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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 289
 
  Dictamen : 289 del 08/08/2005   

San José, 5 de agosto del 2005

C-289-2005


8 de agosto del 2005


 


 


Licenciado


Fernando Trejos B.


Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S. D.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-1459-2005 del 27 de julio del 2005, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo realizado en contra de doña XXX, cédula de identidad número XXX, quien es beneficiaria de dos prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia tanto del Régimen de Pensiones de Hacienda como del de Guerra. Lo anterior, en razón de que el órgano competente para dictaminar la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio del régimen de Guerra antes señalado, es la Procuraduría General de la República.


 


         En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto, en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.


 


I.- Antecedentes.


 


            Del expediente administrativo sin numeración que se nos anexa, se logran extraer la siguiente cronología de hechos de interés para la debida resolución de este asunto.


 


1)      El día 19 de agosto de 2003, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional  de  Pensiones  formal  solicitud  de  traspaso  de  pensión  del Régimen de


Hacienda –Ley 148-, en virtud de ser la cónyuge supérstite de Humberto Picado Chinchilla, quien fuera beneficiario original de ese régimen.


2)      El día 4 de setiembre de 2003, la citada señora presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión de Guerra, en virtud de ser la viuda de XXX, beneficiario original de ese régimen.


3)      Mediante resolución R-TP-DNP-NRE-14782-2003 de las 12:10 horas del 30 de setiembre de 2003, la Dirección Nacional de Pensiones le otorgó a la mencionada señora el traspaso solicitado por sobrevivencia de la pensión de Hacienda.


4)      Mediante resolución PG-5208-2004 de las 14:10 horas del 29 de marzo de 2004, notificada el 20 de setiembre de 2004, se declara con lugar la solicitud formulada y se le otorga por concepto de sobrevivencia la pensión de Guerra a la interesada.


5)      Mediante resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidente y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio por el Régimen de Guerra  a favor de la señora XXX.


6)      Por oficio de fecha 15 de marzo de 2005, suscrito por los señores Mario Esteban López Mora y Carlos Roberto Ramos Monge, ambos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cumplimiento de lo ordenado por la citada resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, rinden informe sobre la determinación de posibles nulidades , evidentes y manifiestas o lesividades del beneficio económico otorgado a la señora XXX por el Régimen de Guerra, y al respecto recomiendan: “(...) constatado (sic) la existencia del citado acto absolutamente nulo, evidente y manifiesto, por violación del artículo 32 de la Ley 7302 que reformó el artículo 11 de la ley 1922 del 5 de agosto de 1955 y que nos encontramos dentro del plazo establecido en el artículo 173 de cita, para que la Administración Pública ejerza su potestad de declarar la Nulidad Absoluta de un acto declarativo de derechos, ya que ambos beneficios fueron otorgados, el primero por resolución dictada el 30 de setiembre del 2003 y el segundo el 29 de marzo del 2005, y entratándose (sic) de un acto (sic) fue emanado de este Ministerio, lo procedente es que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombre el órgano Director del Procedimiento Administrativo, para que previo dictamen afirmativo de la Procuraduría General de la República, se proceda a declarar la nulidad del acto en mención”.


7)      Por resolución Nº 321 de las 11:25 horas del 28 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo  y  Seguridad  Social resuelve nombrar como integrantes del órgano director de procedimiento administrativo a las funcionarias Dilma Araya Ordoñez y Cynthia Calvo Mora, para que dentro del plazo que señala la normativa, procedan a determinar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en la declaración del derecho jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.


8)      Por resolución Nº  ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, el citado órgano director hace el traslado de cargos a la señora XXX, esto bajo el entendido –luego de un gran esfuerzo integrativo de lo dicho en ese auto de avocamiento- de que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y le previene que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, y además realiza la citación a comparecencia oral y privada que se efectuaría a las 09:00 horas del 30 de junio de 2005. Según se indica, esa resolución fue notificada el miércoles 15 de junio de 2005 a la interesada.


9)      La señora XXX se apersonó y señaló lugar para notificaciones mediante escrito de fecha 21 de junio de 2005.


10)   Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:05 horas del 30 de junio de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y su abogada la Licenciada XXX, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo.


11)   Por oficio Nº R-ODP-0010-2005 de fecha 22 de julio de 2005, el órgano director rinde su informe final y recomienda: “Una vez que se haya dictado el acto que concluya la fase (sic)  instrucción y que ratifique la existencia preliminarmente del defecto grave, este asunto (el expediente completo) debe ser enviado a la Procuraduría General de la República, con el objeto de corroborar los vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan al acto administrativo en sus elementos de validez y eficacia. Se inicié (sic) proceso disciplinario en contra de los funcionarios que incurrieron en el error grave con el fin de evitar que se sigan presentando situaciones de esa naturaleza. Se proceda a comunicarle al señor Director Nacional de Pensiones (...) de la situación presentada, además que proceda a emitir directrices correspondientes al Núcleo de Guerra y Gracia para que se tomen medidas para que no ocurra un nuevo hecho de esta naturaleza, que además


de que es un evidente error, genera un gasto innecesario para la Administración Pública. Así como de que en el presente caso se procederá a realizar el respectivo Proceso de Lesividad como en derecho corresponde. Se proceda a comunicarle a la señora XXX (...) que no es procedente incluir el monto de la pensión que por concepto de traspaso del régimen de Guerra se le concedió, en el Sistema de Planillas de Pensionados y Jubilados por ser un acto absolutamente lesivo para la Administración Pública y el erario público”.


 


II.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación.


 


Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de previo a emitir el dictamen de rigor.


 


Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, el afectado tenga pleno conocimiento de cuál es el acto declaratorio de derechos debidamente individualizado -y que además conste fehacientemente en el respectivo expediente-, que se pretende anular de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros,  los  dictámenes  C-242-2001  de  7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).


 


Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del expediente administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.


 


Con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente por parte del órgano director, esto al momento de efectuar el traslado de los cargos a la interesada, pues según consta en la resolución Nº ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, con una redacción algo confusa se limitan a indicar que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y si bien le previenen a la interesada que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, lo cierto es que se le hace incurrir en error de que este no es el procedimiento que culminará con la declaratoria de dicha nulidad, sino que sería otro que ese órgano recomendará para que se realice posteriormente. Imprecisión que a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa no sólo produce una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, sino que también vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada, el cual por lo dicho se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la pensión por sobrevivencia de Guerra. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.


 


Inclusive, por la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se enuncia el objeto, carácter y fines de este procedimiento, en la recomendación final del órgano director se recomienda realizar el respectivo proceso de lesividad.  Ya en otras oportunidades hemos advertido que en esos casos no se tiene por debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35  de la Ley de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública (dictamen C-089-2005 de 1º de marzo de 2005).


 


            Insistimos en que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional, en cuyo caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, surge  única  y  exclusivamente  cuando  se  está  ante la


hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta” y se ha observado el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.


 


Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98


de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).


 


III.- La citación de las partes a la comparecencia oral y privada debe hacerse con quince días de anticipación (art. 311 de la Ley General de la Administración Pública).


 


Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de 1 de octubre de 2001).


 


Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional, y por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto conforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a las resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31 horas del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de 24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002, C-159-2002 de 18 de junio de 2002  y C-340-2003, entre otros muchos).


 


Y según consta en autos, la resolución inicial del órgano director no se notificó con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la Ley General, pues ésta se llevó a cabo el 15 de junio del 2005 y la comparecencia se verificó el 30 de junio del mismo año, o sea, 11 días después (ver folios 20 a 22 y 25). Sumado esto a la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este procedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que no pudo ejercer en forma efectiva su defensa.  


 


Así las cosas, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 247 y 254 de la Ley General, tenemos que las señaladas omisiones son de carácter substancial, pues inciden negativamente en el principio constitucional del debido proceso y sus corolarios de derecho de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa que pretenda anular actos propios creadores de derechos subjetivos (Ver Votos Nº 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991, N° 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994 y N° 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).


 


Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, como tampoco la expresa indicación del acto que ahora se pretende anular, ni se respetó el plazo previsto en la ley para que la administrada pudiera prepararse a ejercer su derecho de defensa, en cabal cumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor de legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir contra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.


 


Por último, no omitimos señalar que si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo"(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000), recomendamos la correspondiente foliatura corrida del respectivo expediente administrativo, que viene fragmentado en al menos tres partes separadas y sin la debida numeración consecutiva. Inclusive, el expediente certificado del procedimiento administrativo no viene foliado.


 


Conclusión:


 


            De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.


 


            En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, se enderecen los procedimientos correspondientes.


 


            Sin otro particular,


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


 


 


LGBH/alpm


 


1)         Esto es: que dicha nulidad además de absoluta –por disconformidad sustancial con el ordenamiento- sea patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda y sin que se requiera de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (Véase al respecto, entre otras muchas, la resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo de 2003, de la Sala Constitucional).