejecuten o celebre por medio del agente.”
            Es claro, entonces, que al existir ley específica que indica que el domicilio legal del ICT es la ciudad de San José, su dirección exacta para efectos de notificaciones o comunicaciones, será aquella en la que se encuentre ubicada su Administración, en la ciudad referida.
            Recuérdese que domicilio legal, como su nombre lo indica, es el establecido por la ley (Diccionario de Derecho Privado, T.I, Editorial Labor S.A., Madrid, 1954) y que bajo el concepto genérico de “domicilio” se entiende tanto el “lugar en que legalmente se considera establecida una persona para el cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus derechos”, como la “sede de una entidad” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima primera edición, T. I).  De allí que si bien el domicilio legal del ICT es la ciudad de San José (artículo 2 de la Ley N.° 1917), lo cierto es que su dirección es aquella en la que se encuentra ubicada su Administración en el referido domicilio.
            Entonces, en tanto el plazo de los 8 días establecido en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General se cuenta a partir de “recibo de la solicitud”,  es claro que el mismo se aplica indistintamente si se trata de un órgano unipersonal o colegial en virtud del aforismo jurídico de que no procede distinguir donde la ley no distingue.  En el caso de que el órgano emplazado fuera la Junta Directiva del ICT, el plazo comienza a regir a partir del día hábil siguiente a aquel en que se recibió la solicitud en las oficinas administrativas del ICT, en la ciudad de San José.
CONCLUSIÓN
            En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1.-  La Junta Directiva del ICT es un órgano colegiado que ejerce funciones de administración activa.
2.-  Con el fin de garantizar la continuidad y eficiencia de sus labores, la Junta Directiva se reúne en sesiones ordinarias una vez por semana y en sesiones extraordinarias en casos excepcionales o de urgencia.  Este órgano puede sesionar extraordinariamente cuando: a.- sea convocada por escrito por el Presidente o el Vicepresidente, en caso de ausencia del primero; b.- cuando estando reunida la totalidad de los miembros, lo acuerden por unanimidad; y c.- cuando el Presidente o Vicepresidente requiera sesionar por motivos de urgencia o necesidad apremiante (artículo 17 del Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva del ICT).
3.-  De conformidad con lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los términos para las actividades de las partes se contarán desde la notificación que las cause.  De allí que los plazos que la Sala le otorga a los órganos colegiados, incluida la Junta Directiva del ICT, corren a partir del recibo de la notificación por la Administración.
4.-  Los plazos que se otorgan a la Junta Directiva del ICT en las notificaciones que reciban por parte de la Contraloría General, de la Procuraduría General o de cualquier otro órgano corren a partir del recibo de la solicitud de información en las oficinas administrativas del ICT ubicadas en la ciudad de San José, salvo disposición expresa en contrario.  Lo anterior resulta plenamente aplicable a lo dispuesto en el artículo 27 de nuestra Ley Orgánica.  
           
Atentamente,

 

Georgina Inés Chaves Olarte


Procuradora Adjunta


                                                                                                          
GCO/dbc