OJ-145-2005

26 de setiembre de 2005

 

 

Señores Diputados:

Carlos Salazar Ramírez

Federico Malavassi Calvo

Movimiento Libertario

Asamblea Legislativa

S.   O.

 

Estimados señores:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficio N° ML-J-15-04 de fecha  14 de julio del año próximo pasado, recibido en esta Procuraduría el día 16 de setiembre del mismo año, mediante el cual plantea varias interrogantes relacionadas con: “…el régimen de licencias y patentes para el expendio y venta de bebidas alcohólicas, al por mayor y detalle, según lo dispuesto por la regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, Ley  No. 7633.”

 

Es oportuno recordar que la presente opinión jurídica se emite en virtud de la colaboración que la Procuraduría General de la República presta a los señores Diputados en el ejercicio de la función legislativa. Sin embargo, al no ser el consultante parte de la Administración activa, nuestro pronunciamiento carece de efectos vinculantes,  típicos de los dictámenes emitidos en el ejercicio de la competencia consultiva que regulan los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

 

            Por último, sírvanse los Sres. Diputados aceptar nuestras excusas por la tardanza en la tramitación de sus inquietudes, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.  Esta circunstancia se vio agravada, en el tema de las patentes de licores, por una gestión del Ministerio de Economía, Industria y Comercio en la que se cuestionaba la vigencia misma del sistema de asignación de este tipo de patentes, lo cual provocó que se optara por atender dicha gestión de modo prioritario.  Evacuada dicha gestión (dictamen C-274-2005 del 1° de agosto del 2005), deviene procedente el conocer del fondo de su gestión.

 

I.          Preámbulo

 

De la lectura de las interrogantes que plantea la presente consulta, se desprende que los temas objeto de la misma se relacionan con aspectos sobre la regulación para la venta de bebidas alcohólicas y horarios de funcionamiento de los establecimientos expendedores de dichas bebidas.  Razón por la cual, resulta necesario hacer referencia a la normativa que rige la materia.

 

En primer término, la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, publicada en el La Gaceta N° 230 del 9 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su reglamento, Decreto Ejecutivo N° 17757-G del 28 de setiembre de 1987, publicado en La Gaceta N° 193 de 8 de octubre de 1987,  son las normas encargadas de regular la materia relativa a la autorización para comercializar bebidas alcohólicas, disponiendo, entre otros aspectos, las reglas para el otorgamiento de patentes, número de patentes de acuerdo a parámetros de población, distancias mínimas que se deben respetar para la instalación de nuevos establecimientos de venta de bebidas alcohólicas en relación con centros educativos, de salud, deportivos, etc, y lo concerniente al remate de los nuevos puestos, entre otros aspectos.

 

Cabe agregar que la normativa indicada confiere a las municipalidades la competencia  para administrar lo atinente a este tipo de actividad comercial, comprendiendo los aspectos que van desde la base de determinación del número de patentes a asignar hasta la verificación del cumplimiento de los requisitos de operación de los lugares donde se expenden este tipo de bebidas.

 

En cuanto a esa atribución conferida a los entes territoriales, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

" En cuanto a la competencia para otorgar patentes, esta Institución ha señalado, en el dictamen No. C-176-98 de 21 de agosto de 1998, lo siguiente:

..la normativa indicada confiere a las municipalidades competencia exclusiva para conferir patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece, así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y el traslado del lugar de funcionamiento de una patente (artículo 17) Además, la normativa en referencia le atribuye el deber de velar por el buen funcionamiento de los negocios que se dedican a tal actividad y por la correcta aplicación de la normativa que regula la materia, sin perjuicio, desde luego, de las atribuciones otorgadas por la ley a otros entes u órganos públicos.”

 

            Por su parte, la Sala Constitucional, se ha referido al tema, determinado la responsabilidad municipal, de velar por la correcta aplicación de la normativa, que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y por el uso indebido de las "patentes" señalando:

"...Todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, comúnmente se le denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes... Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal - regidores y Ejecutivo municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso..."(4)  NOTA (4): SALA CONSTITUCIONAL. Voto No.6469-97 de las 16:20 horas del 8 de Octubre de 1997 (…)”.  (Dictamen C-068-99 de 8 de abril de 1999. En sentido similar C-091-2000 de 9 de mayo de 2000.  Lo subrayado no está contenido en el original)

 

Tal y como se desprende de la anterior cita, corresponde a las municipalidades velar por el correcto funcionamiento de los establecimientos mercantiles que expenden licores y son las responsables de sancionar el uso indebido de licencias o patentes.

 

Ahora bien, como actividad comercial regulada por ley, aquellos particulares que deseen dedicarse al comercialización de bebidas alcohólicas deben contar con la respectiva licencia,  es decir, que la actividad no es ejercida libremente -artículos 2, 3, 12, 13 y siguientes de la Ley No. 10 y 1° de su  Reglamento -.

            Por su parte, la Ley N° 7633 de 26 de setiembre de 1996 denominada “Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas”, establece una categorización de negocios en los cuales se de como actividad, principal o secundaria, la venta de licores, con el propósito de fijar los horarios para la venta y expendio de esas bebidas, al mayoreo y al detalle, para el consumo dentro o fuera del local. Los horarios dispuestos en las diferentes categorías deben acatarse obligatoriamente y serán, nuevamente, las municipalidades las encargadas de velar por el cumplimiento de esa regulación, según se dispone en el numeral 4. 

 

Propiamente sobre la regulación de horarios que determina la ley de comentario, el artículo 2 establece una serie de categorías dentro de las cuales clasifica distintos negocios y establece el horario en que se autoriza expender bebidas alcohólicas. Al efecto, determina el artículo en mención:

 

“ ARTICULO 2.- Categorías de negocios

            Con el propósito de fijar los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle, se establecen las siguientes categorías de negocios:

 

Categoría A: Cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Solo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.

 

Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que la venta de licor no es la actividad principal.

Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.

 

Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.

 

            Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas.”

 

Como puede observarse del artículo transcrito, el legislador determinó seis categorías de sitios donde se expende licor, identificadas de la letra “A” a la “F”, incluyendo en cada una de ellas una serie de establecimientos comerciales, y disponiendo, para cada categoría, un horario determinado para la venta de bebidas alcohólicas.  Cabe agregar que el artículo 2 de comentario ha sido objeto de revisión por parte de la Sala Constitucional, la cual, en varias ocasiones, ha indicado que la regulación horaria para vender bebidas alcohólicas resulta ser una medida razonable y, por ende, conforme al Texto Fundamental.  Al respecto ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

“ (…) III.- Sobre la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Reguladora del Horario para el Expendio de Bebidas Alcohólicas, 7633. El artículo 2 se cuestiona en cuanto fija los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas según las categorías de negocios que ese mismo artículo establece; lo que constituye el presupuesto fáctico de la norma cuya inobservancia carece de sanción, por tratarse la sanción dispuesta en el artículo 6 de la Ley de cita, de una multa fija, inconstitucional. Sobre lo dispuesto en el artículo 2 impugnado, es oportuno mencionar que en anteriores oportunidades la Sala ha dispuesto que resulta razonable la regulación de horarios para vender bebidas alcohólicas, entre las diferentes categorías que el numeral 2 cuestionado prevé. En tal sentido, mediante la sentencia N° 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997, la Sala estimó:

"(…) como razonable y justificado que la Ley le otorgue un trato y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé diferenciado a las licoreras -que tienen como actividad principal el expendio de bebidas alcohólicas- con respecto a otras categorías como los supermercados, en los que la venta de licor no es la actividad principal. En la norma que se impugna todos los negocios que ahí se enumeran tienen la característica común de dedicarse como actividad principal a la venta de licor.- Es obvio que la Ley pretende regular la venta indiscriminada de bebidas alcohólicas, con el fin de procurar un consumo racionalizado y menos dañoso. La ingesta de tales bebidas es un factor determinante en la alteración del orden público en general y en la comisión de delitos tanto de naturaleza culposa como dolosa, debido a las alteraciones de conducta que provoca. De ahí que, éste sea un claro presupuesto en el que el Estado debe intervenir imponiendo limitaciones, de conformidad con lo que al efecto establecen los artículos 28 y 50 de la Constitución Política.- Con la regulación de los horarios se pretende evitar o al menos, no incitar al consumo de licor en horas en que se supone que la mayoría de las personas se ocupan en actividades productivas, académicas, laborales, deportivas, etc. El mantener una licorera abierta desde las ocho de la mañana, sería una clara invitación a la compra y consumo de alcohol. No sucede lo mismo con relación a los supermercados, que aunque expendan licor, no constituyen una abierta sugestión al consumo, por el hecho de no ser esa su actividad principal. En definitiva, se considera que el horario fijado en la Ley para el expendio de bebidas alcohólicas en las licoreras resulta razonable y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé. Por otra parte, no se viola el principio de irretroactividad ante la ley, porque no puede decirse, como lo afirma la doctrina más reconocida en derecho administrativo, que los "permisos" que concede la administración, entren a formar parte de la esfera de derechos subjetivos de las personas, por lo tanto no puede hablarse de derechos adquiridos que haya que respetar. En todo caso, las normas impugnadas, por sí mismas no tienen ningún defecto por que las normas de vigencia de éstas en el tiempo o en el espacio no tienen porqué estar incorporadas a éstas; el problema, no es pues de las normas impugnadas sino un problema de hermenéutica jurídica. Por último ya la Sala ha reconocido que la libertad de comercio no es un derecho absoluto, sino que debe ejercerse con apego a las disposiciones legales, siempre que éstas sean razonables, y como se explicó supra, la Sala estima como razonable la diferenciación y regulación que hacen las normas impugnadas." (Sentencia N° 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997. En el mismo sentido ver sentencia N° 3061-97 de las 14:21 horas del 4 de junio de 1997 ).

En consecuencia, en cuanto al alegato del accionante en el sentido que el artículo 2 impugnado -que establece la categoría de negocio para efecto de establecer los horarios para la venta de bebidas alcohólicas-, deviene en inconstitucional por ser inconstitucional el artículo 6 que establece la sanción por infracción al numeral 2 cuestionado; este Tribunal estima que el mismo no es de recibo ya que no quebranta principio constitucional alguno el que no exista norma de rango legal que sancione penalmente la inobservancia de aquéllas normas que regulan los horarios en que los establecimientos pueden vender bebidas alcohólicas; por lo que procede rechazar por el fondo la acción en cuanto al artículo 2 cuestionado (…)  (Resolución 11013-2000 de las trece horas con treinta y siete minutos del trece de diciembre del dos mil. El subrayado no es del original)

 

Así las cosas, la regulación de horarios de funcionamiento de negocios expendedores de bebidas alcohólicas no roza con derechos derivados de la Constitución Política (v.g., libertad de comercio), destacándose la interacción de la situación de los comerciantes y las potestades públicas de policía y de mantenimiento del orden público y preservación de la moral.

 

Finalmente, debe indicare que la regulación dispuesta en la Ley N° 7633 fue reglamentada mediante el Decreto Ejecutivo N° 26084-MP de 7 de abril de 1997, denominado “Reglamento sobre el horario y permanencia de menores en expendios de licores.”

 

 

 

 

II.        Sobre la consulta

 

A continuación procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por los señores diputados, según el orden en que fueron formuladas en su oficio.

 

1.         Definición de venta de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle así como el expendio de ello, esto es, la diferencia entre la venta y el expendio?

 

Tal  y como se ha indicado anteriormente, la regulación en materia de licores - Leyes N° 10 y  7633 y sus reglamentos- determina las pautas que regulan la comercialización de bebidas alcohólicas en nuestro país.

 

Vista la redacción de las Leyes de comentario y sus respectivos reglamentos, se observa un uso indistinto de los vocablos “venta” y “expendio”, sin que pueda advertirse, con certeza, que exista alguna diferencia en el modo en que se emplearon dichos términos dentro del texto de los referidos cuerpos normativos.

 

En virtud de lo anterior, es conveniente revisar la definición de los términos “venta“  y  “expendio”, para determinar si existe semánticamente una diferencia entre ambos.

 

Al efecto, el diccionario de la Real Academia Española, define la palabra expender  como “(…) Gastar, hacer expensas. Vender efectos de propiedad ajena por encargo de su dueño. Vender al menudeo(…)”^[1].

 

Respecto al término “expendio” lo define como “(…)  Gasto, dispendio, consumo 2. Expendición, venta al menudeo. 3. Tienda en que se venden géneros estancados” ^[2].

 

En cuanto al término “venta”, éste es definido como la acción de vender, esto es la acción de “exponer u ofrecer al público los géneros o mercaderías, propias o ajenas, para el  que las quisiera comprar^[3].

 

Los significados apuntados por la Real Academia, coinciden con el otorgado por los diccionarios jurídicos^[4].

 

Tal y como se advierte de la definición de los vocablos, comparten la característica de referirse a una acción que implica el traslado de la titularidad de una cosa por el pago de un precio, por lo que no es de extrañar que su uso indiscriminando en el contexto de la regulación de licores, se refiera a un único significado, sea éste la acción de ofrecer dicho producto para su adquisición por terceros.   Por ello, es plausible concluir que los vocablos “venta” y “expendio” han sido utilizados como sinónimos, en la normativa en cuestión. Inclusive, nótese que en el Reglamento a la Ley 7633, al definir “negocios expendedores de licores”, lo hace refiriendo a aquellos que se dediquen a vender licor.

 

Igual sucede en la redacción de diversos documentos de carácter jurídico, por ejemplo sentencias e informes legislativos, en los cuales los términos en mención  han sido utilizados indistintamente, pero con único significado referido a la venta de bebidas alcohólicas.

 

Al respecto, y a modo ejemplificativo, se citan dos extractos de los cuales se desprende un uso indistinto y equivalente para los vocablos citados:

 

“(…) Este proyecto fue devuelto por el Plenario a la Comisión, vía artículo 154 del Reglamento de la Asamblea, con el propósito de que se vertiera un nuevo informe. 

    Por medio de esta iniciativa de ley, se regula el horario de apertura de los establecimientos que comercializan bebidas alcohólicas.  Con este propósito, se les prohibe la venta de esas bebidas antes de las once horas y después de las veinticuatro horas, excepto los días sábados, los domingos y los feriados de ley.

    En los establecimientos declarados de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo, las municipalidades, previa consulta a la gobernación respectiva, podrán extender patentes especiales; las que se regirán por el horario que al efecto se determine.

    Los días Jueves y Viernes Santos, el día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el anterior y el siguiente, todos los negocios que expendan bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados.  Igualmente, estos establecimientos deberán permanecer cerrados en las poblaciones en que se autorice por el Tribunal, reuniones o mítines políticos públicos de conformidad con la ley.

    No obstante lo anterior, aquellos negocios cuya actividad principal no sea la venta de bebidas alcohólicas, podrán permanecer abiertos en las fechas indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a la venta de éstas.(…)” Asamblea Legislativa. Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Dictamen Unánime Afirmativo. Expediente Legislativo No. 11938. Proyecto “Ley que regula los horarios de funcionamientos en negocios de expendio de bebidas alcohólicas. 18 de octubre de 1995. (Lo resaltado no es del original)

 

“(…) En relación con los reclamos de inconstitucionalidad señalados por el recurrente referente a la regulación del horario para expender bebidas alcohólicas según las categorías que establece el artículo 2 cuestionado, esta Sala a través de su jurisprudencia ha establecido que resulta constitucionalmente válido la regulación del horario entre las diferentes categorías establecidas, ya que, lo que la Ley pretende regular es la venta indiscriminada de bebidas alcohólicas, con el fin de procurar un consumo racionalizado y menos dañoso; encontrando plenamente justificado que el Estado intervenga imponiendo limitaciones a tal actividad (…)” SALA CONSTITUCIONAL.  Voto 2001-1057 de las 16:54 de 6 de febrero de 2004. ( Lo resaltado no es del original)

 

Por otra parte, respecto a la venta o expendio al por mayor, debe indicarse que ésta se refiere a la “venta a detallistas o grandes consumidores por cajas completas. Es la que se practica al mayorista, que compra al fabricante o importador en grandes cantidades”^[5], sea, que implica la venta de grandes cantidades del producto.   A contrario sensu, la venta al detalle se refiere a venta al por menor o menudeo, sea en pequeñas cantidades.

 

2.         ¿Por qué se establece una definición para el Expendio y una regulación para la venta en la categoría B?

 

Se refiere la interrogante al texto del artículo 2° de la Ley N° 7633, que dispone: ”Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.”.   Por lo que viene dicho de la anterior pregunta, es claro que no existe una diferencia conceptual en el uso de los términos “expendio” y “venta”, siendo, antes bien, una particularidad de la redacción que se acordó para esta disposición, aspecto propio de la técnica legislativa.

 

 3.        Definición de Licencia y de Patente, ambas para el expendio de bebidas alcohólicas?

 

            En términos generales, puede establecerse la distinción que la licencia es una autorización que confiere una autoridad administrativa para el ejercicio de una actividad (ver artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública), mientras que la patente viene a ser el impuesto que percibe la Administración por la realización de esa actividad, suponiendo, entonces, que es lucrativa:

 

“Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicionalmente en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local.  (…) En doctrina se llama patente al impuesto o a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son los más variados, pero si tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren de las leyes del impuesto de patentes a otro y las bases impositivas, pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo, sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima "  (Sala Constitucional, Resolución 5925-96 quince horas veintiún minutos del cinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis.)

 

Sin embargo, en lo que atañe a la materia de licores, ambos conceptos son utilizados indistintamente.  Nuevamente, si acudimos a los precedentes de la Sala Constitucional, encontramos afirmaciones como:  “De todo traspaso de la patente (así llama la ley a la licencia), se dará aviso al gobernador o jefe político (art.17) y el rematario de un puesto avisará al gobernador o jefe político del lugar dónde abrirá su establecimiento y lo avisará de cualquier cambio o traslado que se haga.”  (Resolución 6469-97) o como se aprecia en la cita realizada de esta misma resolución líneas atrás:  “...todo lo concerniente al otorgamiento de las Licencias (patentes. como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal”.     

 

4.         Qué se entiende por adjudicación de licencias para el expendio de bebidas alcohólicas y qué aspectos abarca eso, en relación con el hecho de que la adjudicación de las Licencias para el expendio de bebidas alcohólicas corresponde a la categoría F, y por lo tanto son adjudicadas por la respectiva municipalidad ?

 

Pese a lo confuso de la redacción de esta interrogante, partimos que la intención de los señores Diputados es, por un lado, establecer el procedimiento para la adjudicación de las licencias.   Por otro, como se integra tal procedimiento con el que se indica en la categoría F del artículo 2 de la Ley N° 7633.

 

En cuanto a lo primero, cabe hacer la observación que la Ley sobre la venta de licores dispone el procedimiento de remate público para la adjudicación de nuevas patentes que autorice la Municipalidad, atendiendo a los requisitos que derivan de los artículos 3, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de dicho cuerpo legal.   Las patentes que se encuentran actualmente vigentes no están sujetas al trámite de renovación o nuevo remate.

 

            En lo que atañe a la categoría F, establecida en el artículo 2 de la Ley N° 7633, es necesario realizar la siguiente precisión.  Recordemos, en primer término, que la disposición enuncia:  “Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.”

 

Ciertamente la redacción de este inciso podría dar lugar a pensar que las municipalidades están autorizadas a dar una “patente” para expender licores cuando se presenta la característica de que el tipo de negocio, incluido en cualquiera de las categorías A, B o C, tiene, además, otorgada la declaratoria de interés turístico (Ver, para esta declaratoria, el Decreto Ejecutivo N° 25226-MEIC-TUR del 15 de marzo de 1996 y sus reformas), con lo cual ya no se requeriría el procedimiento de remate público.  Sin embargo, por lo que de seguido se indica, tal interpretación no resulta ajustada a Derecho, siendo, antes bien, un problema de confusión a la hora de redactar la disposición.

 

En primer lugar, no debe perderse de vista que la Ley N° 7633 fue adoptada por el Congreso con la finalidad expresa de regular los horarios de venta de licor, así como tutelar la no venta a menores de edad de tales productos.   No fue la intención del legislador excepcionar la regla contenida en la Ley sobre la Venta de Licores en cuanto al procedimiento para obtener la patente para dicho expendio.  Esta afirmación la derivamos de la revisión del expediente legislativo (N° 11938) donde se discutió y aprobó la Ley N° 7633.  Por ende, debe interpretarse que la mención que se hace en el sentido de que la municipalidad adjudicará la licencia previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo no implica otorgar una nueva patente, sino permitir que la ya otorgada a esos establecimientos les faculte para expender licores sin restricción  de horario.

 

Por otra parte, es claro que los establecimientos a que se refieren las categorías A, B y C del tantas veces mencionado artículo 2 de la Ley N° 7633, antes de optar por la declaratoria de interés turístico, deben estar operando con una patente de licores.  Esta interpretación es conforme con la necesidad de integrar el sentido de las normas por el contexto donde se ubican, así como en relación con el resto del Ordenamiento Jurídico.  En tal línea de razonamiento, obsérvese que las modificaciones que introdujo la Ley N° 7633 a la Ley sobre la venta de licores implicaron la derogación de disposiciones de ésta  última atinentes a regulaciones particulares de horarios (artículos 27, 34 y 35 de la Ley N° 10), amparados en “patentes especiales”.  Estas últimas no eran más que “autorizaciones” para la venta de licor en horarios distintos a los que se aplicaban al resto de las patentes, aspecto que es el que viene a modificar las prescripciones de la Ley N° 7633.

 

            Valga hacer la observación que las únicas circunstancias donde se obtiene una patente de licores, sin seguir el trámite de remate público, están contempladas, en primer término, en la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico (Ley N° 6990 de 15 de julio de 1985, artículo 7) y en su Reglamento (Decreto Ejecutivo N° 24863-H-TUR del 5 de diciembre de 1995, artículo 30), referidas expresamente a la actividad hotelera (regulación sobre la cual se albergan dudas en torno a su conformidad con el Ordenamiento, en especial en lo que atañe con las competencias municipales).  En segundo término, en virtud de la creación del Depósito Libre Comercial de Golfito, en dicho cantón no opera la restricción relacionada con la población necesaria para asignar nuevas licencias (ver, en este sentido, dictamen C-325-2005 del 16 de setiembre del 2005, donde indicamos:  “El alcance que cabe dar a la reforma que sufre la Ley sobre la Venta de Licores a raíz del artículo 29 de la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito es que, para los negocios que reciben la calificación de “interés turístico” en el Cantón de Golfito, no existe restricción para que obtengan la correspondiente patente para la venta de licor, exceptuándose así las limitaciones que contempla el propio artículo 11 que se adiciona.”)

 

Por último, cabe indicar que, consultada la Dirección Jurídica de ICT sobre el tema, ese Departamento se manifestó en iguales términos que los expuestos anteriormente, esto es,   que la categoría F responde a una autorización de horario dirigida a una serie de establecimientos específicos que cuenten, previamente, con una patente de licores y con la posterior declaratoria de interés turístico, requisitos que los faculta a iniciar el tramite de inclusión en dicha categoría F^[6].

 

            En conclusión, esta Procuraduría General se inclina por afirmar que, en el contexto del artículo 2, categoría F, aquí examinada, lo que se prevé es el otorgamiento por parte de la Municipalidad de una autorización para que al local comercial no se le aplique restricción de horario para la venta de bebidas alcohólicas.

 

5.         ¿Qué aspectos involucra la “aprobación previa” del Instituto Costarricense de Turismo?

 

La interrogante que se plantea se encuentra relacionada con el punto anterior, por cuanto es la categoría F dispuesta en el artículo 2 de la Ley N° 7633, la que requiere la participación del Instituto Costarricense de Turismo.  Aclarado que no se trata de un tipo especial de patente, es dable indicar que el Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, Decreto Ejecutivo N° 25226 del 15 de marzo de 1996 y sus reformas,  dispone en su artículo 20 lo siguiente:

 

"Artículo 20. Para los efectos del artículo 2 de la Ley 7633 denominada Ley Reguladora de Horario de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, se entenderá que: a) Sólo los establecimientos declarados turísticos, de acuerdo a este reglamento,  podrán optar a las patentes categoría F. b) El Instituto dará una aprobación previa al otorgamiento de la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente de la patente categoría F. c) El instituto podrá recomendar la cancelación de dicha patente a las Municipalidades respectiva, cuando se infrinja este Reglamento o las leyes y reglamentos relativos a la moralidad, seguridad y orden público” (El subrayado no es del original)

 

            La redacción tanto del artículo 2 de la Ley N° 7633, así como del numeral recién transcrito del Decreto Ejecutivo N°  25226, dan lugar a interpretar que la “aprobación previa” del Instituto no sólo opera sobre el local comercial (sujeto al cumplimiento del trámite y requisitos que se enlistan en el Decreto Ejecutivo N° 25226) sino que también ante la Municipalidad respectiva.   Sin embargo, atendiendo al desarrollo jurisprudencial que ha realizado la Sala Constitucional sobre las potestades de los entes territoriales en la materia de expendio de bebidas alcohólicas, es cuestionable que la intervención del ICT llegue hasta el punto de que la Municipalidad deba requerir su aprobación ante la gestión del negocio que cuente con la declaratoria turística.  Recuérdese, nuevamente, que esa declaratoria implicará que la municipalidad facultará al local para operar sin restricción de horario para la venta de licores, aspecto que deberá valorar atendiendo al contenido del artículo 81 del Código Municipal ("Artículo 81.  La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" )   Por ello, se estima como ajustado a la Constitución Política y a la jurisprudencia de la Sala Constitucional que la intervención del ICT sea exclusivamente en lo relacionado con el otorgamiento de la declaratoria turística, mientras que la decisión de otorgar la licencia para que el local opere sin restricción de horario es competencia exclusiva de la municipalidad respectiva.  Termina por reafirmar lo indicado en el presente párrafo, el siguiente extracto de una sentencia de la Sala Constitucional:

 

“XII.- Lugares de interés turístico.- No estima la Sala que sea inconstitucional la participación del Instituto Costarricense de Turismo, en lo que se refiere a declarar de interés turístico los establecimientos, para que se les conceda una patente especial de cierre indefinido. Como quedó dicho, la Ley 7633, en su artículo 2, al definir la Categoría F, corrigió el yerro original que otorgaba a las gobernaciones la facultad de conceder ellas las licencias o "patentes especiales", señalando ahora, como debe ser, que les corresponde a las municipalidades. La calificación del interés turístico, le corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, pero su opinión, no puede ser vinculante para la municipalidad, que podrá o no dar la licencia especial, pero en todo caso, mediante un acto motivado.”  (Resolucion 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete)

 

6.         La no aplicación del horario es ¿a la licencia adjudicada o a la categoría F para la venta de licores?

 

            De lo que viene dicho, es dable atender esta interrogante de la siguiente manera: la no restricción de horario se predica del local comercial al que se le ha otorgado la declaratoria de interés turístico.   Esa circunstancia especial del local se materializa en la adjudicación, por parte de la municipalidad, de la autorización categoría F, en los términos expuestos en la pregunta número 5 anterior.

 

7.         ¿Como se transforma la licencia adjudicada en categoría F en la patente categoría F?

 

            Se deduce de las respuestas hasta este punto emitidas que esta interrogante no resulta ajustada a la realidad.  En otras palabras, no existe un proceso de transformación de una licencia categoría F a una patente categoría F.  Lo que puede suceder es que un local de los que se indican en las categorías A, B, o C, devenga en titular de una declaratoria de interés turístico.  Sucedido esto, el interesado puede acudir ante la Municipalidad respectiva a solicitar que se le exima de la restricción de horario, aspecto que, nuevamente repetimos, deberá ser valorado por el ente territorial.  De aceptar la municipalidad la petición, lo que extendería es una autorización que libera de sujeción de horario para la venta al establecimiento.

 

8.         Si la patente categoría F se establece como un pago de un impuesto: ¿cuál es el parámetro para el pago de ese impuesto, esto es, se devenga  trimestralmente o en forma en que se da las adjudicaciones de las patentes  conforme al artículo 14 de la Ley de Licores  Ley N° 10 de 1936?

 

            Retomando el uso indiscriminado de los conceptos de patente y licencia, y lo que hemos precisado en cuanto a la categoría F que contempla la Ley N° 7633, es dable afirmar que, en lo que atañe a esta interrogante, no existe un impuesto específico para la licencia que adjudicaría la municipalidad a aquellos locales a los que les ha sido asignada la declaratoria de interés turístico.  El local deberá mantenerse al día en su obligación del pago de la patente de licores, en los términos que se consignan en el artículo 12 de la Ley sobre la venta de licores.

 

9.         ¿Cuál es el impuesto para cada establecimiento de licores en cada distrito? Es el pago del impuesto de la patente comercial dispuesto en el Código Municipal?

 

            De la lectura de los numerales 12 y 14 de la Ley sobre la venta de licores es posible afirmar que existe un monto del impuesto de patente aplicable a los adjudicatarios que ostentaban permisos con posterioridad a la emisión de este cuerpo normativo.   Para los nuevos adjudicatarios (sea, los que adquieren su patente a través del remate público) la Ley no define el monto del impuesto para los dos primeros años de vigencia de la licencia, aunque sí se preocupa en determinar que, pasado el bienio, se apliquen los montos que expresamente consigna el artículo 12, párrafo cuarto del texto legal que se comenta.

 

Atendiendo la distinción a que se alude en el párrafo precedente, no está en posibilidad esta Procuraduría General de determinar el monto del impuesto para cada distrito de cada cantón del país, siendo, antes bien, una información que puede ser requerida a cada municipalidad en que se otorguen este tipo de licencias.

 

            Por último, no está de más recordar, nuevamente, que en materia de licencias para el expendio de licores, el Código Municipal (artículo 83) excepciona este tema del régimen general aplicable a otros tipos de licencias, con lo cual se reafirma la necesidad de requerir la información pertinente a cada ente territorial que sea de interés para los consultantes.

 

10.       ¿Cuál licencia es la que no se le adjudica a los hoteles sin registro de huéspedes y que permite el expendio de licores? o ¿Se trata más bien de una no restricción de horario para la venta de licores según la categoría F?

 

            Pese a la contradicción que existe en la formulación de la pregunta, cabe interpretar que la primera interrogante se refiere a la interpretación de la oración: “En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.”-  Es fácil concluir, llegados a este punto, que la licencia que no se puede otorgar a los hoteles sin registro de firmas es aquella que libera de restricción de horario al establecimiento, previa declaratoria de interés turístico por parte del ICT.  Por lo dicho, la segunda interrogante queda implícitamente respondida con lo anterior.

 

VI.       Conclusión.

 

De conformidad con nuestra labor de colaboración para con los señores Diputados de la Asamblea Legislativa, se emite la presente opinión jurídica, dentro de la cual se abordan varios temas relacionados con la regulación de la venta y horarios de funcionamiento de negocios de expendio de bebidas alcohólicas.

 

Sin otro particular,  se suscriben,

 

 

Iván Vincenti Rojas                           Sandra Sánchez Hernández

Procurador Adjunto                            Abogada de Procuraduría

 

 

IVR/SSH/dahs

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1)         Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Madrid, 1984, Vigésima Edición, página 620.

 

2)         Real Academia Española. Ibid. página 620

 

3)         Real Academia Española. Ibid. página 1373

 

4)         Al respecto CABANELLAS señala sobre los términos señalados los siguiente:

“Expender: Hacer expensas o gastos, Enajenar efectos ajenos por orden o encargo del dueño. Vender al por menor(…)

Expendio: Gasto o expensas. La venta al menudeo. Venta de efectos confiados por su propietario (…)

Venta: Enajenación de una cosa por precio o signo que lo represente (…).” .  CABANELLAS (Guillermo). Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual Tomos  III y VIII  . Buenos Aires, Editorial Heliasta SRL,  28 Edición, 2003, páginas 637, 335 respectivamente.

 

5)         Diccionario de Administración y Finanzas. España. Editorial Océano. 2003, página 532.

 

“Para obtener dicha patente, el establecimiento debe contar con la patente de licores respectiva y con la Declaratoria Turística así como una aprobación previa del Instituto.  Así el artículo 20 del Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas (...)” Instituto Costarricense de Turismo. Dirección Jurídica. Oficio DL-605-2001 de 28 de junio del 2001.