C-359-2005

14 de octubre de 2005

Licenciado

Rogelio Ramos Martínez

Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

S. D.

Estimado señor:

Con la anuencia de la Señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número 2773-2005 DM, de fecha 6 de octubre de 2005, mediante el cual nos consulta si de conformidad con lo dispuesto por el dictamen C-136-2004 de 5 de mayo de 2004, para efectos de otorgar beneficios jubilatorios o pensionísticos al amparo del Régimen de Comunicaciones, se debe seguir exigiendo o no que el solicitante haya trabajado los últimos 5 años para la Dirección de Comunicaciones (art. 7  de la Ley Nº 4).

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal  (Oficio Nº ALG 1570-2005 de 6 de octubre de 2005, que fuera remitida posteriormente por fax); según el cual: la citada norma  (art. 7 de la Ley Nº 4) quedó totalmente derogada por ser contraria a lo establecido en la Ley Marco.

I.- El Régimen de Pensiones de Comunicaciones en nuestra jurisprudencia administrativa reciente.

Con respecto al Régimen de Pensiones de Comunicaciones, nos interesa transcribir las consideraciones jurídicas externadas en el dictamen C-165-2004 de 28 de mayo de 2004, en el que se exponen claramente no sólo los alcances normativos de dicho sistema, distinguiendo tres períodos en los que los potenciales beneficiarios pudieron haber consolidado su derecho a la jubilación o pensión, pero con base en previsiones normativas sustancialmente diversas, sino que también en él se analiza puntualmente la incidencia de la Ley Nº 7302 (Marco de Pensiones) en dicho régimen, especialmente en lo que respecta al cómputo de tiempo servido en otras instituciones de la Administración Pública originariamente no cubiertas por ese sistema.   

            Al respecto, dicho dictamen establece:

“I.- Consideraciones previas respecto al Régimen de Comunicaciones.

En aras de brindar una adecuada y puntual respuesta a cada una de las interrogantes formuladas en su misiva, resulta indispensable hacer un recuento histórico sobre el régimen de pensiones de Comunicaciones; para lo cual nos serviremos de la exposición normativa hecha al respecto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en su jurisprudencia:

“(...) SOBRE EL RÉGIMEN DE PENSIONES DE COMUNICACIONES: El Régimen de Pensiones de Comunicaciones se creó mediante Ley N° 4, del 23 de setiembre de 1940. El ámbito subjetivo de cobertura, se definió en el primer artículo, así: “Los servidores del Gobierno de la República en el ramo de Comunicaciones (Correos, Telégrafos, Teléfonos y Radios Nacionales), excepto los telegrafistas y mensajeros del Ferrocarril al Pacífico, que se hallaren en las circunstancias que en seguida se puntualizan, tendrán derecho al auxilio del Estado conforme a los artículos siguientes”. Los requisitos para gozar de una pensión ordinaria, se establecieron en el numeral 2: "Los funcionarios que tengan treinta años de servicio y cincuenta o más años de edad, tendrán derecho a solicitar su pensión con la cantidad igual al promedio de los sueldos devengados durante los doce meses anteriores a su solicitud". Por su parte, el artículo 3, contemplaba la posibilidad de acceder a una pensión extraordinaria, en estos otros siguientes supuestos: "Tendrán derecho a pensionarse, con una dotación equivalente al producto del treintavo del promedio de los sueldos devengados durante los doce meses anteriores a su solicitud multiplicado por el número de años servidos, quienes no tengan treinta años de servicio ni cincuenta de edad, pero que hubieran servido por más de diez años y se encontraren, por enfermedad debidamente comprobada, imposibilitados de modo absoluto y permanente para continuar en sus funciones. Tendrán ese mismo derecho los que fueren separados de su cargo o lo hubieran sido en los dos años anteriores a la emisión de esta ley, sin su voluntad y sin haber incurrido en falta graves que justificara esa separación". El numeral 7, regulaba la manera de computar los años de servicio: “Para el cómputo del tiempo servido no es preciso que los servicios hayan sido prestados en forma continua; basta que lo hayan sido en el ramo de Comunicaciones (Correos, Telégrafos, Radios Nacionales o Teléfonos), aún en diferentes cargos. Los servicios en otros ramos de la Administración Pública se tomarán en cuenta, hasta por un lapso de 10 años, cuando el solicitante del beneficio, o su causahabiente, demuestre que el último tiempo de servicio lo ha sido en el ramo de Comunicaciones y por un lapso no menor de 5 años”. Décadas después, los cambios producidos por la modernización del ramo de las comunicaciones, así como la creación del Instituto Costarricense de Electricidad, hicieron necesaria la promulgación de una nueva legislación, que regulara la situación del personal que se desempeñaba en esa área específica. Se dictó, entonces, la Ley N° 4513, del 2 de enero de 1970 -reformada por la 6611, del 13 de agosto de 1981- conocida como “Ley de inamovilidad del personal de telecomunicaciones”, con el fin de regular el traslado de los funcionarios, asegurándoles sus garantías laborales hasta el momento en que se acogieran a su pensión; la que les sería otorgada con base en un régimen especial, creado por el artículo 4 de esa ley; norma que, en su versión original, establecía: “Aquellos trabajadores del Departamento de Comunicaciones del Ministerio de Gobernación, Casa Presidencial, Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Transportes que no fueren utilizados por la empresa al producirse el traspaso de servicios, serán ocupados por el Gobierno Central en otros Departamentos de la Administración Pública, en funciones de oficina similares a las que están desarrollando, con las mismas dotaciones y derechos adquiridos y se mantendrán en tal situación hasta que completen sus períodos para pensionarse. Quienes no puedan ser reubicados por causas excepcionales, a juicio del Poder Ejecutivo, y tengan de veinte a veinticinco años de servicio, el Gobierno los pensionará con el 80% del promedio de los salarios devengados durante los últimos cinco años; y a quienes tengan más de veinticinco años de servicios, con el 100% del promedio de los salarios devengados durante los últimos cinco años”. En virtud de la reforma introducida, por la Ley N° 6611, la norma quedó redactada en los siguientes términos: “En razón de la automatización y mecanización de los servicios, o el traspaso a otra empresa o institución, a los servidores que así lo deseen -con la anuencia del respectivo Ministro- y que tengan de veinte a veinticinco años de servicio, el Gobierno los pensionará con el ochenta por ciento del promedio de los salarios de los últimos doce meses, y a los que tengan más de veinticinco años de servicio el Gobierno los pensionará con el ciento por ciento del promedio de los salarios de los últimos doce meses. En ambos casos, estas pensiones se concederán por medio de la ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas, con todos los beneficios contenidos en ella”. Más adelante, la Ley N° 7015, del 29 de setiembre de 1985, les permitió a los servidores de la administración central del Ministerio de Gobernación y Policía, acogerse al Régimen de Pensiones de Comunicaciones: "ARTÍCULO 108: Podrán acogerse al régimen de pensiones de Comunicaciones todos los servidores de la administración central del Ministerio de Gobernación y Policía, en los mismos términos establecidos en la ley N° 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas, con excepción de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 7 de la citada ley. Las cuotas aportadas por estos servidores a otro régimen de pensión serán trasladadas al régimen de Comunicaciones". Por su parte, la Ley N° 7040, del 25 de abril de 1986, amplió ese beneficio aún más, al permitir que, los servidores de Gobernación y Policía, se pudiesen acoger a lo dispuesto por la Ley N° 4513: “Podrán acogerse al Régimen de Pensiones de Comunicaciones, todos los servidores de la administración central del Ministerio de Gobernación y Policía, en los mismos términos establecidos en la ley N° 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas, con excepción del artículo 2 y lo dispuesto en el último párrafo del artículo 7 de la citada ley, que no se aplicarán. Además, podrán acogerse a lo dispuesto en las leyes número 4513 de 2 de enero de 1970 y número 6611 de 22 de setiembre de 1981. Las cuotas aportadas por estos servidores a otro régimen de pensiones serán trasladadas al Régimen de Pensiones de Comunicaciones" (artículo 40, inciso 29). Sin embargo, la Ley N° 7097, vigente a partir del 1 de setiembre de 1988, dispuso, en su numeral 82: ”Deróganse el artículo 108, de la Ley Nº 7015, de 29 de noviembre de 1985 y el artículo 40 inciso 29), de la Ley 7040, del 25 de abril de 1986. Los empleados de la Administración Central del Ministerio de Gobernación que, a la promulgación de esta ley, estén cotizando para el régimen de pensiones de comunicaciones, podrán acogerse a sus beneficios". Ahora bien, los numerales citados de las Leyes N°s. 7015, 7040 y 7097, fueron anulados por la Sala Constitucional, mediante aquel Voto Nº 2136-91, dictado a las 14 horas, del 23 de octubre de 1991, y publicado en el Boletín Judicial Nº 232, del 4 de diciembre de ese año. Al dimensionar los efectos de la declaratoria, la propia Sala dispuso que, los efectos, eran "retroactivos y declarativos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de aquellos derechos adquiridos de buena fe, respecto de aquellas personas que actualmente estén disfrutando de los beneficios que otorgaban esas normas y de aquellos otros derechos nacidos con anterioridad a la primera publicación a que alude el artículo 90, párrafo primero de la Ley que regula a esta jurisdicción, se hayan o no reclamado, o declarado el reconocimiento o comenzado a percibir el monto de la jubilación". El 8 de julio de 1992, se dictó la “Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional” (N° 7302), la cual entró en vigencia el 15 de julio de ese año. Esta ley, como su nombre lo indica, instauró un Régimen General, a través del cual se uniformaron los diversos sistemas de jubilaciones y pensiones, que tenían como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago estaba a cargo del Presupuesto Nacional. De esa forma, se pretendió superar las diferencias existentes, entre esa clase de sistemas contributivos, que propiciaban, en algunos casos, un tratamiento privilegiado para algunos servidores públicos, en franca ilegítima desigualdad con otros. El Reglamento de esa ley -Decreto Ejecutivo No. 21996 MP-MTSS-H - MEP-MIDEPLAN-, en su artículo 2, menciona, en forma explícita, cuáles eran los regímenes directamente afectados: “Son regímenes especiales contributivos sometidos al Régimen General de Pensiones de acuerdo con el artículo 1 de la Ley No. 7302, los siguientes: a)Comunicaciones, b) Obras Públicas y otros empleados… c) Empleados del INCOFER, d) Registro Nacional… e) Músicos de Bandas Militares,  f) Hacienda 148 y otros empleados (Ley No. 148 de 23 de agosto de 1943) “ . En el artículo 4, de la Ley N° 7302, se fijaron los siguientes requisitos para acceder a la pensión : “Tendrán derecho a acogerse a la jubilación: a) Los servidores que tengan al menos sesenta años de edad, que hayan servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan al menos por treinta años; b) Los servidores que tengan más de sesenta y cinco años de edad y que hayan servido y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan por más de veinte años (...)”. En el artículo 41 ídem, se dispuso: “Se derogan la Ley No. 3825 del 7 de diciembre de 1966 y sus reformas, Ley de Pensiones de los Beneméritos de la Patria, autores de los símbolos nacionales y otros y la Ley No. 6984 del 17 de abril de1985 y sus reformas, Ley de Pensiones a los Galardonados con el Premio Magón. Esta Ley deroga, además, todas las disposiciones de las leyes que regulan los diferentes regímenes especiales de pensiones, que se le opongan”. Los efectos de tal derogatoria se dimensionaron así: “TRANSITORIO II.- Aquellas personas que, a la entrada en vigencia de esta Ley, reúnan los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, preceptuados por cualquiera de los regímenes especiales afectados en esta Ley, conservarán su derecho a pensionarse al amparo de esa normativa especial”. “TRANSITORIO III.- Aquellas personas, cuya edad para pensionarse o jubilarse quede establecida a los sesenta años y que a la entrada en vigencia de esta Ley, sean o hayan sido servidores de los regímenes contemplados en esta norma, podrán descontar de la edad de retiro un año por cada dos de los años servidos y cotizados para la Administración Pública. En todo caso, para poder pensionarse o jubilarse, se requerirá tener un mínimo de cincuenta y cinco años de edad y los años servidos que determine su régimen. No obstante, a quienes al entrar en vigencia esta Ley les falten menos de dieciocho meses para poder pensionarse o jubilarse según los requisitos originales de la legislación que se deroga, podrán pensionarse o jubilarse al cumplir aquellos requisitos, pero en este caso deberán cotizar con el catorce por ciento (14%) del monto de su pensión hasta cumplir los sesenta años de edad, fecha a partir de la cual continuarán cotizando conforme les corresponda según la presente Ley. Las plazas que quedaran vacantes respecto a las personas comprendidas en el Capítulo I de la presente Ley, no podrán ser llenadas y se suprimirá el código respectivo, salvo que la Autoridad Presupuestaria por resolución razonada las declare imprescindibles”. El 24 de abril de 1998, se dictó la “Ley de Correos” (N° 7768), publicada en La Gaceta N° 103, del 29 de mayo de 1998, vigente a partir del 29 de agosto, de ese año. Esta ley derogó expresamente, entre otras, aquella N° 4, de 23 de setiembre de 1940; pero, en su Transitorio VII, se dimensionaron los efectos de la derogatoria, así: “Los servidores que hayan cotizado para el Régimen de Pensiones de Comunicaciones, creado por la Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones, No. 4, de 23 de setiembre de 1940, quedarán incluidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Mediante liquidación actuarial, el Ministerio de Hacienda girará a la Caja Costarricense de Seguro Social los aportes efectuados al Régimen de Pensiones de Comunicaciones, dentro de un plazo máximo de tres meses contados a partir de la vigencia de esta ley. Cuando por la transferencia de cotizaciones quede algún saldo a favor del cotizante, el Estado deberá devolvérselo, previo reclamo administrativo. Quienes dentro de los dieciocho meses posteriores a la vigencia de esta ley cumplan con los requisitos para adquirir el derecho a la pensión por vejez o invalidez, del Régimen de Pensiones de Comunicaciones, podrán pensionarse en las condiciones indicadas en la Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones, No. 4, de 23 de setiembre de 1940 aquí derogada”. (Resolución Nº 2001-00286 de las 10:30 horas del 30 de mayo del 2001. En igual sentido, véase entre otras, la Nº 2001-00653 de las 11:10 horas del 31 de octubre del 2001).

Atendiendo esa evolución normativa experimentada por el régimen de Comunicaciones, este Órgano Superior Consultivo, en su pronunciamiento C-306-2000 de 12 de diciembre del 2000, en lo que interesa a la presente consulta, determinó con precisión lo siguiente:

“(...) La Ley Nº 7768 no volvió a poner en vigencia la Ley Nº 4, sino que, con el propósito de atenuar el impacto de las transformaciones y modificaciones que a partir de su vigencia se produjeron en la Dirección Nacional de Comunicaciones, fundamentalmente en lo concerniente a los servidores cotizantes del Régimen de Pensiones de Comunicaciones, se permitió que aquellos que dentro de los dieciocho meses a la vigencia de dicha ley (7768) cumplieran los requisitos para pensionarse por vejez o invalidez por el citado régimen, pudieran hacerlo en las condiciones de la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940 (...) Por lo tanto, no resulta procedente sostener que en el párrafo tercero del Transitorio VII se esté disponiendo una nueva derogatoria de lo que ya estaba derogado, lo cual ciertamente no tendría ningún sentido, sino, el efecto derogatorio se dirige a lo que pudo haber subsistido de la ley, habida cuenta de que (...) el legislador limitó el efecto derogatorio del numeral 41 de la Ley Nº 7302, en la medida que existieran disposiciones antinómicas con las leyes que regulaban los diferentes regímenes especiales de pensiones. Así mismo (sic), los efectos de la citada derogación alcanzan además la subsistencia del régimen especial de la Ley Nº 4 sometida al Régimen General de la Ley 7302. En este sentido debe considerarse también reformada la citada ley, sea, la 7302, en el tanto debe excluirse de sus alcances el Régimen de Comunicaciones (Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940) (...) Finalmente, (...) el Régimen General de Pensiones (...) que corresponde a la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992, vigente a partir del 15 de julio de ese año, (...) absorbió todos los regímenes especiales, excepto el del Poder Judicial y Magisterio Nacional, con el fin de que a partir de su vigencia se ajustara a esa legislación el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones contempladas en dichos regímenes, con base en la prestación de servicios al Estado cuyo origen sea anterior a su vigencia (...) En el Transitorio II, la citada ley dispuso, entre otras cosas que : “... quienes al entrar en vigencia esta Ley les falten menos de dieciocho meses para poder pensionarse o jubilarse según los requisitos originales de la legislación que se deroga, podrán pensionarse o jubilarse al cumplir aquellos requisitos”. Dicho plazo se cumplió el 14 de enero de 1994, fecha límite para obtener el beneficio de una jubilación o pensión con los requisitos originales de la legislación derogada, entre la cual se hallan los disposiciones de la Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 (...) Siendo ello así, todos aquellos servidores que a esa data no ajustaron los requisitos (edad y tiempo servido) establecidos en la legislación derogada, y que legalmente se hallaren amparados por alguno de los regímenes especiales de pensiones afectados por la citada Ley 7302, quedaron irremediablemente sujetos al Régimen General que regula dicha ley (...) Empero, cabe reiterar, que con el nuevo lapso establecido en la Ley Nº 7768 (...) se presenta la posibilidad jurídica de que los servidores afectados del ramo de comunicaciones, puedan optar por una pensión o jubilación en los términos de la Ley Nº 4, si al 29 de febrero del 2000, fecha límite según lo dispuesto en el Transitorio VII mencionado, cumplen con los requisitos de edad y tiempo servido. De lo contrario, quedarán incluidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuyo caso, mediante liquidación actuarial, se le devolverá cualquier saldo a su favor de las sumas cotizadas (...)”.

Así las cosas, es claro que debemos diferenciar tres períodos distintos en los que los potenciales beneficiarios del Régimen de Comunicaciones, pudieron haber consolidado su derecho a la jubilación o pensión, pero con base en previsiones normativas sustancialmente diversas:

·        Del 15 de julio de 1992 -fecha del rige de la Ley Nº 7302- al 14 de enero de 1994 -fecha en la que se cumplieron los 18 meses previstos en el párrafo primero del Transitorio III-, con base en los criterios de elegibilidad previstos por el Régimen originario de Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas-.

·        Del 14 de enero de 1994 al 29 de agosto de 1998 -entrada en vigencia de la Ley Nº 7768-, con arreglo a las disposiciones de la Ley Nº 7302.

·        Del 29 de agosto de 1998 al 29 de febrero del 2000 -fecha en la que culminan los 18 meses establecidos en el Transitorio VII de la Ley Nº 7768, en los términos de la Ley Nº 4 y sus reformas. Posterior a este período, el régimen aplicable es el que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (I.V.M.).

II.- Sobre lo consultado.

Por lo expuesto, debemos responder sus interrogantes de la siguiente manera, según corresponda a alguno de los tres períodos anteriormente enunciados:

¿La Dirección Nacional de Pensiones está en la obligación de trasladar las cuotas que el interesado haya aportado al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social al régimen de Comunicaciones, cuando le apruebe el disfrute de jubilación por este último régimen?

En el caso de aquellas personas que, durante el período comprendido entre el 15 de julio de 1992 y el 14 de enero de 1994, cumplieran con los requisitos previstos por el Régimen originario de Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas-, la única previsión normativa que estableció expresamente la obligación de trasladar cuotas del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, al régimen de Comunicaciones, fue la interpretación auténtica del Transitorio III de la citada Ley Nº 4, hecha por la Ley Nº 6428 de 14 de mayo de 1980; normativa que estaba referida a aquellos empleados del Sistema de Comunicaciones que, a la fecha de la promulgación de aquella ley, estuvieran prestando servicios en la Dirección Nacional de Comunicaciones. Dicho traslado se haría una vez deducidos los costos actuariales por los riesgos asumidos por la citada institución aseguradora (C.C.S.S.) durante la relación de aseguramiento.

Sin embargo, no podemos dejar de lado el hecho de que los servidores tanto de la Administración Central, como de las demás dependencias del Ministerio de Gobernación y Policía, que con base en las previsiones normativas de las Leyes Nºs 7015 de 29 de setiembre de 1985 (norma 108), 7040 de 25 de abril de 1986 y 7097 de 1 de setiembre de 1988, hubiesen adquirido el derecho a su pensión o jubilación con anterioridad al 4 de diciembre de 1991 -fecha de la primera publicación a la que alude el artículo 90, párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, del Voto 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, en el Boletín Judicial Nº 232- , tuvieron igualmente la posibilidad de que las cuotas aportadas a otro régimen de pensión, fueran trasladadas al régimen de Comunicaciones.

Aquellos otros beneficiarios que, durante el período comprendido entre el 14 de enero de 1994 y el 29 de agosto de 1998, hubiesen consolidado su derecho a la pensión o jubilación al amparo del Régimen de Comunicaciones, pero con base en las previsiones normativas de la Ley Marco (Nº 7302 de 15 de julio de 1992), tienen la posibilidad de que la contribución forzosa del 5%, prevista en el ordinal 11 de la citada Ley Nº 4, pueda ser sustituida por la cotización efectuada a cualquier otro régimen de pensiones del Estado, inclusive por la cotización obligatoria al sistema de Invalidez, Vejez y Muerte, que administra la Caja Costarricense de Seguro Social; siempre y cuando no se trate de tiempo laborado en el sector privado, dado que esos regímenes fueron creados únicamente para empleados del Sector Público. Opera en estos casos el traspaso de las cuotas respectivas, y el interesado deberá cancelar las diferencias resultantes respecto de la contribución de aquel otro fondo, y de esta manera se asegura que la cotización seguirá siendo el medio por el cual se garantiza el financiamiento y la subsistencia del régimen ( artículos 29 de la Ley Marco de Pensiones y 32 de su Reglamento. Véase en ese sentido, los pronunciamientos C-155-2001 de 29 de mayo del 2001, C-324-2001 de 27 de noviembre del mismo año y C-136-2004 de 5 de mayo del 2004). Conviene aclarar que en estos casos, será la propia Caja Costarricense del Seguro Social, y no la Dirección Nacional de Pensiones, quien en su especial condición de administradora de los fondos que conforman los seguros de Invalidez, Vejez y Muerte (art. 73 constitucional), deba aplicar el traslado de las cuotas respectivas; esto en coordinación con las autoridades de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda.

Mientras que en el caso de quienes alcanzaran a cumplir los requisitos del Régimen originario de Comunicaciones -Ley Nº 4 y sus reformas-, en el lapso comprendido entre el 29 de agosto de 1998 y el 29 de febrero del 2000 -fecha en la que culminan los 18 meses establecidos en el Transitorio VII de la Ley Nº 7768-, no existe posibilidad alguna de traslado de cuotas de ningún otro régimen de pensiones o jubilaciones del Estado, pues como bien se indica -de manera expresa- en el citado Transitorio, sus beneficiarios son “los servidores que hayan cotizado para el Régimen de Pensiones de Comunicaciones”. Salvo que hubiese entre ellos alguna persona a la que debiera de aplicársele la excepción hecha por la Ley Nº 6428 de 14 de mayo de 1980, que anteriormente comentamos.

Para efectos de computar los años de servicio, ¿cuál es el período (en cantidad de años) laborado en otras instituciones de la Administración Pública que está obligada a reconocer la Dirección Nacional de Pensiones a quien pretenda disfrutar una jubilación por el régimen de Comunicaciones?

Según se indicó, la Ley de Pensiones de Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas- (derogada expresamente por la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998), en su artículo 7º, permitía el reconocimiento de los servicios prestados en otros ramos de la Administración Pública, hasta por un máximo de 10 años, siempre y cuando el solicitante, o su causahabiente, demostrara que por los últimos cinco años había laborado en correos, telégrafos, radios nacionales o teléfonos. De lo cual se deriva una clara y evidente limitación al cómputo del tiempo servido fuera de las instituciones cubiertas por el Régimen de Comunicaciones; limitación de la que estuvieron exentos, hasta el 4 de diciembre de 1991, los servidores tanto de la Administración Central, como de las demás dependencias del Ministerio de Gobernación y Policía, que con base en las previsiones normativas de las Leyes Nºs 7015 de 29 de setiembre de 1985 (norma 108), 7040 de 25 de abril de 1986 y 7097 de 1 de setiembre de 1988.

Así las cosas, durante el período comprendido entre el 15 de julio de 1992 -fecha del rige de la Ley Nº 7302- al 14 de enero de 1994 -fecha en la que se cumplieron los 18 meses previstos en el párrafo primero del Transitorio III-, así como en el lapso del 29 de agosto de 1998 al 29 de febrero del 2000 -fecha en la que culminan los 18 meses establecidos en el Transitorio VII de la Ley Nº 7768-, indiscutiblemente debe aplicarse lo previsto en el numeral 7º de la Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940.

Mientras que en el período del 14 de enero de 1994 al 29 de agosto de 1998 -entrada en vigencia de la Ley Nº 7768-, según lo ha determinado anteriormente este Órgano Superior Consultivo, en aplicación de las disposiciones normativas contenidas en la Ley Marco de Pensiones (artículos 29 de la Ley Nº 7302 y 32 de su reglamento), para efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por dicha normativa, es posible computar -sin límite alguno- el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes originarios. Esto es así, porque de conformidad con la disposición derogatoria indeterminada, contenida en el artículo 41 de la citada Ley Nº 7302, los regímenes especiales afectados, no fueron integralmente derogados por la Ley Marco de Pensiones, sino únicamente aquellas disposiciones de esas leyes que se le opusieran; y cabe destacar que entre esas disposiciones opuestas o contradictorias al nuevo marco jurídico regulador de la materia, están aquellas como la contenida en el citado artículo 7º de la Ley Nº4, que limitaban la posibilidad de computar el tiempo servido en instituciones públicas no cubiertas por los regímenes originarios (Véase al respecto el dictamen C-136-2004, op. cit.)” (Dictamen C-165-2004 de 28 de mayo de 2004).

      De lo expuesto queda claro que durante el período comprendido entre el 15 de julio de 1992 -fecha de rige de la Ley Nº 7302- al 14 de enero de 1994 -fecha en la que se cumplieron los 18 meses previstos en el párrafo primero del Transitorio III de esa misma Ley-, así como en el lapso del 29 de agosto de 1998 al 29 de febrero de 2000 -fecha en la que culminan los 18 meses establecidos en el Transitorio VII de la Ley Nº 7768-, indiscutiblemente debe aplicarse en su total literalidad lo previsto en el numeral 7º de la Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940, respecto de las limitaciones del reconocimiento de tiempo servido en instituciones no cubiertas originariamente por dicho régimen (hasta por un lapso de 10 años), así como de la inexorable exigencia, como requisito de elegibilidad o calificación, de que el último tiempo servido lo ha sido en el ramo de Comunicaciones y por un lapso no menor de 5 años; requisito “sine qua nom” que involucra inequívocamente el “principio de actualidad”, según el cual: los requisitos de edad y tiempo servido deben ser alcanzados mientras se es servidor activo de las entidades amparadas al sistema.

Debemos hacer la salvedad de aquellos casos en se hubiese consolidado algún derecho al amparo de las leyes Nºs 7015 de 22 de noviembre de 1985 y 7040 de 25 de abril de 1986, que expresamente excepcionaron la aplicación de lo dispuesto por el último párrafo del citado artículo 7 de la Ley Nº 4, referido al requisito de haber laborado al menos en los últimos 5 años en el ramo de Comunicaciones.

Mientras que en el período comprendido del 14 de enero de 1994 al 29 de agosto de 1998, el reconocimiento de derechos por el régimen de Comunicaciones debe hacerse  con base en las disposiciones especiales y prevalentes, previstas por la Ley Nº 7302 (Marco de Pensiones); lo cual incluye la posibilidad de computar -sin límite alguno- el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por el régimen originario; esto bajo un claro régimen de pluriactividad autorizado por el legislador.

Por consiguiente, es claro que la derogatoria tácita que aludimos en los dictámenes  C-136-2004 y C-165-2004, se refiere en concreto a la limitación de hasta un lapso de 10 años, que tenía la citada Ley Nº 4 para efectos de cómputo de tiempo servido en otras instituciones no cubiertas por dicho régimen.

Y en lo que respecta al requisito de que el último tiempo servido debe haber sido prestado en el ramo de Comunicaciones, y por un lapso no menor de 5 años, consideramos que el mismo hay que necesariamente matizarlo  en aras de hacerlo armonizar con las nuevas exigencias y previsiones de la Ley Nº 7302.

Siendo que el propio Transitorio III de la Ley Marco rompe expresamente con el citado “principio de actualidad”, al permitir su aplicación a quienes “sean o hayan sido servidores de los regímenes contemplados en esta norma”, aquella exigencia de la Ley de Comunicaciones no puede entenderse ya como que el potencial beneficiario de una prestación económica al amparo de dicho régimen especial debe estar prestando servicios en ese preciso momento y hasta el presente; porque como bien se colige, el Transitorio III alude expresamente también a los exservidores como sus potenciales beneficiarios.

Por consiguiente, estimamos que aquel requerimiento de al menos 5 años en instituciones amparadas al sistema de comunicaciones, deberá entenderse como un requerimiento mínimo de calificación o elegibilidad, a través del cual se consolida el denominado derecho general de pertenencia  en aquel régimen especial.

Así las cosas, durante el período comprendido entre el 14 de enero de 1994 al 29 de agosto de 1998, deberá exigirse que todo potencial beneficiario de las prestaciones económicas del Régimen de Pensiones de Comunicaciones, haya laborado al menos 5 años en las instituciones originariamente cubiertas por ese sistema, y proceder así a reconocerle el tiempo servido en otras instituciones del Estado sin limitación alguna.

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, y especialmente tomando en consideración los distintos períodos en los que los potenciales beneficiarios pudieron haber consolidado su derecho a la jubilación o pensión al amparo del Régimen de Comunicaciones, pero con base en previsiones normativas sustancialmente diversas, esta Procuraduría General concluye lo siguiente:

·        Durante el período comprendido entre el 15 de julio de 1992 -fecha de rige de la Ley Nº 7302- al 14 de enero de 1994 -fecha en la que se cumplieron los 18 meses previstos en el párrafo primero del Transitorio III de esa misma Ley-, así como en el lapso del 29 de agosto de 1998 al 29 de febrero de 2000 -fecha en la que culminan los 18 meses establecidos en el Transitorio VII de la Ley Nº 7768-, debe aplicarse en su total literalidad lo previsto en el numeral 7º de la Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940, respecto de las limitaciones del reconocimiento de tiempo servido en instituciones no cubiertas originariamente por dicho régimen (hasta por un lapso de 10 años), así como de la inexorable exigencia, como manifestación del principio de actualidad, de que el último tiempo servido lo ha sido en el ramo de Comunicaciones y por un lapso no menor de 5 años; salvo los casos cubiertos por las leyes Nºs 7015 y 7040 que expresamente excepcionan dicho requisito.

·        La derogatoria tácita que aludimos en los dictámenes  C-136-2004 y C-165-2004, se refiere en concreto a la limitación de hasta un lapso de 10 años, que establecía el artículo 7 de la Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940, para efectos de cómputo de tiempo servido en otras instituciones ajenas al sistema de Comunicaciones.

·        El requerimiento de al menos 5 años en instituciones amparadas al sistema de comunicaciones, exigido por la citada Ley Nº 4, se encuentra vigente, pero deberá entenderse como un requerimiento mínimo de calificación o elegibilidad, a través del cual se consolida el denominado derecho general de pertenencia en aquel régimen especial, y ya no como una exigencia del principio de actualidad.

·        Por consiguiente, durante el período comprendido entre el 14 de enero de 1994 al 29 de agosto de 1998, deberá exigirse que todo potencial beneficiario de las prestaciones económicas del Régimen de Pensiones de Comunicaciones, haya laborado al menos 5 años en las instituciones originariamente cubiertas por ese sistema, y proceder así a reconocerle el tiempo servido en otras instituciones del Estado sin limitación alguna.

Queda así evacuada su consulta.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH

Cc:       Licenciado Fernado Trejos, Ministro de Trabajo y Seguridad Social

            Licenciado Luis Carlos Montero, Director Nacional de Pensiones

1)         Por oficio AFP-001-2001 de 3 de enero del 2001, se corrige el error material en el que se había incurrido en el citado pronunciamiento, al afirmar que la fecha límite era el 29 de noviembre de 1999, pues no se había considerado que la Ley Nº 7768 entró a regir tres meses después de su publicación, es decir, a partir del 29 de agosto de 1998.

2)         Utilizando para ello el principio interpretativo “pro fondo” , según el cual, en caso de duda, se debe estar a favor de la interpretación que permita la preservación y mantenimiento del acervo de recursos del fondo, en orden a su sostenibilidad financiera (resolución Nº 46 de las 09:10 horas del 9 de febrero de 1996, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

3)         Sobre el contenido de ese derecho puede verse el pronunciamiento O.J.-125-2004 de 7 de octubre de 2004, así como el dictamen C-304-2004 de 25 de octubre de 2004.