OJ-138-2005
16 de setiembre de 2005
Señora
Hania Milena Durán
Jefe de Area
Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios
y Recursos Naturales
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, doy contestación a su comunicación de
fecha 17 de junio del año en curso sin número de oficio, en la cual señala que
con instrucciones del señor Diputado German Rojas Hidalgo, Presidente de la
Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, esa
instancia legislativa acordó consultar el criterio de esta institución sobre el
proyecto de ley: “AUTORIZACIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS, RIEGO
Y AVENAMIENTO PARA QUE CONDONE LA DEUDA DE LOS MIEMBROS DE LA SOCIEDAD DE
USUARIOS DE AGUA DE LA CRUZ DE PEÑAS BLANCAS”, expediente No. 15.631, publicado
en La Gaceta No. 135 de 12 de julio del 2004.
Señala que de conformidad con el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
nos solicita la correspondiente opinión sobre el proyecto de ley de comentario.
Con base en la petición de consulta
y teniendo presente antecedentes de consultas legislativas formuladas por
Comisiones Legislativas, debemos previamente manifestar que las mismas no se
ajustan al procedimiento de solicitud de dictámenes, que establece el artículo
4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815
del 27 de setiembre de 1982, por lo que la opinión que se emitirá carece de
alcances obligatorios y vinculantes para el órgano consultante; en igual sentido no constituyen
jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio, sino que se brindan
como una colaboración a la importante labor parlamentaria que realiza el órgano
legislativo que usted integra, pero como Opinión Jurídica.
I- MOTIVACIÓN
DEL PROYECTO DE LEY “AUTORIZACIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS, RIEGO Y
AVENAMIENTO PARA QUE CONDONE LA DEUDA DE LOS MIEMBROS DE LA SOCIEDAD DE
USUARIOS DE AGUA DE LA CRUZ DE PEÑAS BLANCAS”.
Se
ha señalado como una de las metas del Estado la de dotar de un pedazo de tierra
a cada agricultor, por medio del cual se tenga una existencia digna y un
progreso económico.
Como
parte de ese esfuerzo tanto el Poder Ejecutivo, así como las instituciones
autónomas han realizado su labor, siendo que el día 23 de agosto del año 1999,
se suscribió por medio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y
Avenamiento, y la Sociedad de Usuarios de Agua la Cruz de Peñas Blancas de San
Ramón (compuesta por 52 productores) un convenio para el establecimiento de infraestructura,
operación y mantenimiento de un proyecto de riego.
El
mencionado sistema de riego se ejecutó bajo la modalidad de “pequeños
proyectos” de riego y fue financiado, según documentos aportados por SENARA,
por aportes provenientes del Instituto de Desarrollo Agrario, y otros
provenientes del PL 480, esto último logrado gracias al convenio de cooperación
interinstitucional entre el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica y el SENARA. El convenio en su
cláusula tercera permite a SENARA utilizar recursos provenientes de la
recuperación de inversiones hechas de los fondos provenientes del PL 480 para
financiar estos pequeños proyectos de riego en fincas relativamente pequeñas.
No
obstante los esfuerzos realizados por El Estado, han surgido múltiples
dificultades generadas por factores climáticos, plagas, precios bajos en el
mercado, malos caminos y las fallas constantes del sistema de riego. Ante esta circunstancia las familias
beneficiadas siguen adelante esperanzados en que la Asamblea Legislativa les
tienda una mano para poder seguir su lucha diaria.
Es
así, que a la fecha de presentación de este proyecto de ley la Sociedad de
Usuarios de la Cruz de Peñas Blancas de San Ramón, le adeudan al SENARA la suma
de cincuenta y cinco millones quinientos setenta y tres mil trescientos
veintidós colones con ochenta céntimos (¢55,563,322.80), y su condonación lejos
de causar una problema al Estado costarricense, resolverá el problema de los
agricultores que dentro de poco tiempo tendrán que enfrentarse a mercados más
competitivos, por lo que sus productos han de ser de la mejor calidad ya que
los tratados de libre comercio así lo exigen.
Es por todo ello que se somete a consideración de la Asamblea
Legislativa el proyecto de ley.
II- PROPUESTA
DEL PROYECTO DE LEY LEY “AUTORIZACIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE AGUAS
SUBTERRANEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO PARA QUE CONDONE LA DEUDA DE LOS MIEMBROS DE
LA SOCIEDAD DE USUARIOS DE AGUA DE LA CRUZ DE PEÑAS BLANCAS”.
El proyecto de ley que se
está tramitando en su comisión mediante el expediente legisltivo No. 15.631,
propone un artículo único que dirá:
“ARTICULO UNICO.- Autorízase al Instituto Nacional de Aguas
Subterráneas, Riego y Avenamiento para que condone el pago del total del
capital adeudado por los 52 miembros de la Sociedad de Usuarios de Agua La Cruz
de Peñas Blancas de San Ramón, producto de la ejecución del proyecto de riego
de La Cruz de Peñas Blancas, así como todos los intereses corrientes y
moratorios adeudados hasta la aprobación de esta ley.”
III- POSICION
DE SENARA ANTE EL PROYECTO DE LEY
Mediante oficio
GE-458-2005, de fecha 28 de junio del 2005, suscrito por el señor Gerente
General el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS RIEGO Y AVENAMIENTO, envía a la comisión
legislativa, la opinión del ente ante el proyecto de ley.
Señala el SENARA que
tiene en ejecución un programa de riego en pequeñas áreas, sobre el cual se han
dictado políticas para recuperar total o parcialmente la inversión realizada,
de tal manera que permita beneficiar a otros grupos de agricultores mediante la
reinversión de los recursos recuperados.
Muchos de los proyectos que se tienen en ejecución, y sobre los cuales
existen compromisos de pago, están conformados por usuarios en condiciones de
extrema pobreza. En este sentido se
menciona, que los usuarios del Proyecto La Cruz de Peñas Blancas de San Ramón
no evidencian encontrarse en esta circunstancia que les impida hacer frente a
la deuda con SENARA, por lo que el ente no puede dar fe de la necesidad de
condonar mediante una ley los compromisos asumidos frente a la institución.
El SENARA tiene
grandes necesidades de financiamiento para proyectos de riego en pequeñas áreas
y parte importante de las fuentes de ingresos es la recuperación de las
inversiones, la cual no se daría, si se dictan leyes condonando deudas.
El proyecto de riego
La Cruz fue construido y entregado a los usuarios en condiciones normales de
operación y funcionamiento, por lo que no lleva razón la exposición de motivos
al hacer referencia a “fallas constantes en el sistema”, y consideramos que
ello no ha sido motivo que les impida a los usuarios sacar provecho del
proyecto de riego. El proyecto no
pretendió en ningún momento irrigar la totalidad del área de las fincas, pues
en muchos casos, ello no es técnicamente posible. Lo que sí debe quedar claro es que la deuda
asumida por cada usuario, es proporcional al número de hectáreas que el
proyecto le permite irrigar. Además de
lo indicado, agregan que SENARA realizó inversiones por un monto cercano a los
¢2,5 millones, que entregó a los usuarios del proyecto de riego La Cruz de Peñas Blancas, en equipo
de riego parcelario, como una inversión NO reembolsable.
Por las razones dada,
es criterio de SENARA que no resulta conveniente que para efectos de
condonación de deudas, se haga el análisis de un proyecto específico, sin
considerar la situación global de los proyectos que maneja SENARA, y sin que se
tenga evidencia de la necesidad real de la condonación, pues se corre el riesgo
de crear un trato desigual y de crear condiciones discriminatorias o de ventaja
injustificada para determinado grupo, lesionándose el principio de equidad.
IV- SOBRE
LA NATURALEZA JURIDICA DEL SISTEMA NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS RIEGO Y
AVENAMIENTO SENARA.
Mediante Ley N°. 6877 del 18 de
julio de 1983, Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Riego y
Avenamiento por sus siglas SENARA, como una institución descentralizada de la
Administración Pública. Concretamente en
su artículo primero define la naturaleza jurídica del ente señalando
expresamente:
“ARTÍCULO 1°.- Créase el Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que tendrá
personalidad jurídica propia e independencia administrativa, con domicilio en
la ciudad de San José.”
Como se puede notar el artículo
primero define en forma clara la naturaleza jurídica del ente que se está
creando, no obstante, la Procuraduría General ha hecho pronunciamientos sobre
la naturaleza jurídica del ente, siendo que en el dictamen C-149-98 de fecha 18
de noviembre de 1998, dirigido a SENARA, se manifestó acerca de la naturaleza
jurídica del ente lo siguiente:
“II.-
NATURALEZA JURIDICA DEL SENARA.
Según lo dispuesto en el
artículo primero de la Ley de Creación del SENARA, No.6877 de 18 de julio de
1983 y sus reformas, y numeral segundo de su Reglamento General, Decreto
Ejecutivo No.16277 del 24 de abril de 1985, es una institución autónoma del
Estado, que cuenta con personalidad jurídica propia e independencia
administrativa.”
En esta perspectiva es necesario
llamar la atención acerca de la denominación exacta que usó la Asamblea
Legislativa para crear el ente. Es así
que se denota diferencia entre el título de la Ley y lo que prescribió en definitiva
su artículo primero, señalando al ente como el Servicio Nacional de Aguas
Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).
El título presenta una omisión en la calificación de la palabra Aguas, y
no señalando el calificativo Subtérráneas.
Ello
es necesario mencionarlo ya que existe discrepancia en lo que señala la Ley de
Creación de SENARA, y su título que al final se clarifica con lo señalado en el
cuerpo de la ley en su artículo primero.
Lo anterior tiene relevancia, por cuanto el proyecto que estamos
comentando en esta opinión jurídica, no señala la autorización para el Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), sino que menciona
la autorización para el Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Avenamiento (SENARA). Existe por lo
tanto discrepancia en cuanto al ente descentralizado que se está mencionando y
que fuese creado por la propia Asamblea Legislativa, y a lo que se refiere el
proyecto de ley, por lo que en buena técnica legislativa, debería corregirse el
error que se encuentra plasmado en el proyecto.
V- SOBRE
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Sin duda alguna uno de los
pilares fundamentales en toda sociedad moderna, desde la perspectiva jurídica,
lo es llamado principio de legalidad, el cual marca para todos los efectos el
accionar de la Administración Pública, tanto centralizada como descentralizada.
En nuestro sistema
normativo encontramos prescrito dicho principio en el artículo 11 de la
Constitución Política, y en el artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública, que expresamente señala lo siguiente:
“Artículo 11.-
1. La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de las fuentes.
2. Se considerará autorizado el acto regulado
expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque
sea en forma imprecisa.”
La anterior regulación plasma la garantía
constitucional de que ningún ente u órgano de la Administración harán o
emitirán un acto administrativo que no se encuentre autorizado en nuestro
sistema normativo.
En el caso concreto del
proyecto de ley, el mismo cumple con los requisitos exigidos por la
Constitución Política, de autorizar la actuación de un ente mediante una norma
habilitante de una conducta, como lo es condonar la deuda de los agricultores
involucrados en el proyecto de ley.
Según el diccionario de la
Lengua Española editado por la Real Academia Española, señala el vocablo
autorizar como: “Dar a alguien autoridad o facultad para hacer alguna cosa…5
Permitir…” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima
primera edición, Tomo I, 1992, página 234)
Desde la perspectiva del poder soberano del órgano
parlamentario, la Asamblea Legislativa tiene potestad de legislar conforme a
los mejores criterios de oportunidad política y jurídica, para lo cual la
habilitación dada al ente es una muestra de los criterios positivos hacia una
condonación de una deuda específica.
Debemos señalar en este
aparte que el artículo único de la ley lo que faculta es una norma autorizante,
es decir, que se le otorga al ente la posibilidad de realizar una conducta que
sus propias normas no permiten al día de hoy.
Con ello queda cubierto el principio de legalidad reseñado líneas atrás,
dejando habilitado al ente para proceder con dicha conducta.
No obstante, debemos hacer
el comentario de que tal y como ha señalado ésta institución en sus
pronunciamientos, el SENARA es un ente autónomo por definición expresa del
artículo 188 de la Constitución Política, y goza de independencia
administrativa y está sujeta a la ley en materia de gobierno. Ello quiere decir, que la autonomía
administrativa que tienen todos los entes, y que es considerada que ostentan
todos los entes por principio, hace la habilitación para que los mismos decidan
libremente sobre asuntos propios administrativos, de giro normal del ente.
Sin embargo, en materia de
gobierno, o lo que se ha venido llamando autonomía política, por principio es
un asunto que queda dejado al arbitrio del ente, sin detrimento de que el
legislador pueda señalar, mediante mecanismo de ley, los objetivos políticos
del ente dentro del ámbito de su propia competencia.
Es así como, y a criterio
de esta institución, que la norma da una habilitación genérica al ente, para
realizar o no una conducta, ya que su accionar dependerá siempre de la voluntad
de SENARA, de tomar un acto o acuerdo administrativo, que cumpla a cabalidad la
norma legal que se está proponiendo. Lo
anterior por supuesto con base en el hecho de que el artículo único del
proyecto de ley, únicamente da una autorización al ente, y muy por el
contrario, no le fija con carácter obligatorio el mandato de condonar la deuda
a los agricultores.
Sirva lo anterior como una
reflexión en torno al proyecto de ley, y
como una duda razonable que puede surgir al operador del derecho, cuando
enfrenta la interpretación de normas jurídicas legales como la del proyecto de ley
que estamos comentando.
VI- ASPECTOS
A CONSIDERAR EN EL PROYECTO DE LEY.
Es necesario recalcar en
el proyecto de ley la disposición que en cuento a tiempo de aplicación de la
ley se está regulando, y nos referimos al término o frase que se encuentra al
final del artículo que se expresa de la siguiente manera: “…así como todos los
intereses corrientes y moratorios adeudados hasta la aprobación de esta ley.”
La negrilla no es del original.
El mismo podría traer
problemas de interpretación, por lo que sería mejor establecer que se condona
la deuda existente entre la Sociedad de Usuarios y el SENARA, en lo que
respecta a todos los aspectos del Convenio que suscribió el Servicio Nacional de Aguas
Subterráneas Riego y Avenamiento, y la Sociedad de Usuarios de Agua la Cruz de
Peñas Blancas de San Ramón (compuesta por 52 productores). Nos referimos tanto
al monto principal adeudado, y a todos los intereses moratorios y corrientes
que se han generado. Lo anterior a los
efectos de que no se hagan cuestionamientos acerca de que pueda existir un lapso
entre la aprobación de la ley, y el acto final que el ente deba tomar a efectos
de dar contenido efectivo a la norma del proyecto de ley, y que por lo tanto
alguien cuestione la existencia de un lapso en descubierto.
En espera de haber evacuado la consulta
solicitada, se suscribe,
Lic.