C-110-95

San José, 26 de mayo de 1995

Licenciada

Sonia Mercedes Roig Vargas

Directora Ejecutiva a.i.

Patronato Nacional de la Infancia.

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio D.E.1015 del 16 de setiembre de 1994, por medio del cual nos consulta sobre las implicaciones jurídicas de reputar ya sea como administrativos o como laborales, los contratos suscritos por esa Institución con algunas personas físicas que prestan servicios de vigilancia y limpieza.

   Tanto del planteamiento de la consulta, como de los documentos remitidos con ella, se deduce que el Patronato Nacional de la Infancia solicitó, en mayo de 1991, autorización a la Contraloría General de la República para contratar "por vía administrativa" los servicios indicados, ante la imposibilidad de crear nuevas plazas.

   Luego de analizar las distintas figuras por medio de las cuales la Administración se relaciona con los particulares para la consecución de los fines públicos, la Contraloría autorizó, mediante oficio #6571 del 22 de mayo de 1991, la contratación de personas físicas para la prestación de servicios de vigilancia y limpieza, en esa Institución, haciendo la aclaración de que los contratos en que se particularizara la prestación de esos servicios debían reputarse como "contratos administrativos en sentido estricto" y que dentro de ellos debía incluirse una cláusula en la que se indicara que por su naturaleza, este tipo de contratos bajo ningún supuesto podían generar beneficios de orden laboral.

   Una vez celebrados y puestos en ejecución los contratos al amparo de las indicaciones de la Contraloría General de la República, se presentaron una serie de problemas, motivados en la naturaleza laboral que algunas instituciones como la Caja Costarricense de Seguro Social y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social les atribuían. La discusión suscitada llegó incluso hasta los Tribunales de Justicia, donde en un primer caso se concluyó, tanto en primera como en segunda instancia, que la relación entre el Patronato Nacional de la Infancia y las personas contratadas bajo el sistema que nos ocupa, era de índole laboral y no administrativa. (Expediente #624-92 del Juzgado Tercero de Trabajo de San José. Ordinario Laboral de Emilio Palomo Contreras contra el P.A.N.I.).

   En otro de los casos donde se demandó al Patronato por la falta de pago de los extremos laborales, el Juzgado Segundo de Trabajo declaró sin lugar la demanda, pero dejando claro en sus considerandos de fondo que la absolutoria no se debía a la ausencia de relación laboral, sino más bien a que había operado la prescripción extintiva en perjuicio de los derechos del actor. Posteriormente, el Tribunal Superior de Trabajo de San José, Sección Primera, conociendo en consulta de dicho fallo, decidió revocarlo, en lo referente a la prescripción, obligando al P.A.N.I. a pagar al actor los extremos de preaviso, cesantía, diferencias de salario, vacaciones y aguinaldo. Con ello el Tribunal Superior dejó claro que la relación debía regirse por la legislación laboral. (Expediente #3119-93-1 del Juzgado Segundo de Trabajo de San José. Ordinario Laboral de Belisario Ramírez Mejía contra el P.A.N.I.)

   Ahora bien, esta Procuraduría General considera, al igual que lo hicieron las resoluciones judiciales citadas, que la decisión de ubicar la relación que existe entre esa entidad y las personas físicas indicadas, ya sea dentro del ámbito del Derecho Laboral o del Derecho Administrativo, depende -más que de la denominación misma del contrato- de lo que se logre constatar en la práctica en torno a la existencia de los elementos clásicos de una relación laboral.

   Al respecto, debe tenerse en consideración que de conformidad con el artículo 18 del Código de Trabajo, es un contrato laboral, independientemente de su denominación "...todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta y por una remuneración de cualquier clase o forma...". Con fundamento en esa definición, para que se configure una relación de naturaleza laboral, es necesaria la concurrencia de los tres elementos allí contemplados: en primer lugar, la actividad personal del trabajador, o sea, su obligación de prestar el servicio en forma personal y no a través de otro; luego, la obligación de pagar un salario como retribución al servicio prestado; y finalmente un vínculo de subordinación del trabajador con respecto al patrono, que brinda a éste la posibilidad de darle órdenes y de velar por su estricto cumplimiento.

   De los tres elementos citados, de acuerdo con la doctrina ius laboralista, la subordinación es la característica más notable de la relación laboral, de manera que siempre que se advierta la presencia de ese elemento, como regla general puede afirmarse válidamente la existencia de un contrato de naturaleza laboral.

   Cabe agregar que las dos principales consecuencias de la subordinación son el poder de mando del patrono y el correlativo deber de obediencia del trabajador. El poder de mando constituye la posibilidad de ordenar el contenido concreto de la prestación, así como la forma, las modalidades, el lugar y la oportunidad en que el servicio debe ser prestado. El poder de mando implica la existencia de los poderes de fiscalización, para vigilar el cumplimiento de las órdenes, y el de disciplina, para sancionar su inobservancia. No es indispensable que los poderes de fiscalización y disciplina sean efectivamente ejercitados por el patrono para que estemos en presencia de la subordinación; por el contrario, basta que las partes estén concientes de la existencia de esa posibilidad para que el elemento se configure. (Sobre este tema ver, entre otros autores, a CABANELLAS (Guillermo), Tratado de Derecho Laboral, Editorial Heliasta S.A., Buenos Aires, 1988, Tomo II, volumen I, p.p. 171 y siguientes).

   En el caso concreto que nos ocupa, resulta claro, tanto del texto mismo del contrato, como de los hechos que se han tenido por demostrados en los procesos judiciales con sentencia firme que se citan en este dictamen (y que constituyeron el elemento determinante para resolver en el sentido indicado) que la relación entre el P.A.N.I. y las personas contratadas para labores de limpieza y vigilancia bajo la modalidad de "contratos administrativos" es, en la práctica, de naturaleza laboral. El hecho de que los contratos firmados entre las partes atribuyan una naturaleza distinta a esas relaciones resulta irrelevante, toda vez que, en estos casos, dentro del ámbito del derecho del trabajo, priva la llamada Teoría del Contrato Realidad, según la cual, si existiere divergencia entre lo pactado y el contenido real de la prestación de servicios, será este último el que impere. Tal Teoría fue también invocada por los Tribunales de Trabajo al resolver los indicados procesos.

   De igual forma, y por lo expuesto con anterioridad, la cláusula que por regla se ha incluido en todos los contratos pactados bajo la modalidad de "contratos administrativos", según la cual este tipo de relaciones no genera beneficios de índole laboral, es absolutamente nula y debe tenerse por no puesta, de conformidad con lo que al respecto disponen los artículos 74 de la Constitución Política y 11 del Código de Trabajo, que consagran el llamado "Principio de Irrenunciabilidad de Derechos", también utilizado en los fallos judiciales de referencia.

   Ha de agregarse que, por el contenido mismo de la prestación, cuando se trata de labores de vigilancia y limpieza, donde es un sujeto quien personalmente se encarga de ejecutar las tareas, resulta obvia la existencia de una relación de trabajo entre la persona que presta el servicio y quien lo recibe. Diferente es el caso, cuando se trata de labores técnicas o profesionales, donde la persona puede prestar sus servicios sin que medie una relación de subordinación, o sea, sin recibir directrices continuas o permanentes, sino más bien de acuerdo con su grado de pericia o profesionalidad. En ese supuesto sí podría admitirse un ligamen distinto del laboral entre las partes, como lo es la contratación de servicios de naturaleza administrativa.

   Al respecto, debemos indicar que para los casos en que no existe relación de subordinación, nuestro ordenamiento prevé como medio para la selección del contratista el concurso de antecedentes, regulado en los artículos 105 de la Ley de Administración Financiera de la República y 174 y siguientes del Reglamento de la Contratación Administrativa. Esas normas señalan de manera taxativa que, por el contenido mismo de la prestación, únicamente los servicios técnicos o profesionales son susceptibles de contratarse bajo ese procedimiento. Ello se explica por el hecho de que, en todos los demás supuestos, la relación personal que se entable con quien presta el servicio implicaría la concurrencia de la subordinación y con ella un nexo de índole laboral.

   Sólo resta agregar que, a juicio de esta Procuraduría, la figura del "contrato administrativo" para la prestación de servicios de limpieza y vigilancia, únicamente podría utilizarse entre la Administración y personas jurídicas, (empresas que suministren servicios de aseo o vigilancia) quienes a su vez responderían ante los trabajadores por los derechos laborales inherentes a la prestación personal de sus servicios. Admitir una posición distinta, implicaría no solamente violar normas y principios jurídicos de reconocido arraigo en nuestro ordenamiento, sino también atentar contra derechos fundamentales del trabajador en materia laboral, mediante la utilización de mecanismos de contratación carentes de validez en nuestro medio.

   Cordialmente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez           Lic. Julio César Mesén M.

PROCURADOR ASESOR              ABOGADO ASISTENTE

RVV-jcmm.