C-316-2005
San José, 05 de
setiembre de 2005
Doctor
Edgar Izquierdo Sandí
Director Médico a. i.
Hospital Dr. R. A. Calderón Guardia
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy
respuesta a su oficio número HDRCG-DM-4536-08-2003, de fecha 1º de agosto de
2003, ratificado por oficio número HDRCG-SDM-102-10-2003 de 31 de
octubre del mismo año, por el que se consulta sobre “los alcances de
legalidad a la excepcionalidad con la prohibición de la superposición de
horarios en docencia universitaria con la simultaneidad a la jornada de trabajo
por dualidad de cargos en desempeño del profesorado con las funciones de la
asistencia médica contratada por el patrono Caja Costarricense de Seguro
Social”. Lo anterior por cuanto el único antecedente que existe al respecto
es un oficio Nº 440-CO-81 de 21 de agosto de 1981, de la Contraloría General de
la República, y que por el tiempo transcurrido desde su emisión, considera que
es pertinente revisarlo conforme a los cambios eventualmente operados en la
materia.
En
cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº
6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se
acompaña de la opinión del asesor legal, materializada en el oficio
HDRCG-AL-606-2003/31-07-2003, según la cual, la excepción a la prohibición de
ocupar dos cargos públicos resulta
restrictiva a la actividad médico-docente, en jornada coincidente de labores
del profesor universitario con el desempeño simultáneo de hasta un cuarto de
tiempo, bajo la condición de que trabaje en actividad hospitalaria en funciones
que sirvan a la ilustración académica.
De
previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en
la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen
de trabajo de la Institución.
II.-
Consideraciones previas.
Si bien la
consulta ha sido planteada en términos generales por la Dirección Médica del
Hospital Calderón Guardia, no podemos desconocer la existencia de un informe
rendido por la Contraloría General de la República sobre la materia. Por ese
motivo, debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a
conocer la presente consulta no con el afán de analizar si el referido informe
está o no conforme al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente
excedería el marco jurídico de nuestras competencias, sino por cuanto estimamos
que la interpretación legal que se solicita respecto del régimen de
incompatibilidades del empleo público, es objeto propio de nuestra competencia
consultiva. Y para ello, se hará abstracción del informe de mérito.
Corresponderá
al Órgano Contralor y a la Dirección consultante determinar si el citado
Informe es o no conforme con el presente dictamen y con la jurisprudencia que
sobre el tema ha elaborado la Procuraduría.
III.-
Lo consultado.
Dentro
del empleo público, los funcionarios en
general tienen correlativos deberes a sus derechos estatutariamente
reconocidos. Sin embargo, justificado en el vasto complejo organizativo que hoy
componen las Administraciones Públicas -centralizada y descentralizada-,
falta en nuestro medio un listado actualizado y medianamente completo de los
deberes de los servidores públicos, pues el que se contiene en los artículos 39
del Estatuto de Servicio Civil y 50 de su Reglamento, por ejemplo, y que opera
para el caso de la Administración central, a nuestro criterio ha devenido en
obsoleto y, sobre todo, en deficitario, máxime cuando debemos complementarlo
con los deberes impuestos, entre otras, por la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito en la Función Pública -Nº 8422 de 6 de octubre de 2004- que
otorga mayor trascendencia a los deberes de probidad en el servicio (art. 3º); esto sin obviar que en la mayoría de las
instituciones y dependencias públicas, el catálogo de deberes debe extraerse de
las normas que tipifican las conductas administrativa o disciplinariamente
sancionables.
Según
refiere la doctrina, desde el punto de vista institucional o de interés público,
la regulación de los deberes de los servidores públicos pretende proteger
determinados bienes jurídicos, que incluso encuentran acomodo entre los
principios constitucionales, algunos enunciados expresamente por nuestra Carta
Política, como el de legalidad y
eficacia, otros reconocidos con aquél grado por la jurisprudencia
constitucional, como el jerarquía u obediencia, imparcialidad u objetividad,
respeto a los derechos de los administrados, etc. En fin, podríamos denominar a
la suma de todos ellos: el régimen de los deberes funcionales.
En
concreto, sobre los principios que regentan el ejercicio de la función pública
y el régimen de incompatibilidad funcional del empleo público, resulta de
enorme provecho transcribir, en lo que interesa, el pronunciamiento O.J.-109-2002 de 5 de agosto de 2002, en el que se indicó
lo siguiente:
“Según lo
ha reconocido la Sala Constitucional: "(...) el artículo 11 de la
Constitución Política establece el principio de legalidad, así como también
sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de
los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la
Constitución y a las leyes, aquí nace el fundamento de las incompatibilidades,
el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión
entre interés público e interés privado". (resolución
Nº 3932-95 de las 15:33 hrs. del 8 de junio de 1995).
Como bien
lo ha determinado en otras oportunidades este Órgano Asesor, de lo anterior se
desprende "que el principio de imparcialidad, conjuntamente con el de
independencia en la gestión pública, constituye el pilar en el que se asienta
toda la legislación sobre incompatibilidades. En efecto, para obviar los
conflictos de intereses y salvaguardar el interés público, el legislador ha
elaborado un conjunto de reglas éticas que deben ser observadas por los
funcionarios en el ejercicio de la función pública. Entre tales reglas están
las referentes a la abstención y recusación (artículos 230 y siguientes de la
Ley General de la Administración Pública)." (dictámenes
C-079-2000 de 24 de abril del 2000 y C-062-2002 de 26 de febrero del 2002; así
como la O.J.-105-2002 de 22 de julio del 2002; y en
sentido similar, el dictamen C-127-2002 de 24 de mayo del 2002).
El
anterior razonamiento lo comparte plenamente la Sala Constitucional; la que al
respecto, ha reafirmado lo siguiente:
"(...)
al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que
pueda inducir en menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo,
o de alguna forma comprometer su imparcialidad e independencia, con fundamento
en los principios constitucionales de responsabilidad, (...) de legalidad y de
la exigencia de eficiencia e idoneidad que se impone a la administración
pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte de la
sociedad en relación (sic) a la prestación del servicio público. El régimen de
incompatibilidades persigue evitar que corra peligro la función pública, con el
consecuente perjuicio para la administración y los usuarios, que resultaría
inaceptable. El sistema de garantías para el ejercicio de la función pública,
tiene su soporte ético relacionado con el principio de igualdad de trato para
todos los administrados." (resolución Nº 2883-96 de las 17:00 hrs. del 13
de junio de 1996).
Por todo
ello, con justa razón la propia Sala Constitucional ha sostenido que:
"En
un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función
pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través
del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del
Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios.
Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a
la organización de la función pública que conciben a la Administración como un
instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la
Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos
(eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos
deben ser creados, regidos y coordinados por la ley, y c) que la ley debe
regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de
incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones (...) No basta que la actividad administrativa sea
eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como
tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria
la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar
la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses
expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los
ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas
prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se
constituye en un límite y -al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento
o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una
sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos
de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el
funcionario (...)"
(resolución Nº 00-11524 de 21 de diciembre del 2000).
Es
indiscutible entonces, que resulta necesario resguardar, a través del régimen
de prohibiciones, impedimentos e incompatibilidades, la imparcialidad y
objetividad de los órganos administrativos, para un adecuado ejercicio de la
función administrativa (...)”.
Ahora
bien, para efectos de la presente consulta es un hecho indiscutible que quienes
despliegan su actividad laboral, de empleo o profesional al servicio de la
Administración, no sólo tienen el deber de cumplir fielmente sus funciones,
sino que pueden también estar obligados a no ejercer otras actividades
laborales o profesionales lucrativas, ya sea en el sector público o en el
privado, más que en los casos excepcionales previstos por la ley, según demande
el propio servicio público. Lo cual supone que no se puedan compatibilizar sus
actividades profesionales con el desempeño de un segundo puesto de trabajo,
cargo o actividad en el sector público. A esto es lo que se conoce en el
Derecho Administrativo como régimen de incompatibilidades de la función pública,
cuya regulación es
manifestación de la transparencia de la Administración Pública que hoy por hoy
se constituye en uno de los principios fundamentales que rigen el accionar
administrativo. Todo con el objeto de garantizar el correcto y eficaz ejercicio
de la función pública (Dictamen C-061-2001 de 6 de marzo de 2001).
La
incompatibilidad supone entonces en esos casos una limitación para el acceso a
cargos públicos referido a la imposibilidad de que una persona que ya desempeña
un puesto o función públicos acceda a otro.
Como
se explicó, en términos generales, la justificación objetiva y razonable más
común del régimen de incompatibilidades se halla en la tutela del principio de
imparcialidad e independencia del empleado público, y tiende a evitar la
colusión de intereses entre las
actividades públicas y privadas del empleado público (Resolución Nº 5549-95 de 15:15 hrs. del 11
de octubre de 1995, Sala Constitucional). Pero esa no es la única finalidad, porque
incluso se pueden regular incompatibilidades con el fin de conseguir que cada
empleado se dedique en forma exclusiva a un solo puesto de trabajo y no
devengue más de una remuneración económica de los presupuestos públicos, lo
cual crea una incompatibilidad económica, obviamente conectada con el principio
de eficacia administrativa (Resolución Nº 3932-95 de 15:33 hrs. del 18 de julio de 1995, Sala
Constitucional).
Pese
a que la regla general a este respecto es la dedicación a un solo puesto de
trabajo en el sector público, cabe advertir desde ya, en lo que interesa a la
presente consulta, que en la mayoría de los ordenamientos jurídicos es posible
compatibilizar con el ejercicio de un puesto público principal, entre otras, la
función docente o de profesorado a tiempo parcial e incluso los cuerpos docentes
universitarios pueden compatibilizar un segundo puesto de trabajo en el ámbito
sanitario o en centros públicos de investigación dentro del área de su
especialidad. A manera de ejemplo, en España los profesores de las Facultades
de Medicina y Farmacia y de las Escuelas de Enfermería no necesitan
autorización de compatibilidad para su actividad asistencial complementaria en
centros hospitalarios de la Universidad o concertados con ella.
Y cabe advertir que nuestro ordenamiento jurídico no ha sido ajeno a dicha
tendencia normativa, y también ha excepcionado en algún grado la docencia de la
incompatibilidad de ocupar dos cargos públicos remunerados. Incluso la doctrina
emanada de nuestro Tribunal Constitucional
avala plenamente dicha excepción al régimen de incompatibilidades. Si
bien el análisis jurídico se circunscribió al artículo 9 inciso 3) de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, lo cierto es que del precedente judicial de
comentario, podemos derivar una serie importante de corolarios a considerar como
criterio jurídico orientador. A continuación los exponemos:
Ø Los valores democráticos que informan al Estado
costarricense -artículo 1º constitucional- imponen la necesidad de
imparcialidad en el funcionamiento del Estado, como derivado del principio de
legalidad, objetividad y respecto de los derechos fundamentales de los
ciudadanos; lo cual constituyen a su juicio el fundamento de las
incompatibilidades; de manera que el servidor público no puede estar en una
situación donde haya conflicto o colisión entre intereses públicos y privados.
Más aún, hay un evidente interés público por mantener separado, inclusive, los
intereses propios del funcionario de los que pretende proteger desde el puesto
que ejerce.
Ø Existen en nuestro ordenamiento jurídico normas como la
indicada que, con fundamento en aquella incompatibilidad de intereses, y como
regla general, prohíben desempeñar al mismo tiempo dos puestos o funciones
públicas.
Ø No obstante dichas normas permiten exceptuar la actividad
docente -y más concretamente la universitaria- de la prohibición de ejercer más
de un cargo público, pero siempre bajo la condición de que esa segunda
prestación se de a tiempo parcial (un cuarto de tiempo, es decir: cinco horas semanales),
según es común en el sector público.
Ø No interesa hacer una distinción entre labor docente
privada o pública, pues se alude a una práctica irrestricta de la pedagogía
universitaria.
Ø El ejercicio de una función pública y la docencia son
actividades que se complementan mutuamente. Y en ese sentido, la propia Sala ha
reconocido la incuestionable labor que realizan las universidades en el
quehacer y desarrollo de la sociedad, "como centros transmisores del
conocimiento y progreso hacia las comunidades" (resolución Nº 6412-96
de las 15:18 horas del 26 de noviembre de 1996).
Ø Lejos de restringir la actividad docente, estas normas la
regula permitiendo así que el funcionario se ausente
de su centro de trabajo por un tiempo determinado.
Ø La actividad docente es permisible dentro del esquema de
la relación de servicio entre el funcionario y el Estado, y solo se puede
restringir fundadamente dentro de las horas laborales, cuando ello vaya a
afectar el servicio público.
Ahora
bien, no podemos afirmar que exista en nuestro medio un régimen único de
incompatibilidades para todo el sector público. Al contrario, las
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas
costarricenses se encuentran atomizadas y dispersas en diferentes disposiciones
normativas sobre empleo público. Incluso ese sistema difuso de incompatibilidades
no es inalterable, sino que ha experimentado continuos ajustes que deben ser
tomados en consideración para una puntual respuesta a la presente consulta.
A
partir del dictamen C-256-2002 de 26 de setiembre de 2002, se hace una
importante reseña cronológica acerca del marco jurídico regulador del régimen
de incompatibilidades, especialmente en cuanto a lo referido al desempeño
excepcional de más de un cargo remunerado en el sector público, por razones del
desarrollo de actividades de índole docente. Y se concluye acertadamente que: “(...)
el desempeño de más de
un cargo remunerado en la Administración Pública, sólo es posible, si se trata
de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos los
puestos no se sobrepase la jornada ordinaria (art. 15
de la Ley de Salarios de la Administración Pública); o bien, en aquellos casos
establecidos en leyes especiales, fundamentalmente, en relación con cargos
docentes, o para las actividades médicas de índole docente (...)”.
Para ilustrar la posición institucional de la Procuraduría General al
respecto, creemos conveniente transcribir en lo conducente el dictamen
C-296-2003 de 1 de octubre de 2003, en el que incluso se asumen implícitamente
los corolarios derivados del precedente constitucional (Resolución Nº
2001-05012) anteriormente aludidos.
“(...) II.
Sobre la posibilidad de desempeñar dos cargos remunerados en la
Administración Pública.
A criterio de este Órgano Consultivo (...) la inquietud se dirige a la
posibilidad de que un funcionario -en propiedad o interino- pueda ser
contratado en dos instituciones del Sector Público, entendido éste como el
Estado y demás entes públicos, de conformidad con el artículo 1° de la Ley
General de la Administración Pública.
Bajo ese entendido, debemos indicar que el artículo 15 de la Ley de
Salarios de la Administración Pública dispone lo siguiente:
"Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que
corresponda a puestos distintos, que no exista superposición horaria, y que
entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.
Los educadores no podrán impartir más de treinta y dos lecciones semanales
en propiedad. Excepcionalmente podrán atender una cantidad mayor, cuando el
servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por ende, de
carácter temporal …".
Claramente, la disposición transcrita impide devengar dos o más sueldos,
salvo que se trate de puestos distintos, que no exista superposición horaria y
que entre los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria.
Antes de su derogatoria por la Ley Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001, el
artículo 49 de la anterior Ley de la Administración Financiera de la República
Nº 1279 de 2 de mayo de 1951, establecía:
"Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un cargo
remunerado de la Administración Pública, ni recibir más de un giro por concepto
de sueldos. Quedan a salvo de esta prohibición los profesores o maestros, en
cuanto a funciones docentes, los médicos en razón del ejercicio de su
profesión, los funcionarios judiciales con respeto a las actividades
relacionadas con el Código de Trabajo que desempeñan como recargo y los Agentes
de Policía que ejercen como recargo la Administración de Correos".
Se establecía en el texto transcrito, igualmente,
la imposibilidad jurídica para el desempeño simultáneo de más de un cargo
remunerado dentro de la Administración Pública, con las salvedades allí
indicadas, sea, en las hipótesis de profesores o maestros en cuanto a funciones
docentes, o médicos en razón del ejercicio de su profesión, entre otros.
Se aprecia entonces que las excepciones a la referida prohibición eran
distintas entre una norma y otra. En el caso del numeral 49, las salvedades se
sustentaban en una determinada profesión o actividad - profesores o maestros en
funciones docentes o médicos en razón del ejercicio de su profesión -, mientras
en el supuesto del artículo 15, la prohibición es en base a otros factores y
para los servidores en general, no en razón de determinada profesión o
actividad.
Sin embargo, tal y como se mencionó antes, mediante Ley Nº 8131 (Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), se derogó
la Nº 1279 (anterior Ley de la Administración Financiera y por ende, el
referido artículo 49), manteniéndose dicha salvedad en el inciso b) del
artículo 123 de la referida Ley Nº 8131, para el caso de los jerarcas de los
subsistemas de la Administración Financiera y los demás pertenecientes a ellos.
Lo anterior permite afirmar que en materia de prohibición para el ejercicio de
más de un cargo remunerado en la Administración Pública, lo pertinente es
observar, en primer término, lo dispuesto por el citado artículo 15 de la Ley
de Salarios de la Administración Pública, que es norma general en dicha
materia, sin perjuicio de lo dispuesto en la mencionada Ley N°
8131, así como en otras leyes especiales, sobre la posibilidad de desempeñar
más de un cargo remunerado cuando se trata de labores docentes y médico
docentes (verbigracia: inciso 3º del artículo 9º de la Ley N°7333
-Ley Orgánica del Poder Judicial-; inciso b) del artículo 123 de la Ley Nº 8131
-Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos-;
artículo 32 de la Ley Nº 3019 de 9 de agosto de 1962 - Ley Orgánica del Colegio
de Médicos y Cirujanos-; artículo 48 inciso b) de la Ley N°
7428 del 7 de setiembre de 1994 -Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República-; artículo 29 de la Ley N° 6815 del 27 de
setiembre de 1982 -Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República-).
Queda claro de lo anterior, que la dispensa para el desempeño de más de un
cargo remunerado en la Administración Pública, se mantiene en otros
instrumentos jurídicos de carácter especial, entratándose
de cargos docentes o en actividades médicas de índole docente, aunque no en los
términos del numeral 49 de la anterior Ley de la Administración Financiera de
la República, por haber sido, reiteramos, derogada por la actual Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131.
Como consecuencia de la posibilidad que confiere el anterior marco legal,
se presenta la situación de la concesión de permisos para el ejercicio de
funciones docentes en horas laborales. En cuanto a este tema, cabe afirmar que
el otorgar o negar un permiso como el aludido, que en lo fundamental se limita
a una simple modificación de la jornada, es cuestión que tiene que ver con las
potestades discrecionales del patrono o sus representantes, en el tanto compete
a éste el poder de dirección, llámese de la empresa o de una institución
pública (arts. 101 y siguientes de la Ley General de
la Administración Pública). Así, resulta de vital importancia la ponderación de
las circunstancias que determinen otorgar o negar un permiso como el de
referencia, lo cual constituye ciertamente una decisión discrecional del
jerarca respectivo. Por ello, es de rigor tener presente que, de conformidad
con los principios generales que rigen la actividad de la Administración
Pública, la discrecionalidad está sometida a ciertos límites que le impone el
ordenamiento jurídico, ya sea en forma expresa o implícita, con el fin de
lograr que en su ejercicio sea eficiente y razonable, y por ende, que los actos
que se dicten en el ejercicio de esa facultad, se ajusten, entre otros
principios, a la conveniencia institucional, todo con el fin de que no se
menoscabe el fin público que la misma está llamada a satisfacer. (Ver doctrina
de los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).
De esta forma, las consultas que se formulan respecto a la posibilidad de
contratar a un funcionario en dos instituciones públicas, se evacuan en el
sentido de que el desempeño de más de un cargo remunerado en la Administración
Pública, sólo es posible, si se trata de puestos distintos, que no exista superposición
horaria y que entre todos los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria (art. 15 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública); o bien, en el supuesto del inciso b) del artículo 123 de la Ley Nº
8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos), o en los casos establecidos en leyes especiales, fundamentalmente,
en relación con cargos docentes, o para las actividades médicas de índole
docente, siempre que no se perjudique la prestación de los servicios o el fin
público que se debe satisfacer. En estos casos es conveniente que el tiempo no
laborado con ocasión de un determinado permiso para impartir lecciones, sea
compensado, no sólo con el fin de que el servicio no se vea afectado, sino
también para no incurrir en la superposición horaria (...)” (Dictamen
C-296-2003 de 1 de octubre de 2003)
Incluso, en el dictamen C-309-2004 de
28 de octubre de 2004, insistimos en que nuestro ordenamiento jurídico es
categórico en excepcionar a la docencia de la incompatibilidad del desempeño
simultáneo de más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Y cabe
señalar que en dicho criterio se integra armoniosamente esa dispensa normativa
con el precepto más reciente sobre la materia, contenido en el artículo 17 párrafo
primero de la Ley Nº 8422, denominada Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), según el cual, en lo que
interesa dice: "Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en
los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo
remunerado salarialmente. De esta disposición
quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, … previa
autorización de la Contraloría General de la República. ( … )". (Lo
destacado es nuestro). Lo cual nos llevó a afirmar que: “(...) Lo así
dispuesto deja establecido, con claridad, una voluntad legislativa de mantener
a la función docente, a nivel de educación superior, ajena a la prohibición del
desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado en la Administración
Pública, respecto de lo cual, el Dictamen C-296-2003, se encuentra, igualmente,
en total armonía (...)”.
Por
último, conviene indicar que en armonía con lo expuesto, a lo interno de la
Caja Costarricense de Seguro Social, en legítimo ejercicio de la potestad
reglamentaria, se han dictado diversas regulaciones, como las “Normas que
regulan las relaciones laborales, científicas, académicas, profesionales y
sindicales, entre la Caja Costarricense de Seguro Social y los profesionales en
Medicina, Microbiología, Farmacia, Odontología y Psicología, Caja Costarricense
de Seguro Social y Unión Médica Nacional y Sindicatos de Profesionales en
Ciencias Médicas de la CCSS e instituciones afines” aprobada en el artículo
15º de la sesión 7861, celebrada el 27 de mayo de 2004 -publicado en La Gaceta
Nº 129 de 2 de julio de 2004- y el “Reglamento de la actividad clínica
docente en la Caja Costarricense de Seguro Social”, aprobado e el artículo
18º
de la sesión 7877, celebrada el 5 de agosto de 2004, en las
que se reconocen, entre otras cosas, expresamente a los profesionales que
ejerzan la docencia universitaria en materias relacionadas con las Ciencias
Médicas, que el tiempo desempeñado en estas funciones no se considerará
superposición de horarios, en el tanto se desarrolle dentro de los límites
fijados en la normativa aplicable (artículo 94 in fine del primer cuerpo
normativo aludido). Y en consecuencia se prevé que salvo excepciones muy
calificadas, los profesores contratados por la entidad docente (unidad de la
CCSS que realiza actividades de enseñanza-aprendizaje en las diferentes
disciplinas) deberán ser funcionarios de la Caja (artículos 2 y 19 del segundo
cuerpo normativo mencionado). Incluso se definen “las horas docentes” bajo una
acepción genérica, según la cual es el período de tiempo permitido a un
profesional en ciencias de la salud para desarrollar procesos de enseñanza y
aprendizaje en las unidades docentes de la institución, concomitantemente con
la práctica clínica (artículo 2º Ibídem).
Con base en lo expuesto, y bajo la acepción de actividad docente
anteriormente enunciada, consideramos que no es posible excluir de aquella
excepción a la incompatibilidad -como lo pretende el consultante- aquél segmento de docencia universitaria
referido a la impartición de clases
magistrales-teóricas, pues aquellas son parte inseparable del proceso integral
de enseñanza antes aludido. Recuérdese que el operador jurídico en el ejercicio
de la labor interpretativa de las normas jurídicas no está autorizado por el
ordenamiento a ampliar, modificar o suprimir su contenido, ni mucho menos a
cambiar su recto sentido (Dictámenes C-231-2003 de 14 de julio de 2003 y
C-262-2005 de 20 de julio de 2005). Esto es así, porque cuando el sentido de la
normativa no es dudoso, sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es
lícito variarla a título de interpretación y mucho menos por ese medio
introducirle desautorizados distingos. Bien lo dice la máxima doctrinal que: “No
es lícito distinguir donde la ley no
distingue”.
En consecuencia, existe una clara intención en el ordenamiento interno de
la Caja Costarricense de Seguro Social de regular las actividades docentes
universitarias en toda su magnitud, como excepción al régimen de
incompatibilidades del empleo público, sin que se pueda excluir de ello la mera
actividad presencial de horas lectivas teóricas o prácticas.
Conclusiones:
·
En
nuestro ordenamiento jurídico no existe un régimen único y uniforme de
incompatibilidades para todo el sector público. Al contrario, las
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas
costarricenses se encuentran atomizadas y dispersas en diferentes disposiciones
normativas sobre empleo público, y de igual forma se encuentran establecidas
sus excepciones.
·
La
incompatibilidad entendida como la imposibilidad de que una persona que ya
desempeña un puesto o función públicos acceda a otro, está plenamente
reconocida en nuestro medio a través de diversas normas legales.
·
No
obstante, a través de diversas disposiciones normativas, nuestro ordenamiento
jurídico compatibiliza con el ejercicio de un puesto público principal, entre
otras, la función docente o de profesorado a tiempo parcial.
·
Con
base en lo establecido en leyes y normas especiales, el ejercicio de la docencia
universitaria a tiempo parcial en materias relacionadas con las Ciencias
Médicas no crea incompatibilidad de ninguna naturaleza con el desempeño de
cargos en la Administración Pública, siempre que no
se perjudique la prestación de los servicios o el fin público que se debe
satisfacer.
Sin otro
particular,
MSc. Luis