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Texto Opinión Jurídica 144
 
  Opinión Jurídica : 144 - J   del 26/09/2005   

OJ-144-2005

OJ-144-2005


26 de setiembre de 2005


 


 

 

 

Licenciado

Federico Malavassi Calvo

Diputado

Asamblea Legislativa


 


 


Distinguido señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio ML-CP-WFC-470-05 del 25 de agosto del 2005, a través de la cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre si el “Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios” y el “Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios” violentan o no el principio de legalidad.


 


Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.


 


I.- SOBRE EL FONDO.


 


        Como primer aspecto en el asunto que usted nos plantea, es necesario hacer un breve comentario sobre el principio de legalidad.


 


         El Estado  de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,  cualesquiera que  sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes (1)”. Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado solo puede actuar a través del Derecho, ya que su actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta anulación por parte de las autoridades competentes.


 


         A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).


 


El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (2).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico (3), las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.


 


         Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a este principio, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer los intereses públicos. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionado al  ejercicio  razonable y donde  exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.


 


         Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública (4) en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP (5), que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y solo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.


 


        Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto (6)”.


 


       En otra importante resolución, la 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:


 


“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el ‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.”


 


         En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático.


          Dicho lo anterior,  nos corresponde ahora analizar las normas concretas del ordenamiento jurídico, para determinar si la actuación del Instituto Nacional de Seguros tiene o no fundamento jurídico.  En primer término, la Ley n.° 8228 de 19 de marzo del 2002, Ley del Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros, en su numeral 4, inciso c), define el protocolo de incendio como el ordenamiento técnico emitido por el Cuerpo de Bomberos. Por su parte, en el artículo 5, inciso b), establece como una función del Cuerpo de Bombero (órgano de desconcentración mínima adscrito al INS, artículo 1 de la citada Ley), la prevención de los incendios. El artículo 10 de la citada ley establece que todo grupo poblacional, centro de trabajo, asociación comunal, empresa, municipalidad e institución estatal, deben contar con un plan básico (7) para prevenir y atender situaciones específicas de emergencia, según los preceptos que se regulan en esta Ley y su Reglamento. Además, en el numeral 13 de ese mismo cuerpo normativo, se señala que es responsabilidad del Estado costarricense, sus instituciones y órganos, así como de todos los habitantes de la República la prevención de los incendios. Acto seguido, el artículo 14 indica  que las instalaciones, construcciones, obras civiles o plantas industriales, según se establezca, deben contar con los requerimientos técnicos, las previsiones y los requisitos de edificación; asimismo, cumplir con lo estipulado en la normación técnica (8) y el Reglamento a la Ley. El artículo 16 expresa también  que los edificios, las instalaciones, las obras civiles, las plantas industriales y los proyectos urbanísticos, deben contar con sistemas fijos  y portátiles  de detención contra incendios; asimismo, con los medios de evacuación y otros de protección activa y pasiva, de acuerdo con la normalización técnica y el Reglamento a la Ley. Por último, el artículo 34 de la Ley indica que el Cuerpo de Bomberos, cuando así lo autorice el INS, tiene competencia para emitir reglamentos de organización y servicio y los protocolos de incendios, que servirán de guía y marco  para elaborar los planes básicos indicados en la Ley. 


 


         En segundo término, el reglamento ejecutivo a la Ley del Cuerpo de Bomberos del INS, Decreto Ejecutivo n.° 30383 de 30 de abril del 2002, en su artículo 15, 16 y 17 reproduce (normas ecos) los preceptos legales que hemos comentado anteriormente. Por su parte, el artículo 18 señala lo siguiente:        


“Artículo 18.-Equipos de detección de incendios. El Instituto Nacional de Seguros a través de su Cuerpo de Bomberos, emitirá y publicará los requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos, cuenten con la información necesaria para diseñar los sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa”.


           Por último, en los transitorios I y II, se expresa lo siguiente:


“Transitorio II.-Se confiere al Instituto Nacional de Seguros por medio de su Cuerpo de Bomberos, un plazo de tres meses a partir de la publicación de este reglamento para que publique en el Diario Oficial La Gaceta y en un diario de circulación masiva los protocolos y directrices necesarias para la elaboración del Plan Básico a que se refiere el artículo 16 del presente reglamento”.


“Transitorio III.-Se confiere al Instituto Nacional de Seguros por medio de su Cuerpo de Bomberos, un plazo de tres meses a partir de la publicación de este reglamento para que publique en el Diario Oficial La Gaceta y en un diario de circulación masiva, los requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos, cuenten con sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa, a que se refiere el artículo 19 del presente reglamento”.


              Con fundamento en lo anterior, nos parece que el reglamento y el manual que se cuestionan no vulneran el principio de legalidad, pues, tanto en la Ley n.° 8228 como en su reglamento, existen normas que autorizan al INS, a través del Cuerpo de Bomberos, a dictar la normativa que se objeta. En efecto, el Cuerpo de Bomberos está autorizado por ley a adoptar el conjunto de normas técnicas en materia de seguridad (artículo 1, inciso a), a adoptar un conjunto de normas para que se incorporen en el plan básico (artículo 1, inciso b), a emitir protocolos de incendios (artículo 1, inciso c), a cumplir con labores de prevención de incendios (artículos 5, inciso b, y 34).


            Además, con fundamento en el reglamento ejecutivo, el Cuerpo de Bomberos deben emitir y publicar los requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos, cuenten con la información necesaria para diseñar los sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa (artículo 18). Por último, con base en el transitorio II, el INS, a través del Cuerpo de Bomberos, debe emitir, en un plazo de tres meses contados a partir de la publicación del reglamento ejecutivo, los requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos, cuenten con sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa.


         Ahora bien, revisando las normas del reglamento y el manual que se cuestionan, tenemos que su contenido se circunscribe a lo que ordena la Ley y su reglamento, por lo que en este ámbito no encontramos que exista tampoco un exceso del INS de regular asuntos, materias o cuestiones no autorizadas por las normas legales y reglamentarias.


          Así las cosas, nos parece que la normativa objetada no vulnera el principio de legalidad. Todo lo contrario, se ajusta a él.


II.- CONCLUSIÓN.


El “Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios” y el “Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios” no quebrantan el principio de legalidad.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


 


 


                                                       Dr.