Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 132 del 05/09/2005
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 132
 
  Opinión Jurídica : 132 - J   del 05/09/2005   

OJ-132-2005

OJ-132-2005


5 de setiembre de 2005


 


Licenciado


Manuel Antonio Bolaños Salas


Ministro de Educación


Ministerio de Educación Pública


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DM-6608-08 del 22 de agosto del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la viabilidad jurídica del proyecto de reforma a los artículos 20, 23, 30 y 37 del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, Decreto Ejecutivo n.° 29631-MEP de 13 de julio del 2001.


 


Este criterio se solicita con base en el acuerdo adoptado por el Consejo  Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESEUP) en la sesión  n.° 334-05 del 20 de julio del 2005.


 


 


I.-        ANTECEDENTES.


 


A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.


 


En el oficio n.° DDJ-1931-2005 del 18 de agosto del año que corre, suscrito por la Licenciada Patricia Soto González, directora de la Asesoría Legal del Ministerio de Educación Pública, en lo que interesa, se concluye lo siguiente:


 


“El Derecho a la Educación implica entre otros, un derecho a la calidad de ésta. El CONESUP, no justifica el porqué si se requieren mayores exigencias en la calidad de la educación universitaria para una mayor garantía al ejercicio del derecho de la educación, se está introduciendo esta posibilidad. Si bien se trata de universidades privadas, el interés público que tiene la educación privada, obliga a que en un país donde existe gran cantidad de profesionales con grados superiores al bachillerato, sean estos lo que impartan los cursos pertinentes. Podría decirse que la decisión no es armónica con el interés que debe demostrar ese órgano para garantizar la calidad de la educación.”


 


“La norma obliga al CONESUP  a realizar la inspección y vigilancia sobre las universidades privadas a priori, al señalar que ésta es quien aprueba los estatutos y reglamentos académicos de esos centros y, autoriza la escuelas y carreras, así como aprueba los planes de estudio y sus modificaciones.


 


Tratándose de centros universitarios privados, que gradúan profesionales que asumirán una gran responsabilidad con la sociedad, el Estado, con mayor razón debe de ejercer su obligación de inspección y vigilancia previa, lo que no permitiría la mera comunicación sólo para que tome nota el CONESUP, de los contenidos de los cursos, sistema de evaluación, bibliografía, ubicación en el plan de estudios y requisitos del curso, que está permitiendo la reforma propuesta en el inciso a) del artículo 23.


 


En el inciso b)  no se entiende porqué se solicita una actualización del CONESUP. Si se trata de una autorización, pareciera que se da una contradicción con lo propuesto en el inciso a) cuando expresa que: ‘(…) modificación del sesenta por ciento (60%) o más del contenido del curso (…)’”.


 


“Nótese que en la enseñanza parauniversitaria, según el artículo 6 de la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, así como el 38 de su reglamento, establece que cada crédito es una unidad valorativa del trabajo del estudiante equivalente a dos horas de trabajo adicional por cada hora lectiva teórica semanal durante dieciséis semanas y, en los casos de carácter eminentemente práctico el valor del crédito se reduce a la mitad, y en las universidades el crédito implica tres horas reloj semanales de trabajo durante quince semanas, adicionales a las clases presenciales.


 


El artículo 16, inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública, establece que en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia y la técnica, asunto que aquí se estaría produciendo.


 


En el artículo 30 se expresa que basta con que se cumpla con el  60% por ciento del contenido y objetivo de los cursos para que éstos puedan ser reconocidos, lo cual es un atropello a la calidad de la educación que debe brindar una universidad. Considérese que la Sala Constitucional ha enfatizado en la responsabilidad que tienen las universidades para formar profesionales que brindarán sus servicios en diferente campos y, pareciera que una carencia del 40 por ciento en contenidos y objetivos no tiene importancia, de acuerdo a lo pretendido, cuando la tendencia hoy día es de una mayor exigencia en la calidad de la educación.


 


Al manifestar el artículo 30, en su párrafo segundo, que se puede reconocer el sesenta por ciento de los créditos de una carrera cursada en otra entidad parauniversitaria, está incurriendo en los mismos defectos señalados en los párrafos precedentes.


 


Debe agregarse que a tenor del artículo 13 de la Ley 6693, los planes de estudio, para ser reconocidos por las universidades, ‘(…) deberán de ser una categoría similar a las de las universidades estatales de la República  o de otras universidades de reconocido prestigio, y equivalente para efectos de reconocimiento de estudios’. (El destacado es nuestro), por lo que el reglamento excede de nuevo lo establecido por la ley”.


 


“En cuanto al Transitorio, debe hacerse la observación de que si la reforma del artículo 20 inciso a), resulta improcedente, en el caso de que los profesores, no cumplan con los requisitos no podrán integrar la nómina. Además, la experiencia era exigida al momento de su contratación, con la normativa vigente en este momento, de manera que no se debe convalidar eventuales infracciones cometidas a través del transitorio en cuestión”.


 


“La reforma propuesta de los artículos 20, 23 y 30 del reglamento indicado resultan violatorios a la Ley 6693 y, por ende a la Constitución Política. Además violenta el artículo 16, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública  y, lesiona el derecho a la educación, consagrado en la Carta Magna, al atentar contra la calidad de la educación”.


 


B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.


 


Sobre los temas consultados el Órgano Asesor se ha pronunciado en varias ocasiones. Por tal motivo, estaremos recurriendo a nuestros dictámenes y opiniones jurídicas para fundamentar nuestros puntos de vista en este estudio.


 


 


II.-       ACLARACIÓN PREVIA.


 


Existe un motivo suficiente que nos impide ejercer la función consultiva a través de un dictamen, que, como es bien sabido, tiene efectos vinculantes para el órgano o ente consultante. En efecto, a estar de por medio el eventual ejercicio, por parte del Poder Ejecutivo, de la potestad reglamentaria, en este caso en el ámbito de los reglamentos ejecutivos, en el cual este, con base en el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) posee una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, salvo la excepción que confirma la regla que se encuentra en el numeral 6, inciso d) de la Ley General de la Administración Pública, no podría tener un pronunciamiento de la Procuraduría General de la República un efecto vinculante sobre él.


 


No obstante lo anterior, y con el propósito de colaborar con el órgano consultante, vamos a emitir una opinión jurídica, la cual, como es bien sabido, no tiene ningún efecto vinculante. Es un mero estudio jurídico sobre los puntos consultados, quedando a discrecional del órgano consultante su adopción o no.


 


Además, también se aclara que en este pronunciamiento no nos referiremos a la reforma del numeral 37, pues no se adjuntó el texto respectivo.


 


 


III.-     SOBRE EL FONDO.


 


En vista de que son varios los asuntos consultados, por razones lógicas y de orden, los vamos a tratar en forma separada.


 


 


A.-       La reforma al numeral 20 del reglamento.


 


No cabe duda de que cualquier reforma en la materia debe tener como norte el derecho de los educando a una educación de calidad. En esta dirección, en el dictamen C- 269-2004 de 10 de octubre del 2002, expresamos lo siguiente:


 


“Ahora bien, de este derecho fundamental se derivan una serie de deberes para el Estado. Tal y como lo ha sostenido la doctrina siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (véase la sentencia 129/1989, del 17 de julio), estamos en presencia de un derecho social prestacional, cuyo principal obligado a su satisfacción es el Estado, limitándose las obligaciones de lo particulares, fundamentalmente, a no entorpecer su ejercicio. (Véase a MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio. Jurisprudencia Constitucional Española sobre Derechos Sociales. Editorial Cedesc R.L., Barcelona, 1997, página 192). Así las cosas, en primer término, el Estado está en el deber garantizar a todos los habitantes el acceso a la educación preescolar, general básica y la educación diversificada en el sistema público, en forma gratuita, obligatoria y costeada por el Estado. En segundo lugar, el Estado está también en el deber de garantizar la calidad de la educación, es decir, estándares educativos que le permitan a los educandos costarricenses competir con éxito en un mundo jalonado por la revolución tecno-científica, donde el desarrollo de las telecomunicaciones y de la inteligencia artificial imponen cada vez más preparación, conocimientos básicos, destrezas y habilidades, lo cual sólo se obtiene con una mayor dedicación (más tiempo de estudio) y esfuerzo personal y colectivo. Parafraseando  a DEL CASTILLO, el Estado tiene el deber de hacer del “…sistema educativo una red flexible de oportunidades  en la que todos y cada uno puedan encontrar un futuro de calidad.” Ergo, “… el panorama del futuro que la sociedad del conocimiento traslada a la educación hace imprescindible incrementar la capacidad de nuestro sistema educativo para facilitar una educación y una formación de calidad.” (Véase a: DEL CASTILLO, Pilar. “El Futuro de la Sociedad es el Presente de la Educación”. El País Digital, Opinión, de 16 de setiembre del 2002). Lo anterior supone, que el calendario escolar, así como los otros componentes del sistema educativo, no sólo deben estar en función de su acceso,  sino también  en función de la calidad de la educación. No otra cosa puede desprenderse del numeral 58 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.° 7739 de 6 de enero de 1998, cuando se señala lo siguiente:


 


‘Artículo 58°- Políticas nacionales. En el diseño de las políticas educativas nacionales, el Estado deberá:


a) Garantizar educación de calidad e igualdad de oportunidades para las personas menores de edad.


b) Fomentar los niveles más elevados del conocimiento científico y tecnológico, la expresión artística y cultural y los valores éticos y morales.


c) Favorecer el acceso temprano a la formación técnica, una vez concluido el segundo ciclo de la educación general básica.


d) Promover y difundir los derechos de las personas menores de edad.


e) Estimular en todos los niveles el desarrollo del pensamiento autónomo, crítico y creativo, respetando la iniciativa y las características individuales del alumnado…’ (Las negritas no corresponden al original).


 


De lo expresado hasta aquí, no existe la menor duda, que el Estado está en el deber de garantizarle a los justiciables una educación de calidad; de lo contrario, no sólo estaría vulnerando flagrantemente el ordenamiento jurídico, sino condenando a las actuales y futuras generaciones al fracaso en la sociedad del conocimiento, lujo que no se puede dar una colectividad que aspira a forjar una sociedad libre, justa y eficiente”.


 


Concretamente, sobre la educación universitaria privada, en la opinión jurídica O.J. 071-2000 de 3 de julio del 2000, manifestamos lo siguiente:


 


“En los últimos años, hemos sido testigos de una proliferación de centros de educación universitaria privados. Según se informaba, recientemente, en  los medios de comunicación colectiva, existen más de cuarenta universidades privadas en nuestro país al día de hoy [ya son más de cincuenta, agregamos ahora].


 


A diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados (los Estados Unidos de América y la Unión Europa por citar tan solo dos ejemplos),  la educación superior universitaria privada en Costa Rica es de muy dudosa calidad, salvo las excepciones que confirman la regla. Mientras que en  esos países los centros universitarios privados gozan de un enorme prestigio en el ámbito nacional e internacional, en nuestro medio ocurre todo lo contrario. Son miles de estudiante de todo el mundo los que aplican año a año a esos centros universitarios con la esperanza de pode cursar sus estudios en ellos y, de esa forma, asegurarse el futuro a través del ejercicio de su profesión en las empresas privadas más importantes del orbe. El rigor y la excelencia académica, así como la búsqueda de la verdad a través de un proceso de enseñanza-aprendizaje de muy alto nivel, constituyen el norte de estos centros de estudios.


 


Desgraciadamente, en nuestro país la situación dista mucho de la anterior. Si no fuera por las universidades del Estado y unas pocas privadas,  hoy estaríamos viviendo una crisis de enormes proporciones en este quehacer tan importante para la vida institucional y el desarrollo económico del país.  En parte, ello se debe a una interpretación libérrima de la libertad de educación que ha hecho nuestro Tribunal Constitucional (1), lo que ha desembocado en un ejercicio sin responsabilidad de esa libertad, aunque en los últimos años la Sala  ha atemperado su postura original (2). También existen intereses de naturaleza económica que se han superpuesto a los fines altruistas que  inspiran a la educación superior. Lo cierto del caso es que  se están graduando personas con los grados académicos  de “bachiller”, “licenciado”, “master”  y “doctor” que no tienen los conocimientos teóricos y prácticos para ostentar el título que se les ha otorgado. En pocas palabras, asistimos a una crisis  de doble vía. Por un lado, se juega con las aspiraciones, el tiempo y los recursos  de los educandos; mientras que por el otro, se le entrega a la sociedad un recurso humano que no está capacitado para competir en mundo donde la excelencia es uno de los requisitos esenciales. Incluso, no nos extrañaría que un futuro no muy lejano, aquellas personas que se sientan perjudicadas con la educación superior que han recibido, presentaran  las correspondientes acciones judiciales contra el Estado achacándole una responsabilidad por una actividad lícita, es decir, porque dejó que se impartiera una educación de dudosa calidad”.


 


En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 7494-97, indicó lo siguiente:


“…Las personas pagan por tener una óptima educación y por ende es eso lo que debe ofrecerse. No solo invierten dinero, sino que también invierten años de su vida, que nunca recuperarán, y por ende, la labor de vigilancia e inspección estatal debe ser a priori y no posterior, cuando el daño ya sea irreversible.” (Las negritas no corresponden el al original).


 


Dicho lo anterior, nos parece que la reforma al numeral 20 no atenta contra el derecho de los educandos a la calidad de la educación. La razón es sencilla y elemental, se está disminuyendo el personal académico docente con el grado de bachillerato de un 25% a un 20% del total de personal y, como contrapartida, se está aumentado de un 75% a un 80%  el personal académico docente con el grado de licenciatura. Además de lo anterior, se aumenta de un 15% a un 20% el personal académico que deberá contar con una experiencia universitaria de al menos de cinco años en la docencia, investigación o acción social.


 


Así las cosas, la situación a la que se aspira con la reforma constituye un avance en la dirección correcta del mejoramiento de la educación universitaria privada.  Desde esta perspectiva, la reforma no atenta contra la calidad de la educación.


 


B.-       La reforma al artículo 23 del reglamento.


 


La reforma que se propone está asociada al ejercicio de una potestad pública que el impone el Derecho de la Constitución al Estado, como es ejercer la vigilancia y la inspección de la Educación Superior Universitaria Privada para garantizarle a los educandos el derecho a la calidad de la educación. Desde esta perspectiva, no estamos ante una libertad absoluta, sino limitada. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha expresado, en el voto 1557-91, lo siguiente:


 


“La libertad de enseñanza que es la que interesa en este caso bajo examen, está limitada, es decir, no es absoluta, de manera que siempre puede estar sometida a regulaciones por parte del Estado. Así el derecho de fundar y administrar Centros Educativos, es un derecho sobre los cuales el Estado debe de ejercitar con mayor cuidado una estricta regulación.”


 


 


 


Además, en el citado voto 7494.97, indicó que:


 


“En caso de la educación, por tratarse de un derecho humano fundamental, el Estado debe velar por su respeto, conforme señalamos. Esto hace que deba controlar, ejerciendo una labor de vigilancia e inspección, el cumplimiento de normas y requisitos mínimos y de un adecuado equilibrio entre educador y educando. Es obvio que desde ese punto de vista el Estado se encuentra legitimizado para intervenir mediante la autorización previa y aprobación. ( ... )”


 


Por último, en dictamen C-002-97 del 2 de enero de 1997, sobre las facultades de inspección del Estado en los centros de educación privada, indicamos lo siguiente:


 


“Esa vigilancia y fiscalización es de interés público. En ejercicio de esa función de fiscalización tutelar, el Estado puede exigir de las universidades privadas requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia académica, tal como lo disponen los artículos 13 y siguientes de la Ley. No puede desconocerse que los estudiantes tienen: ‘el derecho a que lo que se imparte en los centros de enseñanza sea de la mejor calidad posible y cumpla además con los requisitos indispensables para ser reconocido por el Estado, puesto que no tiene razón de ser el cursar una carrera que más tarde no tendrá el reconocimiento oficial...’ (Sala Constitucional, resolución N. 6473-94 de 9:45 hrs. de 4 de noviembre de 1994).”


 


En el artículo que se nos somete a consideración, se regula la modificación a una carrera, entendida como tal todo cambio en el plan de estudios aprobado por el CONESUP, de la siguiente manera:


 


a)         Se comunica al CONESUP solo para que tome nota, la actualización del contenido del curso, sistema de evaluación, bibliografía, ubicación en el plan de estudio y requisitos del curso. Estas modificaciones se pueden llevar a cabo una vez al año por iniciativa de la universidad.


 


b)         Se solicita la autorización del CONESUP cuando se trata de la modificación en el nombre del curso, la inclusión, supresión o sustitución del curso, objetivos generales y específicos del curso, requisitos de ingreso, de graduación, modificación del sesenta por ciento (60%) o más del contenido del curso y en el número de créditos de este.


 


De acuerdo con nuestro punto de vista, esta normativa no contraviene el numeral 3 de la Ley del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, Ley n.° 6693, pues su inciso d) se limita a indicar que corresponde al CONESUP el aprobar los planes de estudio y sus modificaciones. Por consiguiente, y por tratarse de cambios menores, que de ninguna manera alteran o modifican el plan de estudio, tales como: la actualización del contenido del curso, sistema de evaluación, bibliografía, ubicación en el plan de estudio y requisitos del curso, resulta razonable que, en estos supuestos, se imponga el deber a las universidades privadas de informar al CONESUP, y que este únicamente tome nota de dichos cambios, pues en nada alteran el plan de estudio de la respectiva universidad.


 


C.-       La reforma al numeral 30 del reglamento.


 


La reforma al artículo 30 del reglamento no presenta ningún problema de legalidad ni quebranta el derecho que tienen los educando a la calidad de la educación. Nuestra postura está sustentada en el dictamen C-072-2004 del 01 de marzo del 2004, donde manifestamos lo siguiente:


 


“Adentrándonos en el análisis puntual de la normativa, es importante mencionar que el artículo 13 de la Ley n.° 6693, Ley de Creación del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, expresa que los planes de estudio de las universidades privadas deben ser de una categoría similar a los de las universidades estatales de la República o de otras universidades de reconocido prestigio, y equivalentes para efecto de reconocimiento de estudios. Sobre la constitucionalidad de este numeral, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 7494-97, manifestó lo siguiente:


‘VIII.- PLANES DE ESTUDIO DE CATEGORIA SIMILAR: Se impugna el artículo 13 de la Ley por señalar que los planes de estudio de las universidades privadas deberán ser de una categoría similar a los de las universidades estatales o de otras universidades de reconocido prestigio y equivalentes para reconocimiento de estudios. Los convenios internacionales vigentes en Costa Rica son claros al indicar la necesidad de regular requisitos y condiciones mínimas de los centros de enseñanza. Es en ese sentido que la norma impugnada establece que los planes de estudio han de ser de categoría similar, pero entendiendo que esa exigencia lo es en relación al mínimo de los contenidos, conforme ya se indicó antes. Con relación a este aspecto, ya esta Sala señaló en la resolución 3550-92 que la educación no debe responder a contenidos rígidos: ‘Argumentar que la educación debe responder a contenidos claramente predeterminados por el Estado, es afirmar que éste debe garantizar una enseñanza totalmente igualitaria, lo que tergiversa evidentemente el ideal democrático: en una democracia auténtica la igualdad ante la ley es siempre, igualdad en libertad, en consecuencia, un Estado democrático como el nuestro lo que debe garantizar son las condiciones que permitan la efectiva igualdad de derechos y oportunidades para todas las personas, con el fin de que vivan en libertad, ejerciendo plenamente su personalidad y el derecho no de ser iguales sino, precisamente diferentes a los demás, una de las cualidades esenciales de que goza todo ser humano.-‘ De manera que debe interpretarse que lo que se dispone en la norma impugnada es una equiparación en cuanto a los requisitos mínimos de curriculum, sin perjuicio de que las universidades que así lo deseen establezcan más cursos, más tiempo de estudio, mayor complejidad , mayor excelencia académica, existiendo la posibilidad de que se establezcan mecanismos de constatación del cumplimiento de esos requisitos mínimos, una vez que el educando haya cumplido con los programas de estudio del centro de enseñanza superior que se encargó de su preparación académica’. (Las negritas no corresponden al original).


Además, el Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, Decreto Ejecutivo n.° 29631-MEP de 18 de junio del 2001, en su numeral 29, indica que los contenidos mínimos de los reglamentos con los que debe necesariamente contar una universidad privada, según se señala en el inciso h) del artículo 12 del citado Reglamento, son los siguientes, sin perjuicio de todos los demás aspectos que la universidad estime a bien regular.


‘a. REGLAMENTO ACADÉMICO. Este Reglamento debe contener, al menos:


i.   Los elementos generales del sistema de evaluación de los aprendizajes y los requisitos para la aprobación de los cursos.


ii.  La descripción detallada de los requisitos indispensables para la graduación y la obtención de cada uno de los títulos que extiende la Universidad.


iii. La política y procedimiento para la convalidación de estudios y la transferencia de estudiantes dentro y fuera de la institución.


iv. Los requisitos y procedimiento para el reconocimiento de estudios realizados en otras universidades mediante equiparación o suficiencia.


La residencia mínima exigida que, en ningún caso, podrá ser menor del 40% del total de los créditos’. (Las negritas no corresponden al original)


 


Empero, el numeral 30 de ese mismo cuerpo normativo indica lo siguiente:


 


Para que una Universidad pueda reconocer válidamente a un estudiante, cursos realizados en otra universidad, debe garantizar fehacientemente que éstos cumplen con los requisitos y contenidos del plan de estudios de forma tal que exista congruencia de, al menos 90% de los objetivos y contenidos de los cursos objeto de reconocimiento y los cursos de la carrera…


 


Una Universidad privada podrá reconocer hasta un máximo del 60% del total de los créditos de una carrera cursada en otra universidad, con el fin de garantizar una residencia mínima no menor del 40% en la universidad que emitirá el título respectivo. Los cursos que hubiesen sido reconocidos en un grado académico no podrán, en ningún caso, ser nuevamente reconocidas en grados superiores o postgrados de la carrera de marras”. (La negrita es nuestra).


 


Así las cosas, y enfocando el asunto desde una doble perspectiva (la libertad de enseñanza y las potestades del Estado de vigilancia y fiscalización para garantizar una educación de calidad), de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, no es posible que una universidad privada pueda firmar convenios de articulación con un colegio universitario, para que los estudios y títulos  realizados y obtenidos en él sean reconocidas por la primera y, de esa forma, sus diplomados puedan continuar estudiando y optar por los grados profesionales de bachillerato y licenciatura en las áreas afines, ya que, en este caso, el CONESUP, ante la claridad y contundencia de la norma reglamentaria [en el sentido de que los únicos estudios que se pueden reconocer son aquellos realizados en otras universidades] no podría aprobarlos.


 


En este análisis no podemos perder de vista que al ser el CONESUP un órgano de la Administración Pública, está sujeto al bloque de legalidad y, consecuentemente, no puede actuar sin que exista una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite y, muchos menos, en contra de una norma expresa de él. Como es bien sabido, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.


 


Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto (Véase el voto 440-98 de la Sala Constitucional”.


 


En otra importante resolución, la 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:


 


Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’.  En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación’.


 


Por consiguiente, mientras no se modifique el reglamento o se declare inconstitucional, el CONESUP deberá acatar lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, so pena de quebrantar el principio de legalidad.


 


Antes de finalizar este estudio, no podemos dejar de plantear algunas dudas de constitucionalidad que nos asaltan en relación con el numeral 30 del reglamento ejecutivo. En primer término, no podemos dejar de lado que las universidades privadas están regentadas por el principio de libertad y sus dos componentes esenciales el principio de la autonomía de la voluntad y el de la igualdad de las partes contratantes. Desde esta perspectiva, sería conforme con el ordenamiento jurídico que estas entidades celebren convenios de articulación con los colegios universitarios para que los estudios y títulos sean reconocidas por ella y, de esa forma, sus diplomados puedan continuar estudiando y optar por los grados profesionales de bachillerato y licenciatura en las áreas afines. Sobre el principio de libertad, en la opinión jurídica O.J.-127-2000 de 27 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:


 


El principio de libertad (todo lo que no está prohibido esta permitido) es un presupuesto esencial del Estado democrático y del modelo de economía de mercado, con sus respectivas variables (economía de mercado estricto sensu, economía social de mercado y economía mixta). Gracias a él, la persona logra desarrollar todo su potencial en el marco de la sociedad políticamente organizada, lo cual no solo es altamente conveniente desde el punto de vista subjetivo (desarrollo personal), sino también desde el ángulo objetivo (desarrollo y beneficio de la colectividad). En efecto, cuando en una sociedad existe el suficiente espacio para que el individuo pueda desarrollar todo su potencial (sociedad abierta), recurriendo para ello a las facultades que se derivan de los derechos humanos que el Derecho de la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos le reconocen y garantizan, surgen los descubrimientos y los inventos que provocan cambios sustanciales en las relaciones sociales y jurídicas.


 


De lo que venimos afirmando son prueba la primera Revolución Industrial (1750), la segunda (1850) y la tercera (revolución tecno-científica, 1950). Los descubrimientos y los inventos que emergen de la actividad creativa de la persona, gracia al ejercicio de sus libertades fundamentales, se traducen, rápidamente, enormes beneficios para la colectividad, aunque a veces se dan exceso como ocurrió con la primera y segunda Revolución Industrial. Lo cierto del caso, es que la tecnológica pone al servicio del ser humano una serie de descubrimientos e inventos científicos, los cuales tiene la virtud de mudar las relaciones sociales existentes en otras nuevas, lo que conlleva profundas transformaciones sociales que, en algunos casos, desembocan en verdaderas revoluciones (cambio de las estructuras sociales, económicas y políticas).


 


Ahora bien, estas nuevas relaciones sociales que surgen entre los seres humanos a causa de los descubrimientos e inventos, tal y como está aconteciendo hoy con la revolución tecno-científica, tiene la virtud de gestar nuevas relaciones jurídicas. Es frecuente que, dada la novedad de esas relaciones jurídicas, surjan conflictos entre las partes, los cuales no encuentran una solución unívoca dentro de los moldes tradicionales del Derecho, debiendo recurrirse entonces, de acuerdo con le principio de hermenéutica jurídica o plenitud del ordenamiento jurídico ( artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), a los principios generales del Derecho, en especial a los principios de  igualdad entre las partes contratantes, el de la autonomía de la voluntad, el de la bona fides, etc.


 


Hoy en día estamos viviendo un fenómeno muy generalizado en todas las esferas de la vida social. Este, para efectos descriptivos, se podría resumir de la siguiente forma, aunque debemos advertir que el asunto es más complejo y profundo: 1) La ciencia hace un descubrimiento o crea un invento. 2) La tecnología lo pone al servicio del ser humano. 3) El actuar conforme al descubrimiento o el hacer uso de nuevo bien o servicio provoca nuevas relaciones sociales. 4) Estas traen nuevas relaciones jurídicas. 5) Los conflictos que emergen de estas últimas demandan del sistema jurídico una respuesta, la cual, primeramente, se da por vía jurisprudencia (se recurre a los principios generales del Derecho) y luego, por vía legislativa. En este último aspecto, nos atrevemos a afirmar que nunca antes el Derecho ha ido tan a la saga del cambio social como va hoy en día.


 


Ahora bien, es importante señalar que la participación del legislativo se circunscribe únicamente a regular esas nuevas relaciones jurídicas y a dar una solución adecuada, acorde con el Derecho de la Constitución, a los conflictos que surgen de ellas. En ninguna circunstancia, puede prohibirlas o establecer limitaciones que impidan su normal desarrollo. En este sentido, es conveniente citar parte de una opinión jurídica que recientemente emitió el órgano asesor. En ella indicamos lo siguiente:


 


‘En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad -todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley.  De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad.’ (Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982.).


 


En resumen, el principio de libertad le impide al legislador prohibir todas las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o perjudiquen a tercero. A lo sumo, lo único que puede hacer es regularlas, nunca prohibirlas. Y en buena hora que sea así, ya que de lo contrario, se condenaría a la sociedad a transitar por la sendas de la ignorancia, el atraso y el ostracismo (sociedad cerrada)’. (Las negritas no corresponden al original).


 


En segundo lugar, al existir un convenio de articulación entre las universidades del Estado y los colegios universitarios (CUNA y CUC), firmado el 22 de setiembre de 1997, el cual ha sido aportado como documento adjunto a la consulta, es un indicio importante para concluir que un convenio de esta naturaleza entre una universidad privada y un colegio universitario no atenta contra la calidad de la educación; por consiguiente, un acto en esa dirección permitiría satisfacer plenamente el numeral 13 de la Ley n.°  6693. Dicho de otra forma, si las universidades estatales aceptan los grados de diplomados otorgados por los colegios universitarios, con el fin de que los graduados de dichas instituciones puedan continuar estudios de grados superior en las carreras a las que los diplomados den acceso, previa realización de estudios y definición de criterios, igualmente debería permitírsele a las universidades privadas, siempre y cuando el reconocimiento de estudios se hiciera en términos similares o parecidos a los que hacen las universidades estatales. Lo anterior, constituiría el parámetro objetivo que tendría el CONESUP para validar este tipo de convenios, siempre y cuando, obviamente, se modifique el numeral 30 del reglamento ejecutivo o sea declarado contrario al Derecho a la Constitución. Con ello se cumpliría el propósito del legislador, expresado en el numeral 13 de la Ley n.° 6693.


 


Por último, no podemos dejar de lado que, los convenios de articulación y cooperación entre las universidades privadas y los colegios universitarios, permitirían continuar con el proceso formativo integral del diplomado en las ofertas académicas que imparten las primeras, lo que constituiría un estímulo del Estado a la iniciativa privada en material educacional (artículo 80 constitucional)”.


 


En este caso, hemos indicado que se cumple con el numeral 13 de la Ley n.° 6693 de 27 de noviembre de 1981, porque los planes de estudios de las universidades privadas serían de una categoría similar a los de las universidades estatales de la República y equivalente para efecto de reconocimiento de estudios, siempre y cuando los requisitos que ahí se indican respondan a parámetros similares a los que siguen las universidades estatales.


 


 


 


D.-       Sobre el transitorio que se propone.


 


La Procuraduría General de la República no tiene ninguna observación que hacer a la norma transitoria que se propone, ya que está bien concebida.


 


 


IV.-      CONCLUSIÓN.


 


El proyecto de reforma a los artículos 20, 23, 30 y el transitorio del Reglamento General al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada no presenta problemas de naturaleza jurídica; su adopción o no es un asunto de discrecionalidad política.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


 


 


                                                                                Dr. Fernando Castillo Víquez


                                                                                Procurador Constitucional


 


FCV/mvc


 


Notas:


 


(1) Véase el voto n.° 3550-92.


(2) En el dictamen C-002-97 del 2 de enero de 1997 sobre las facultades de inspección del Estado sobre los centros de educación privada indicamos lo siguiente: “Esa vigilancia y fiscalización es de interés público. En ejercicio de esa función de fiscalización tutelar, el Estado puede exigir de las universidades privadas requisitos y garantías mínimos de curriculum y excelencia académica, tal como lo disponen los artículos 13 y siguientes de la Ley. No puede desconocerse que los estudiantes tienen: ‘el derecho a que lo que se imparte en los centros de enseñanza sea de la mejor calidad posible y cumpla además con los requisitos indispensables para ser reconocido por el Estado, puesto que no tiene razón de  ser el cursar una carrera que más tarde no tendrá el reconocimiento oficial...’ (Sala Constitucional,  resolución 6473-94 de 9:45 hrs. de 4 de noviembre de 1994)”.