C-300-2005

22 de agosto del 2005

Licenciado

Eider Villarreal Gómez

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

S.       D.

Estimado señor:

            Con  la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° DE-345-05 de fecha 2 de junio de 2005, mediante el cual plantea una serie de interrogantes relacionadas con la entrada en vigencia del sistema “ Tecnología de Información para el Control Aduanero” ( Sistema Tic@).

A efectos de que la Procuraduría General emita el criterio requerido, se adjunta criterio de la Asesoría Legal interna y de la Asesoría Legal de Junta Directiva, en el cual concluyen - en lo que interesa - que al disponer el Poder Ejecutivo de manera unilateral de un mecanismo de recaudación de ingresos tributarios que por ley corresponde realizar al IFAM a través del Banco Central, constituye una intromisión que violenta la autonomía de un ente como el IFAM, y de otros como las municipalidades sin ignorar la violación al principio de legalidad. Consideran que el Proyecto Tic@ responde a una imposición de un programa básico directamente al IFAM a indirectamente a las Municipalidades, que altera los medios que por ley corresponde definir al IFAM para el cumplimiento de sus fines y que violenta en consecuencia la autonomía administrativa que garantiza el artículo 188 constitucional y cuyos límites definió jurisprudencialmente la Sala Constitucional.

Mediante oficio ADpb-1263 de fecha 4 de julio de 2005 se concedió audiencia a la Dirección General de Aduanas acerca de la consulta presentada, que fue debidamente contestada mediante oficio AL-391-2005 de fecha 19 de julio del 2005.

De previo a dar respuestas a las interrogantes planteadas, resulta menester referirse brevemente al llamado Proyecto Tic@.

I.                                           El Proyecto Tic@:

La tendencia de los sistemas aduaneros modernos, y el nuestro no es la excepción, va dirigida a la informatización de los procedimientos aduaneros. El denominado Proyecto Tic@ “ Tecnología para el Control Aduanero”, surge en nuestro ordenamiento como una respuesta a la normativa aduanera nacional y regional. El Proyecto Tic@ tiene la ventaja de que abarca no solamente la informatización de los trámites aduaneros propiamente, sino todos aquellos trámites conexos que lo usuarios del sistema aduanero nacional deben de realizar, como lo son la tramitación de permisos, autorizaciones, que se realizan en otros ministerios o entidades. La consecuencia lógica de la implementación del Proyecto Tic@, será entonces la modernización de las aduanas, toda vez que el Servicio Nacional de Aduanas tendrá a su alcance una herramienta acorde con la exigencia de las nuevos tiempos, lo cual obviamente permitirá a las autoridades aduaneras efectuar un mejor control sobre la facturación y otras prácticas denunciadas desde hace bastantes años, sin que ello implique demora en el flujo de las operaciones aduaneras.

El Proyecto Tic@ parte de cinco pilares esenciales, a saber:

1.                  Facilitación: Lo que se pretende es la estandarización de trámites a nivel de todas las aduanas, en lo que respecta a principios, procedimientos, ello acorde con la legislación aduanera vigente y demás normativa aplicable. Esta nueva plataforma informática tiene la virtud de que facilita el seguimiento en línea de los trámites y operaciones aduaneras, pago en línea de los tributos, integración de diversas entidades gubernamentales, a través de la llamada ventanilla virtual, operación durante las 24 horas del día y 365 días al año, trámites electrónicos vía Internet.

2.                  Control: Con el nuevo sistema se pretende un manejo más eficiente y eficaz de los recursos, así como un mejor control de las operaciones de ingreso y salida de mercancías, bienes, servicios y personas del territorio aduanero nacional; además el intercambio de información con otros entes de fiscalización.

3.                  Potencial humano: Con el nuevo sistema se facilitan las tareas de los funcionarios aduaneros y de los usuarios del servicio, lo que permitirá la agilización de trámites y demás operaciones aduaneras. Aparte de ello se pretende la reorganización de funciones y especialización técnica del recurso humano.

4.                  Apoyo al Comercio Exterior: Con el nuevo sistema se pretende agilizar las operaciones de comercio exterior, con una información centralizada y en línea, logrando que los trámites aduaneros sean ágiles y eficaces, permitiendo la correcta percepción de los tributos, aumentando los controles aduaneros y disminuyendo las posibilidades de riesgo.

5.                  Transparencia: Con el nuevo sistema se va a permitir brindar una información inmediata que a viene a sustituir la utilización de documentos, lo que permitirá dar un seguimiento en línea de los trámites por parte de los usuarios internos y externos, así como obtener información en línea sobre valoración de aduanas.

Como corolario, se tiene que con las innovaciones que presenta el sistema Tecnología para el Control Aduanero, se da una apertura total del sistema aduanero nacional a todos los ciudadanos.

Mediante resolución DGA-203-2005, emitida por la Dirección General de Aduanas, y con fundamento en la Ley General de Aduanas N° 7557 de 20 de octubre de 1995 y sus reformas, el Reglamento a la Ley General de Aduanas ( Decreto N° 25270-H de 14 de junio d3 1996 y sus reformas ), la Dirección General de Aduanas aprobó el Manual de Procedimientos Aduaneros ( publicado en el Alcance N° 23 de la Gaceta N° 143 del 26 de julio del 2005 ), que conjuntamente con las modificaciones reglamentarias constituyen el soporte normativo que requiere el nuevo sistema informático Tic@. Tanto el manual de procedimientos como el nuevo sistema informático, constituyen el componente fundamental del llamado Plan Estratégico en que el Servicio Nacional de Aduanas fundamenta la modernización de su gestión.

II.-       Respuestas y análisis de fondo:

1-         ¿ Es obligatorio para una institución pública descentralizada adherirse al

Proyecto Tic@, considerando que por Ley de la República, esa institución actúa como recaudadora y administradora tributaria?

Uno de los fines primordiales que persigue la Ley General de Aduanas, es lograr la correcta percepción de los tributos. Ahora bien, si partimos de que la Dirección General de Aduanas deriva de la Ley la condición de Administración Tributaria aduanera, con competencia para recaudar los tributos generados con ocasión de las importaciones y exportaciones, esa Dirección está facultada para implementar, con fundamento en el artículo 15 del Código Centroamericano Uniforme ( CAUCA III ) y 81 de su Reglamento, en relación con los artículos 61, 88, 103 y 104 de la Ley General de Aduanas, sistemas de transmisión electrónica de información, el pago electrónico de las obligaciones tributarias aduaneras, así como los procedimientos necesarios para implementar tales sistemas, ello en un afán de lograr la modernización de las aduanas nacionales; tal es el caso del proyecto Tic@. Es por ello, que la implementación de tal sistema deviene en obligatorio no sólo para los usuarios directos e indirectos del sistema aduanero nacional, sino también para aquellas instituciones que ostentan la condición de administración tributaria, como es el caso del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal respecto del impuesto que recae sobre la importación de los licores y cervezas extranjeras que deben ser liquidados a nivel de aduanas, y recaudado por el Banco Central.

El hecho de que con el proyecto Tic@ se centralice el cobro de los tributos aduaneros, como es el caso del pago de los tributos que pesan sobre la importación de licores y cervezas extranjeras, en nada afecta la autonomía de la institución beneficiaria de dichos tributos. Al contrario, en tales casos la Dirección General de Aduanas no solo contribuye a brindar el servicio de recaudación a otras administraciones tributarias, sino que también proporcionará a éstas información sobre la recaudación a efectos de facilitar el seguimiento, de modo tal que a cada institución participante en el proceso tendrá acceso a consultas, reportes, detalles de cobros así como sobre depósitos. En cuanto al cobro de los tributos, que es parte que preocupa al Instituto de Fomento y  Asesoría Municipal, se tiene que los tributos cobrados por el sistema Tic@, son direccionados por éste a la Tesorería Nacional y ésta a su vez los traslada al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal como beneficiario, a través del Sistema Interbancario Nacional de Pagos Electrónicos, conocido por las siglas SINPE. Corresponde entonces a la Tesorería Nacional decidir sobre la forma, los procedimientos y las condiciones para el traslado de los montos recaudados. Vale citar el oficio TN-1370-2005 de fecha 18 de julio de 2005, emitido por la Tesorería Nacional en relación con el tema:

“…El Ministerio de Hacienda, motivará el procedimiento de implementación del TIC@, por medio de una resolución que servirá de marco general operativo para la puesta en marcha del Sistema y que precisará las condiciones en que se prestará el servicio.

Como se indicó en el primer aparte de este documento, el TIC@ lo que proporciona al IFAM y demás entes involucrados es un servicio único, a través de un mecanismo tecnológico; para que su labor de recaudación se vea beneficiada en todo sentido. Específicamente, la utilización de este esquema único contribuirá a disminuir la evasión y redundará en una disminución de los costos operativos asociados a la recaudación, ya que las entidades no tendrán que disponer de infraestructura ni costos de operación, como serían los costos de impresión de formularios para respaldar los pagos, sino que simplemente recibirían el traslado de los recursos por parte de esta tesorería de conformidad con el plazo establecido al efecto. (…)”

2-         ¿ Puede una institución pública descentralizada que por ley actúa como administración tributaria delegar la recaudación de sus tributos, a la Tesorería Nacional, por la vía del convenio con el Ministerio de Hacienda?

En primer lugar debe advertirse que de conformidad con la Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal si bien reviste el carácter de beneficiario del tributo que pesa sobre los licores y cervezas nacionales extranjeras, conjuntamente con las municipalidades, quien reviste la condición de recaudador del tributo, lo es el Banco Central de Costa Rica, como cajero único del Estado. De modo tal que siendo la Tesorería Nacional por mandato constitucional ( artículo 185 Constitución Política ) el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, es el único con competencia para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales.

Con fundamento en lo expuesto, el hecho de que los tributos que pesan sobre la importación de mercancías - como es el caso del impuesto sobre los licores y cervezas extranjeras - sean liquidados y cobrados a nivel de aduanas, y a su vez direccionados por el Tic@ a la Tesorería Nacional para que ésta los traslade a los beneficiarios conforme a los procedimientos que se establezcan, no implica desde ningún punto de vista una delegación de la competencia de recaudación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

3-         ¿ Cuáles son los supuestos jurídicos bajo los cuales una institución pública descentralizada, que por ley actúa como administración tributaria, eventualmente podría delegar la recaudación de sus tributos al Ministerio de Hacienda-Tesorería Nacional- por medio del Proyecto Tic@?

Si partimos del principio de que en nuestro sistema financiero nacional opera el principio de caja única del Estado, y que aún cuando los impuestos con destino específico no resultan inconstitucionales, es lo cierto que los ingresos provenientes de tales tributos, independientemente de quienes sean los beneficiarios, deben ingresar a la caja única del Estado. Desde ese punto de vista la Tesorería Nacional, con fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política sería el recaudador único, por lo que no podríamos hablar de supuestos de delegación de la competencia recaudatoria a favor de la Tesorería Nacional.

4-         ¿ Es posible que por medio de una disposición ministerial, se modifique el procedimiento legalmente establecido, para una institución autónoma descentralizada, respecto de la recaudación y administración tributaria?

5-         ¿ Cuál es el marco legal en el que se sustenta un proyecto como el Tic@ que pretende unificar los procedimientos de cobro y traslado de tributos, siendo que las leyes que señalan procedimientos diversos para las administraciones tributarias descentralizadas - distintos al Ministerio de Hacienda?

Por versar las preguntas 4 y 5 sobre un mismo tema, evacuamos ambas en una misma a respuesta.

Tal y como se indicó al referirnos a las generalidades del sistema Tic@, el marco legal para sustentar un proyecto como el de “Tecnología de Información para el Control Aduanero” lo constituye el Código Aduanero Centroamérica y su Reglamento, la Ley General de Aduanas y su Reglamento y las resoluciones que ésta emita para implementar el sistema de transmisión electrónica de documentos y el pago electrónico. 

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/gcga

cc. Tesorería Nacional