OJ-144-2005
26 de setiembre de
2005
Licenciado
Federico Malavassi
Calvo
Diputado
Asamblea Legislativa
Distinguido señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio
ML-CP-WFC-470-05 del 25 de agosto del 2005, a través de la cual solicita el
criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre si el
“Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección contra
Incendios” y el “Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre
Seguridad Humana y Protección contra Incendios” violentan o no el principio de
legalidad.
Es necesario aclarar que el criterio
que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría
General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la
Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una
colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.
I.- SOBRE EL FONDO.
Como primer aspecto en el asunto que
usted nos plantea, es necesario hacer un breve comentario sobre el principio de
legalidad.
El Estado de Derecho supone,
según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto, cualesquiera que sean las peripecias de la lucha, las
iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que
se trata es de la sumisión del Estado al
Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el
marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con
las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus
representantes (1)”. Desde esta perspectiva, y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN,
el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se
expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado solo
puede actuar a través del Derecho, ya que su actuación al margen o en contra de
él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta anulación por parte de las
autoridades competentes.
A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos
están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está
permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de
la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la
Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su
funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado
está prohibido).
El principio de
legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de
autoridad (2). Lo primero, porque en
todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de
normas habilitantes del ordenamiento jurídico (3),
las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de
las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de
la persona. El principio de legalidad
constituye un presupuesto esencial para
garantizar la libertad; sin él, el
ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de
los poderes públicos.
Por otra parte, el principio de
legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las
potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el
ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,
el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a este principio, la
Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las
actividades necesarias para satisfacer los intereses públicos. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones
en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a
la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de
desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está
condicionado al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los
medios empleados y los fines perseguidos,
ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.
Así las cosas, podemos afirmar que la
Administración Pública (4) en la sociedad democrática está sometida al principio
de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente
autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP
(5), que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico
y solo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
Por su parte, la Sala Constitucional de
Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis
de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento
jurídico. Desde esta perspectiva, “…toda
autoridad o institución pública lo es y
solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo
por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades
e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y
legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios
más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación
mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de
ley, que en este campo es casi absoluto (6)”.
En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica
estableció lo siguiente:
“Este principio significa que los
actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma
escrita, lo que significa desde luego,
el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del
ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos
y autónomos especialmente; o sea,
en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la
Administración tiene, no solo el deber
sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la
situación.”
En síntesis, el principio de legalidad constituye un
presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema
democrático.
Dicho lo anterior, nos corresponde ahora analizar las normas
concretas del ordenamiento jurídico, para determinar si la actuación del
Instituto Nacional de Seguros tiene o no fundamento jurídico. En primer término, la Ley n.° 8228 de 19 de
marzo del 2002, Ley del Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros,
en su numeral 4, inciso c), define el protocolo de incendio como el
ordenamiento técnico emitido por el Cuerpo de Bomberos. Por su parte, en el
artículo 5, inciso b), establece como una función del Cuerpo de Bombero (órgano
de desconcentración mínima adscrito al INS, artículo 1 de la citada Ley), la
prevención de los incendios. El artículo 10 de la citada ley establece que todo
grupo poblacional, centro de trabajo, asociación comunal, empresa,
municipalidad e institución estatal, deben contar con un plan básico (7) para prevenir
y atender situaciones específicas de emergencia, según los preceptos que se
regulan en esta Ley y su Reglamento. Además, en el numeral 13 de ese mismo
cuerpo normativo, se señala que es responsabilidad del Estado costarricense,
sus instituciones y órganos, así como de todos los habitantes de la República
la prevención de los incendios. Acto seguido, el artículo 14 indica que las instalaciones, construcciones, obras
civiles o plantas industriales, según se establezca, deben contar con los
requerimientos técnicos, las previsiones y los requisitos de edificación;
asimismo, cumplir con lo estipulado en la normación
técnica (8) y el Reglamento a la Ley. El artículo 16 expresa también que los edificios, las instalaciones, las
obras civiles, las plantas industriales y los proyectos urbanísticos, deben
contar con sistemas fijos y
portátiles de detención contra
incendios; asimismo, con los medios de evacuación y otros de protección activa
y pasiva, de acuerdo con la normalización técnica y el Reglamento a la Ley. Por
último, el artículo 34 de la Ley indica que el Cuerpo de Bomberos, cuando así
lo autorice el INS, tiene competencia para emitir reglamentos de organización y
servicio y los protocolos de incendios, que servirán de guía y marco para elaborar los planes básicos indicados en
la Ley.
En segundo término, el reglamento
ejecutivo a la Ley del Cuerpo de Bomberos del INS, Decreto Ejecutivo n.° 30383
de 30 de abril del 2002, en su artículo 15, 16 y 17 reproduce (normas ecos) los
preceptos legales que hemos comentado anteriormente. Por su parte, el artículo
18 señala lo siguiente:
“Artículo 18.-Equipos de detección de
incendios. El Instituto Nacional de Seguros a través de su Cuerpo de Bomberos,
emitirá y publicará los requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin
de que los edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y
proyectos urbanísticos, cuenten con la información necesaria para diseñar los
sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de
evacuación y otros de protección pasiva y activa”.
Por último, en los
transitorios I y II, se expresa lo siguiente:
“Transitorio II.-Se confiere al Instituto
Nacional de Seguros por medio de su Cuerpo de Bomberos, un plazo de tres meses
a partir de la publicación de este reglamento para que publique en el Diario
Oficial La Gaceta y en un diario de circulación masiva los protocolos y
directrices necesarias para la elaboración del Plan Básico a que se refiere el
artículo 16 del presente reglamento”.
“Transitorio III.-Se confiere al Instituto
Nacional de Seguros por medio de su Cuerpo de Bomberos, un plazo de tres meses
a partir de la publicación de este reglamento para que publique en el Diario
Oficial La Gaceta y en un diario de circulación masiva, los requerimientos
técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios, instalaciones,
obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos, cuenten con
sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación
y otros de protección pasiva y activa, a que se refiere el artículo 19 del
presente reglamento”.
Con fundamento en lo anterior, nos parece que el reglamento y el manual
que se cuestionan no vulneran el principio de legalidad, pues, tanto en la Ley
n.° 8228 como en su reglamento, existen normas que autorizan al INS, a través
del Cuerpo de Bomberos, a dictar la normativa que se objeta. En efecto, el
Cuerpo de Bomberos está autorizado por ley a adoptar el conjunto de normas
técnicas en materia de seguridad (artículo 1, inciso a), a adoptar un conjunto
de normas para que se incorporen en el plan básico (artículo 1, inciso b), a
emitir protocolos de incendios (artículo 1, inciso c), a cumplir con labores de
prevención de incendios (artículos 5, inciso b, y 34).
Además, con fundamento
en el reglamento ejecutivo, el Cuerpo de Bomberos deben emitir y publicar los
requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los
edificios, instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos
urbanísticos, cuenten con la información necesaria para diseñar los sistemas
fijos y portátiles de detección contra incendios y los medios de evacuación y
otros de protección pasiva y activa (artículo 18). Por último, con base en el transitorio
II, el INS, a través del Cuerpo de Bomberos, debe emitir, en un plazo de tres
meses contados a partir de la publicación del reglamento ejecutivo, los
requerimientos técnicos de prevención necesarios a fin de que los edificios,
instalaciones, obras civiles, plantas industriales y proyectos urbanísticos,
cuenten con sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios y los
medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa.
Ahora bien, revisando las
normas del reglamento y el manual que se cuestionan, tenemos que su contenido
se circunscribe a lo que ordena la Ley y su reglamento, por lo que en este
ámbito no encontramos que exista tampoco un exceso del INS de regular asuntos,
materias o cuestiones no autorizadas por las normas legales y reglamentarias.
Así las cosas, nos
parece que la normativa objetada no vulnera el principio de legalidad. Todo lo
contrario, se ajusta a él.
II.- CONCLUSIÓN.
El “Reglamento Técnico General sobre
Seguridad Humana y Protección contra Incendios” y el “Manual de Disposiciones
Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección contra
Incendios” no quebrantan el principio de legalidad.
De usted, con toda consideración y
estima,
Dr.