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Texto Dictamen 380
 
  Dictamen : 380 del 07/11/2005   

C-380-2005

C-380-2005


7 de noviembre de 2005


 


 


 


 


Licenciado


Gilbert Corella Quesada


Presidente


Colegio de Abogados


S. O.


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio sin número, fecha 2 de marzo del 2005, mediante el cual solicita criterio de este Órgano Asesor respecto a los siguientes puntos:


 


1.   Es la aprobación de planes de estudio y sus modificaciones una autorización o una aprobación?


2.         De conformidad con la Ley General de la Administración Pública, opera el silencio positivo en materia de aprobación de planes de estudio ya sea iniciales o modificaciones?


3.         Existe alguna responsabilidad para el Colegio de Abogados en incorporar profesionales en derecho cuyo plan de estudio no este formalmente aprobado por el Conesup aunque la universidad alegue aprobación vía silencio positivo?


 


            Se adjunta el criterio legal, en el cual se arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.   El Conesup emite una autorización cuando conoce las solicitudes de modificación de los planes de estudio de las universidades privadas.


2.         De conformidad con la Ley General de Administración Pública, artículo 330 inciso 1) opera el silencio positivo en cuanto a solicitudes de autorización de planes de estudio siempre que se cumpla con todos los requisitos que exige la ley.


3.         No existe ninguna responsabilidad para el Colegio de Abogados en cuanto a la aprobación de planes de estudio para las Universidades Privadas por cuanto es una competencia exclusiva del Conesup. Lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley del Conesup resulta todavía más claro cuando establece la obligatoriedad de los colegios profesionales de aceptar los títulos emitidos por las universidades privadas y refrendados por el Conesup.”


 


 


I.                   Valor constitucional de la educación y su desarrollo por la Sala Constitucional.


 


El derecho a la educación ha sido perfilado como un derecho fundamental, tanto en lo que atañe a la garantía de obtenerla, como también la libertad de enseñanza.  Ambas acepciones se encuentran contenidas en la Constitución Política, hecha la relación de los artículos 78, 79  y 80 del Texto Fundamental.


 


            Sobre el tema particular, ha indicado la jurisprudencia constitucional:


 


“V.  No cabe duda de que el Derecho de la Constitución, tanto directamente, por el texto mismo constitucional, cuanto mediante la incorporación de los derechos fundamentales consagrados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (art.48, recogido además, por los 1, 2 inciso a) y 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), reconoce como un principio básico de su régimen de educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental –o garantía, en el lenguaje constitucional – a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el campo de la educación.  Como rezan textualmente los artículos 79 y 80 de la Carta: “Artículo 79 Se garantiza la libertad de enseñanza.  No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado.”


Artículo 80: La iniciativa privada en materia educativa merecerá estímulo del Estado, en la forma en que indique la ley.


VI - La libertad de enseñanza se bifurca, a su vez, como ocurre con todas las libertades que suponen una relación de "alteridad" -entre quienes las ejercen, activamente, y quienes las reciben, pasivamente-, en dos sentidos o direcciones correlativos o solidarios, en cuanto que no sería posible atentar contra uno de ellos sin dañar el otro: a) Por una parte, el derecho de aprender, eligiendo libremente a los maestros; consagrado para los niños, a través de sus padres, quienes tienen el derecho fundamental de escoger la educación de sus hijos, y para los adultos mismos;


b) Por la otra, la libertad que tienen los particulares de fundar, organizar, dirigir y administrar centros docentes -privados- que el Estado está obligado a estimular, según el citado artículo 80 Constitucional. (…)


 La libertad de enseñanza es un derecho fundamental:  El hecho de que la enseñanza sea, precisamente, un “derecho de libertad” implica, entre otras cosas: a) Que se trata, por su naturaleza, por su ubicación y contenido constitucionales y por su posición en el Derecho de los Derechos Humanos –tanto interno como internacional-, de un verdadero derecho fundamental, por ende derivado de la intrínseca dignidad del ser humano- en la expresa definición de la Declaración Universal-, no de la voluntad del Estado ni de ninguna autoridad política o social, los cuales tienen el deber – y solamente el deber, no el derecho ni la opción- de reconocerlo como tal derecho fundamental,  a favor de todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna; de respetarlo ellos mismo, sin violarlo, ni manipularlo, ni escamotearlo por medios directos o indirectos, desnudos o encubiertos; y de garantizarlo frente a todo y frente a todos, poniendo a su disposición los mecanismos jurídicos y las condiciones materiales necesarios para que esté al alcance de todos y por todos pueda ser gozado efectivamente.”  (Sentencia 3550-92 de las 16:24 de noviembre de 1992 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)


 


            De lo anterior se deriva claramente que nos encontramos ante un derecho fundamental y es precisamente esta característica la que torna en indispensable  para el Estado adoptar las medidas necesarias que le permitan fiscalizar aspectos esenciales (v.g., seriedad de la propuesta académica, cuerpo de docentes, planes de estudios) de la educación impartida en centros de enseñanza privados, dado el interés público que tal actividad conlleva.  Interés que, para este supuesto, está representado por el derecho legítimo de todos los estudiantes que, cancelando el costo de sus estudios, aspiran a obtener grados académicos e incluso, en el campo que motiva la presente consulta, a convertirse en profesionales, cuyos atestados sean reconocidos como válidos por las autoridades públicas.


 


Sobre esa obligada fiscalización (inspección), ha indicado la Sala Constitucional en su resolución número 7494-97 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997:


 


“En síntesis, se concluye que, la labor de inspección de la educación privada es propia del Estado en su conjunto, según lo establece el artículo 79 de la Constitución Política; y que por ser una función administrativa es propia de la Administración Central, que está compuesta no sólo por el Poder Ejecutivo estrictamente considerado, sino también por los demás órganos de la Administración, a saber, los órganos de desconcentración y el Consejo de Gobierno. (...) Si bien es cierto la educación no es en sí misma un servicio público, por tratarse de un derecho de libertad, e incluso de un derecho fundamental, obviamente su ejercicio es de interés público. (…)


La libertad de enseñanza constituye la piedra angular dentro un régimen democrático que fue el adoptado por el Constituyente de 1949, disponiéndolo en el artículo 1o. de la Constitución. Esa libertad que es tanto el derecho de educar como el de ser educado, es de incalculable valor en un régimen en donde es el pueblo mediante el sufragio quien elige a sus gobernantes y representantes políticos. El Estado se encuentra en la obligación de intervenir para garantizar que el hombre tenga acceso a una educación adecuada, que le permita tener una actitud crítica y creativa ante la búsqueda y solución de los problemas, que lo oriente hacia el conocimiento de los derechos y el respeto de los valores democráticos, de acuerdo a las exigencias de los tiempos. De ahí que nuestra Constitución no haya dejado exentos de control a los centros privados, sino que disponga expresamente que deberán estar bajo la inspección del Estado. La educación, no sólo básica, sino también de nivel avanzado, constituye un elemento vital en el desarrollo social, intelectual, económico y político de una Nación. La ignorancia suele ir aparejada en la historia a los más grandes atropellos de la dignidad humana. Un pueblo educado es un pueblo que sabe elegir lo más conveniente a sus destinos, que sabe discernir y distinguir entre lo real y lo aparente, lo superfluo y lo trascendente. La amplitud del horizonte cultural es lo que permite ver más allá del propio entorno, tener un sentido de lo universal, que estimule a no detenerse en el progreso, sino a surgir, superarse, avanzar hacia metas más altas y valiosas. De ahí que, el Estado se encuentra obligado, tanto por lo que dispone la Constitución Política, como por los tratados internacionales vigentes, a respetar y garantizar ese derecho de libertad que es la educación, a velar para que pueda ser gozado efectivamente, que exista un acceso igualitario, y que se respeten las normas mínimas en cuanto a su derarrollo por quienes tienen a su encargo hacerlo efectivo. De manera que la inspección no es sólo una posibilidad que tiene el Estado, es también y sobre todo una obligación. Comprende la vigilancia del equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando, su cumplimiento e incluso la aplicación de sanciones a su eventual incumplimiento. Así, señaló la Sala en resolución ya transcrita en parte, que: "...el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad.."  (Resolución 7494-97 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997)


 


            Consecuentemente, consideramos que es necesaria una autorización para ejercer dicho derecho por los particulares, atendiendo  a la definición que sobre este tipo de ejemplo de la tutela administrativa brinda el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz al definirla como:


 


Es la autorización el acto con el cual la administración confiere la potestad de ejercer derechos que ya existen en cabeza del administrado después de una apreciación discrecional sobre la oportunidad del ejercicio y su utilidad y de conformidad con el interés público.  Mientras  la concesión concede o crea derechos que antes el administrado no tenía, la autorización le permite ejercer los que tiene,  pero en imposibilidad de llevarlos a la práctica mientras no haya un control sobre la oportunidad de hacerlo.  Puede la autorización referirse a actos jurídicos o actividades materiales.  La autorización, es, entonces, un medio típico de ejercer la tutela administrativa.  (...) La omisión de la autorización cuando es necesaria, produce la ilicitud de la actividad material y la invalidez del acto jurídico realizado sin ella.”  (Ortiz Ortiz, Eduardo.  Tesis de derecho administrativo.  Tomo II,  edición 2002, pag. 429,  Editorial Stradtuarus)


 


Este Órgano Asesor también se ha pronunciado sobre el particular, específicamente en lo que atañe a las características de las competencias atribuidas al CONESUP.   Rescatamos lo reseñado en el dictamen C-017-2005 de 14 de enero de 2005 (ver, en el mismo sentido, la opinión jurídica OJ-134-05 del 9 de julio del año en curso), que de seguido transcribimos:


 


“A.- UNA FISCALIZACION DE LA EDUCACION SUPERIOR


       El ordenamiento jurídico reconoce la educación como un Derecho Fundamental, intrínseco a la dignidad humana. Permite al individuo el más pleno desarrollo de su personalidad. Al derecho de todo ser humano a la educación, se ha unido la libertad de enseñar. Libertad que ampara el establecimiento de centros de educación privada.


       No obstante, esa libertad no es absoluta. Antes bien, el interés público presente en ella determina la sujeción a potestades de imperio del Estado. Concretamente, se reconoce al Estado funciones de inspección y fiscalización. Y es que, precisamente, además de ser un derecho fundamental que, por ende, merece la tutela del Estado, lo cierto es que la educación constituye un pilar del desarrollo del país. Carácter que tiene tanto la educación pública como la privada. Esta no es más que una manifestación, una forma de ser del derecho genérico a la educación. De allí, precisamente, que no pueda pensarse en la educación privada como una mera libertad no sujeta a límite alguno sino que, por el contrario, se la entienda sujeta a la fiscalización y vigilancia del Estado, tal y como claramente lo ha definido la Sala Constitucional. (...)


       Esta obligación de vigilancia e inspección del Estado sobre los centros docentes privados abarca a las universidades privadas. Una potestad de imperio que el Estado puede ejercer a través de sus órganos o mediante la creación de una entidad competente para tal fin. En el caso de Costa Rica, el legislador ha optado porque dicha competencia sea ejercida por el Estado a través de un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública: el CONESUP.


       El órgano así creado se ve atribuir potestades de imperio. Potestades que sólo puede ejercer en el ámbito establecido por el legislador (Sala Constitucional, resolución 966-99 de 15:00 hrs. del 16 de febrero de 1999). En ese sentido, interesa la competencia administrativa y las reglas que la rigen.


       Las funciones que debe ejercer el Estado, por medio del CONESUP, sobre las universidades privadas han sido definidas por la Sala Constitucional como comprensivas del derecho a exigir requisitos y garantías mínimas en el desarrollo de las funciones que le son propias a las universidades (ver en este sentido votos No. 3550-92 y 7494-97). En el concepto de "educación superior" existe un mínimo necesario que el Estado debe garantizar a fin de que los educandos reciban la enseñanza mínima requerida para poder ejercer, eventualmente, la profesión que se encuentren estudiando. Lo anterior conlleva, también, la obligación del Estado de garantizar que el todo social cuente con profesionales debidamente preparados. La responsabilidad social de las universidades privadas con la comunidad nacional implica el cumplimiento de requisitos mínimos de currículum y de excelencia académica que todo centro docente debe satisfacer a fin de que sus egresados puedan desempeñarse posteriormente en el área laboral que hayan seleccionado. Aspectos que podrían llevar a considerar la necesidad de que se ejerza fiscalización e inspección respecto de todo centro que imparta carreras a nivel superior. Empero, en lo que se refiere al CONESUP debe tomarse en cuenta que el artículo 3 antes transcrito le atribuye una competencia exclusivamente referida a las entidades que puedan ser catalogadas como universidades. Si bien dicho artículo le faculta para autorizar escuelas y “las carreras que se impartirán”, lo cierto es que esa autorización de carreras está referida a la universidad. Como se ha indicado, el ámbito de regulación y fiscalización del CONESUP es la universidad privada. Las escuelas no se autorizan como entidades autónomas, sino por el contrario como partes de la universidad que se crea y autoriza. En igual forma, las carreras se autorizan como carreras de la universidad. Por ello, aún cuando se indique que se autoriza a una escuela para que imparta tales carreras, dado el ámbito de la ley debe entenderse que esa autorización está referida a la universidad. Por consiguiente, que es a la universidad privada a la que se autorizan las carreras. Es la universidad la que resulta facultada para impartir la carrera por medio de la escuela u unidad correspondiente.”


 


En efecto, tenemos que el ente con competencia para autorizar y fiscalizar a las universidades privadas es el CONESUP.   Lo anterior, encuentra respaldo jurídico en la Ley 6693 del 27 de noviembre de 1981,  mediante la cual se crea un órgano estatal llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre los centros privados de enseñanza superior, tal y como lo dispone expresamente el artículo 3 de dicho cuerpo normativo:


 


" Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:


a)        Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.


b)        Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos.


c)         Autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior (OPES).


ch)  Aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas.


d)        Aprobar los planes de estudio y sus modificaciones.


e)         Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas.


f)          Aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley.”


 


            Por su parte, la Sala Constitucional, en resolución número 14750-2004 de las 15:04 horas del 22 de diciembre del 2004, reiterando la tesis de 1997, perfila la  autorización previa para el ejercicio de la educación en lo referente a universidades privadas en los siguientes términos:


 


“III.- AUTORIZACION PREVIA: Se impugna el artículo 3 de la Ley en cuanto otorga al Consejo la facultad de autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, de acuerdo a los requisitos que establece la Ley, de aprobar los estatutos de esos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos, las escuelas y carreras, los planes de estudio y las tarifas.- A juicio del accionante, tal norma vulnera los artículos 33, 28.2, 79, 80 y 8 de la Constitución Política. No son de recibo sus argumentaciones. Desde el preciso momento en que vivimos en sociedad y decidimos soberanamente darnos un régimen de gobierno en particular, hemos de estar conscientes de que el ejercicio de la libertad puede ser sometido a restricción. Existen límites de diversa índole, a saber, materiales, jurídicos, de la naturaleza, etc. Desde el punto de vista jurídico y más específicamente, constitucional, el artículo 28 dispone como límites el orden público y el perjuicio a terceros. La libertad de cada quien termina donde empieza la del otro, y es allí donde el Estado debe intervenir para evitar abusos. En el caso de la educación, por tratarse de un derecho humano fundamental, el Estado debe velar por su respeto, conforme señalamos. Esto hace que deba controlar, ejerciendo una labor de vigilancia e inspección, el cumplimiento de normas y requisitos mínimos y de un adecuado equilibrio entre educador y educando. Es obvio que desde ese punto de vista el Estado se encuentra legitimado para intervenir mediante la autorización previa y aprobación. De manera que, no resulta tal norma violatoria de la Constitución Política” (sentencia Nº7494-97 de las 15:45 hrs. de 11 de noviembre de 1997).” (Resolución 14750-2004 de las 15:04 horas del 22 de diciembre del 2004)


 


            En iguales circunstancias nos encontramos con que las modificaciones que se le vayan a realizar a los planes de estudio, mismos que deben ser previamente autorizadas por el Consejo, resulta en el ejercicio de una competencia con sólidas bases legales:


 


“IV.- El contenido y alcance de los artículos 8, 10, 11, 12, 18 y 24 del Reglamento del CONESUP se adecuan a la Ley de Creación de ese Consejo, pues en su totalidad son consecuencia directa de las facultades de vigilancia e inspección que expresamente se le otorgan en dicha ley (artículo 3). Es erróneo entender que las facultades del CONESUP fenecen en el momento en que la autorización de funcionamiento ha sido otorgada. Debe entenderse que existe una facultad originaria, consistente en la autorización de creación de las universidades, escuelas y carreras (artículo 3, inciso a y c), y otras derivadas, tales como: aprobación de planes de estudios y sus modificaciones (artículo 3, inciso d), aprobación de tarifas de matrícula y costo de cursos (artículo 3, inciso ch) aprobación de estatutos y reglamentos, y sus reformas (artículo 3, inciso b). De ahí resulta claro que, con excepción de las cuestiones contempladas en el artículo 8 de la Ley (actividades académicas y docentes, desenvolvimiento de planes y programas de estudio), la actividad de los establecimientos de educación superior privada deberá ser permanentemente informada al CONESUP, incluido lo relativo a los planes de extensión funcional, a través de entidades afiliadas y adscritas, particularmente si éstas llegan a funcionar como centros educativos autónomamente administrados. Sólo de esa manera es posible que el CONESUP ejerza efectiva y eficientemente las funciones encomendadas por la ley, pues de lo contrario el texto de la ley sería letra muerta. El control de los establecimientos privados de educación superior no sólo es inicial, sino que trasciende a todo el tiempo en que funcionen. Lo anterior, de entera conformidad con el texto y finalidad de la Ley de Creación del CONESUP, con lo cual se descartan las ilegalidades que la actora pretende se declaren [...]. La obligación a cargo de las universidades privadas de rendir una póliza de cumplimiento por quinientos mil colones, contenida en el citado reglamento, no contraviene el texto de la ley, ya que tal requisito de autorización, si bien no está previsto en el elenco de requisitos prefijado por la ley, sí se enmarca dentro de las funciones de fiscalización que en forma general otorga la Ley al CONESUP, y en las de vigilancia e inspección que en forma específica esa misma ley le confiere en el artículo 3, inciso e) [...] del análisis del texto del artículo 26 del reglamento, se advierte que la inscripción de los títulos expedidos por las universidades privadas en la Secretaría Técnica del Conesup, y el refrendo de los mismos por ésta instancia, no constituye la imposición de una limitación abusiva y contraria al espíritu de la ley, pues se trata de un trámite que garantiza el aval estatal a los títulos de las universidades privadas, lo cual es un fin indiscutible de la ley que dicho Reglamento interpreta e integra. Sólo de esa manera es posible que el referido título tenga el carácter de documento público, pues es de indiscutible interés general que los títulos profesionales tengan consignado en su texto, por una autoridad estatal competente, la efectiva existencia y legalidad de la institución que los extiende."  (Resolución 042 de las 14:30  del 25 de marzo de 1992 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia)


 


            Así las cosas, podemos llegar a la conclusión de que, en razón del interés público que reviste la educación,  el Estado, por medio del CONESUP, ejerce una competencia constitucional y legalmente válida sobre las universidades privadas, y deviene en consecuente que se requiera de una autorización para ejercer dichas funciones por parte de los privados que deciden constituir una casa de enseñanza superior.


 


 


II.                Silencio positivo


 


            Acerca del segundo cuestionamiento, referente a la aplicación del instituto jurídico administrativo del silencio positivo en materia de aprobación de los planes de estudio, ya sea iniciales o sus modificaciones, de las universidades privadas, es nuestro criterio que esta figura jurídica no es aplicable a tales casos de autorización.  A tal efecto, permítasenos los siguientes razonamientos:


 


            La figura del silencio positivo se encuentra contenida en el numeral 330 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que opera el mismo en aquellos casos es que se establezca expresamente por la ley o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que resulten de competencia de la Administración en el ejercicio de competencias de fiscalización o tutela.  Sin embargo, según el desarrollo jurisprudencial realizado sobre este artículo, el silencio positivo no opera en todos los casos, o lo que es igual, no siempre que deba existir una autorización por parte de la Administración cabe acudir a este supuesto.  Por nuestra parte, hemos indicado:


 


 


 


“II.  Sobre el silencio administrativo positivo.


 


El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública (LGAP) establece lo que podría ser considerado el principio general sobre el tema del silencio administrativo de carácter positivo. Señala dicho numeral:


“Artículo 330.-


1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.


2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”


 


       Por su parte, el artículo 7° de la ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, número 8220 de 4 de marzo de 2002, establece un procedimiento para la aplicación del silencio positivo. Señala dicho artículo


 


“Artículo 7º—Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situación, el interesado podrá:


a)    Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien.


b)    Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo.”


 


       Con el propósito de permitir su impugnación en sede judicial o el ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho administrativo suele atribuir al silencio de la administración el valor de una decisión, sea positiva o negativa. Se trata de lo que en doctrina se conoce como actos administrativos presuntos (a diferencia de los expresos) positivos o negativos, resultado del silencio positivo o negativo de la administración  (ver PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. I, pags. 116-117).


      


       La característica distintiva del acto presunto positivo frente al negativo, recogida por la doctrina y nuestra jurisprudencia judicial y administrativa, consiste en que el positivo es un verdadero acto administrativo, equivalente al acto que sustituye (ver GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I., pag.504). Acto administrativo que, por lo general, es una autorización, permiso o aprobación, como está regulado en nuestro derecho positivo en el artículo 331 de la LGAP y 7 de la ley número 8220. En este mismo sentido, ha dicho la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 88 de las 15:05 horas del 19 de octubre de 1994, lo siguiente:


 


"(…) Ante la ausencia de una manifestación de voluntad expresa por parte de la Administración, la Ley faculta, en circunstancias específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya sea un sentido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o afirmativo. (…) El silencio positivo, en cambio, constituye un verdadero acto administrativo. Así se desprende del texto del artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, que dispone que acaecido este "no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la ley". Por esta razón, el silencio negativo es la regla en esta materia, en tanto que el positivo es la excepción y como tal sólo procede en aquellos casos permitidos por el ordenamiento jurídico. El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública, admite el silencio positivo en tres hipótesis; a) cuando se establezca expresamente; b) cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso solicitado, dispone el artículo 331, inciso 1), citado, que la solicitud que se presente debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no realice la respectiva prevención. (…)"


 


       Y esta Procuraduría, en su condición de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, ha dicho en dictámen C-281-2002, que:


“ Por consiguiente, la diferencia entre silencio positivo y silencio negativo radica básicamente en que el silencio positivo es un acto administrativo de pleno derecho, es decir, tiene efectos jurídicos propios, generando de esta forma derechos para los administrados. En cuanto a su operabilidad, sólo aplica en cuestiones de carácter permisivo. “


       Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido una excepción a la regla según la cual a las solicitudes de permisos y autorizaciones no resueltas en tiempo por la administración, se aplica la figura del acto presunto positivo. Se trata de aquellas que tienen que ver con la preservación y tutela del ambiente. Así lo ha señaló en la sentencia número 6836-93 de 24 de diciembre de 1993, donde dijo que:


 


“ Por lo demás, ya esta Sala, en voto Nº 2233 - 93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo del año en curso, dijo que la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, dentro del cual se encuentra la riqueza forestal, es un derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada."


 


       Y esta Procuraduría, en su condición de órgano consultivo, ha sido coincidente en este punto, agregando, además, que en el caso de bienes públicos no es de aplicación la figura del silencio administrativo positivo. Así fue señalado en dictámen C-118-91 de 11 de julio de 1991, en el cual se dijo:


 


"De la exposición de los puntos que anteceden, la conclusión a la que podemos arribar resulta clara en cuanto a la no aplicación de la figura del silencio positivo en los permisos de exploración minera que regula el Código de Minería. Ciertamente en nuestro país se ha seguido la tesis de que en ausencia de regulación específica en algún cuerpo normativo sobre algún punto específico, supletoriamente debemos aplicar la Ley General de la Administración Pública, siendo que al no existir norma dentro del cuerpo normativo de la actividad minera, que regule el silencio positivo, debe aplicarse en nuestro caso lo preceptuado por los artículos 330 y 331 de la L.G.A.P., más éste sería un punto formal que choca abiertamente con la realidad que conjuga múltiples elementos para poder aplicar el silencio positivo en la actividad minera, ya que tratándose de bienes del dominio público dentro de la actividad autorizante de los permisos de exploración minera, la figura del silencio positivo no puede ser de aplicación pues podría generar graves trastornos el automatismo al que nos puede llevar la figura, máxime si tomamos en cuenta, además el que en dicha actividad pueda privar perfectamente la desidia de un funcionario público, o bien el puro azar, el extravío de una documentación dentro del orden burocrático en que hoy se mueven las instancias públicas. La doctrina española igualmente lo ha señalado en el orden de la actividad autorizante, y el hecho de que la pasividad administrativa no puede generar una interpretación positiva tratándose del uso de bienes del dominio público. "Con base en todo lo hasta aquí expuesto, y por supuesto desde un plano teórico, me parece pueden ya extraerse dos conclusiones importantes: 1.- El silencio positivo sólo puede tener el sentido de inejercicio de potestades prohibitorias durante el período en que se prevé legalmente que pueda utilizarse. 2.- Las autorizaciones, propiamente dichas, otorgadas a los particulares, exigen por el contrario, inexcusablemente la constatación por la Administración de la concurrencia de las circunstancias precisas para el ejercicio de unas determinadas actividades. Ni la Administración puede renunciar aquí al ejercicio de sus potestades, ni su pasividad puede tener expresividad suficiente para modificar la situación anterior". (Mateo, pag. 215). Bien ha señalado la doctrina extranjera, que en torno al punto la misma jurisprudencia ha seguido un criterio restrictivo, y a su vez que los antecedentes en el derecho positivo comparado realmente son muy escasos. No obstante cabe señalar aquí el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de España de 17 de junio de 1955, reguló con buen criterio el asunto específico del silencio positivo y las licencias municipales, estableciendo en su artículo 9, apartado 7: " Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su caso sin que se hubiere notificado resolución expresa: a) El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podría acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por el silencio administrativo. b) Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los apartados precedentes, se entenderá denegada por silencio administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo".


 


       Esta tesis no se ve modificada por lo que dispone la ley número 8220. Así lo estableció esta procuraduría en dictamen C-198-2002 y se reitera en la consulta que nos ocupa. Por la naturaleza jurídica de los bienes dominicales, no procede la aplicación de la figura del acto administrativo presunto positivo ante solicitudes de permisos u autorizaciones que tenga que ver con tales bienes en cuanto a su uso, o que puedan, directa o indirecta, afectar su constitución e integridad.”  (Dictamen C-220-2004 del 5 de julio del 2004)


 


            Y dada la mención de la Ley 8220 que se consigna en el criterio legal que se acompaña a su consulta, no está de más recordar el ámbito de relación que tiene el artículo 7 de dicho cuerpo normativo con la temática que nos ocupa, aspecto que se desarrolló en el dictamen C-198-2002 del 9 de agosto del 2002:


 


“De otra parte, debe tomarse en cuenta que recientemente se promulgó la Ley Nº 8220 de 4 de marzo del 2002, denominada "Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos", en la que se señala, en lo que interesa, lo siguiente:


a.         "Artículo 7.- (…)


       Cabe cuestionarse si el citado numeral modifica los criterios antes expuestos.


       En las ocasiones en que hemos sido se ha consultados, durante la tramitación de diversos proyectos de ley que contienen normas que tienden a simplificar trámites, nuestros pronunciamientos giran en torno a la siguiente conclusión de fondo:


"Va parejo, en consecuencia, con el proceso de desregulación emprendido por la Ley Nº 7472, de Promoción y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no indispensables en el control y regulación de las actividades económicas, que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado.


Ley que si bien encarga a la Administración Pública ‘revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad’, lo que hace dentro de ciertos límites, pues no puede perjudicarse el ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios internacionales, debiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos bienes (art. 3, 7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo 4º: ‘Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente.’


La importancia de mantener dichas regulaciones administrativas se comentó durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley 7472 (expediente 11.659): ‘La desregulación que se propone no persigue en forma alguna, debilitar los controles en estas áreas. Por el contrario, se crean mecanismos más eficientes para la protección de esos importantes aspectos’ (f.22). Y más adelante se insistió en que ‘las regulaciones en esta áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la naturaleza de la fiscalización del aparato público, como ente regulador de la sociedad’ (fs. 680-681)


Además debe subrayarse que los objetivos de la ley de promover el proceso de competencia y libre comercio, con eliminación de las regulaciones innecesarias a las actividades económicas y protección de los derechos e intereses del consumidor, opera en un régimen de mercado, que es un campo diverso a los procedimientos de Derecho Público en que se mueve el otorgamiento de concesiones del demanio costero.


La zona marítimo terrestre forma parte del medio ambiente. La demarcación de la zona pública, conforme veremos, es competencia intransferible a los particulares, por Decreto, a más de que la falta de controles pone en riesgo de perjudicar la integridad de los bienes.


La apertura hacia la privatización, en consenso con los autores, debe dejar a salvo las actividades públicas fundamentales o que tengan de gran relevancia para la sociedad, más aún cuando no se cuenta con elementos que garanticen una mejor prestación para el interés general, a un costa más bajo." (OJ-113-2000 de 11 de octubre del 2000. El anterior criterio fue reiterado en los pronunciamientos OJ-123-2000 de 10 de noviembre del 2000, y OJ-113-2001 de 16 de agosto del 2001).


       Además, en la opinión jurídica C-009-2001 de 29 de febrero del 2001, se señaló: "Es decir, que en ningún caso la desregulación hecha con propósito de simplificar y racionalizar los trámites administrativos, puede ir en menoscabo de la protección del ambiente como fin impuesto al Estado por el artículo 50 constitucional."


       En consecuencia, en nuestra opinión deben mantenerse los criterios vertidos, tanto por la Sala Constitucional (vinculantes de conformidad con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, como por este Órgano Asesor, en el sentido de que la figura del silencio positivo resulta inaplicable a los permisos, autorizaciones o licencias que se soliciten que involucren bienes de dominio público, sujetos a regímenes especiales.


       Por lo tanto, si la extracción de materiales del Ministerio a su cargo se encuentra bajo el régimen de dominio público con normativa especial aplicable, y la petición realizada al efecto no ha sido respondida en tiempo por el órgano administrativo correspondiente, no puede entenderse accedida por el transcurso del plazo, debido a la imposibilidad de aplicar el silencio positivo.”  (Dictamen C-198-2002 de 9 de agosto del 2002)


 


            Incluso, a nivel judicial, se confirma la tesis de la no aplicación indiscriminada del silencio positivo frente a las potestades públicas que impliquen el ejercicio de competencias de tutela o fiscalización:


 


 “Aunado a lo expuesto, nuestra jurisprudencia patria emitida en diversos pronunciamientos de la Sala Constitucional (Números: 2233-93; 6836-93; 6863-93; 1180-E-94; 1730-94; 1731-94; 2954-94; 5506-94; 5527-94; 6332-94; 820-95; 3518-96; 5745-99, entre muchos otros) ha establecido en términos generales, la tesis sobre la inexistencia del silencio positivo cuando se trata de un bien jurídico tutelado por la Carta Magna, pues sí media un interés público calificado, se imposibilita la eficacia del silencio positivo.”  (Sentencia 321 de las 9:00 horas del 17 de octubre del 2003 del Tribunal Contencioso Administrativo)


 


A manera de ejemplo citamos lo indicado en el voto No. 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003 por la Sala Constitucional en el que se establece que no opera el silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales, haciendo la vinculación del derecho fundamental con la imposibilidad de que opere la autorización presunta:


 


“...El instituto del silencio positivo que se aplica en materia de permisos y autorizaciones frente a la Administración Pública se rige conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.  Sin embargo, estas reglas no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc. ) según la jurisprudencia constitucional (sentencias número 6836-93 de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres y número 1730-94 de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro), precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente de la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental.”   (El subrayado es nuestro)


 


            En el caso que nos ocupa consideramos como oportunas las siguientes reflexiones.  Destacada la naturaleza de derecho fundamental, en su doble vertiente, que ostenta la educación superior universitaria, y el expreso reconocimiento del papel fiscalizador del Estado (desde la óptica que ha sido analizada por la Sala Constitucional en atención al CONESUP), es dable concluir que el bien jurídico tutelado es de tal trascendencia que su efectiva vigencia no se vería resguardada si se avala la aplicación del silencio positivo a las autorizaciones de carreras y de planes de estudios así como sus modificaciones.   Es claro que tal labor de autorización, lejos de representar una mera constatación de requisitos, está enfocada a un análisis pormenorizado de la vinculación que existe entre una determinada propuesta y su confrontación con los parámetros pedagógicos,  técnicos y de lógica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) que son la razón misma de la existencia de un órgano como el CONESUP.    Analógicamente con el tema de la utilización irracional de los bienes del dominio público, una autorización para operar una universidad privada o para variar un plan de estudios obtenida vía el silencio positivo, puede tener consecuencias nefastas para los educandos, en tanto el perjuicio no sólo derivaría para el propio estudiante (calidad de la educación recibida, aspecto que retomamos casi de inmediato), sino que podría implicar un inminente peligro para la sociedad, dados los campos de acción de los profesionales que se graduaran de esa casa de estudios superiores.


 


            También es necesario considerar la posición del estudiante como consumidor de un servicio (artículo 46 de la Constitución Política).  El hecho de que una universidad se anuncie al público para brindar cursos en determinadas áreas de especialidad del conocimiento humano hace suponer, a los eventuales educandos, que la propuesta académica ha sido avalada en su integralidad por parte de las autoridades públicas pertinentes.   En fin, que poco o nada se lograría con que una fiscalización posterior revele inconsecuencias o yerros en los programas de las carreras –autorizadas vía el silencio positivo-, si el retiro del aval administrativo no permitirá recuperar el tiempo y dinero invertidos por los estudiantes.   


 


            Y es que, además, intrínsecamente relacionado con el derecho fundamental a la educación está el componente que atañe a la calidad de la misma.   Tal y como lo ha advertido la propia Sala Constitucional, ese tema viene indisolublemente ligado a la obligación de fiscalización a cargo de la Administración Pública:


 


“Nótese, adicionalmente, que a tenor del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (aprobada por la Ley No. 4534 del 23 de febrero de 1970), los estados deben adoptar medidas internas para “(...) lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura (...)”, razón por la cual los poderes públicos deben mantener en sus políticas de mejoramiento cuantitativo y cualitativo del sistema educacional una tónica que revele un ritmo progresivo o, por lo menos, sostenido y no adoptar políticas y realizar actuaciones que lejos de implicar un progreso supongan un retroceso.”  (Voto No. 11515-2002 de las 8:52 horas del 6 de diciembre del 2002 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)


 


            Dentro del citado concepto de calidad incluye esta Procuraduría General que, en tratándose de la educación superior universitaria, la misma se cimenta y parte de esa valoración inicial a cargo del CONESUP.   Difícilmente podría estimarse que la mera voluntad de los particulares en abrir una universidad privada sea garantía suficiente como para asegurar que, en tal actividad, se satisface una adecuada formulación de requisitos académicos, cuerpo de profesores, integralidad de la propuesta de cursos y sus propios contenidos.   No vemos como tales requisitos puedan dejarse librados al mero transcurso del término mensual que contempla el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública sin que se ofenda, por principio de razón, a los más elementales principios de lógica y conveniencia.


 


            En razón de las conclusiones a las que se arriba en este dictamen, se procede a reconsiderar de oficio el dictamen C-070-98 del 20 de abril de 1998, en lo referente únicamente a la posibilidad de aplicar la figura del silencio positivo a la aprobación de carreras universitarias, toda vez que el Reglamento General del CONESUP Decreto Ejecutivo No. 25071 del 26 de marzo de 1996, en que se fundamentó el dictamen de cita, fue derogado, y, aunado a las consideraciones de hecho y derecho que consideramos informan dicho tema en la actualidad, se llega a una conclusión diferente.


 


            Incluso nótese que el actual Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria,  Decreto Ejecutivo 29631 del 11 de julio del 2001, dispone:


 


Artículo 17.—Las universidades privadas solo podrán matricular estudiantes e impartir válidamente una carrera después de que su funcionamiento institucional haya sido autorizado mediante acuerdo firme adoptado para tal efecto por el CONESUP y que la carrera en cuestión haya sido también previa y formalmente aprobada en firme por ese mismo Consejo


 


            Así las cosas, y en razón del cambio en la normativa y la jurisprudencia referente al tema en cuestión se reconsidera de oficio el dictamen C-070-98 del 20 de abril de 1998.


 


 


III.             Funciones del Colegio de Abogados

 


El Colegio de Abogados, como corporación de derecho público no estatal, a la cual le ha sido delegada por el Estado el control sobre el ejercicio de los profesionales en leyes, se encuentra sujeto, en este ámbito de actividades, al principio de legalidad y, por lo tanto, su actuar se debe regir conforme lo expresamente regulado en el Ordenamiento Jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública)


 


            Sobre la naturaleza jurídica de los Colegios profesionales, este Órgano Asesor indicó que: por el carácter público de las funciones delegadas que realizan -las cuales trascienden la simple promoción y defensa de los intereses comunes de sus agremiados-, los Colegios Profesionales son considerados Corporaciones de Derecho Público, más concretamente, entes públicos no estatales, de afiliación obligatoria para quienes deseen ejercer una determinada profesión titulada. (Entre otros, véanse los dictámenes C-328-82 de 20 de noviembre de 1982, C-198-96 de 5 de diciembre de 1996 y C-127-97 de 11 de julio de 1997, C-055-2001 del 27 de febrero del 2001.


 


            Al respecto, la Sala Constitucional ha sostenido lo siguiente:


 


"...el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas" (resolución N. 5483 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco). Tomando en cuenta que los Colegios Profesionales tienen su base en la protección de los intereses públicos y que operan por medio de una delegación del Estado en el control del ejercicio profesional es que en estos casos no puede interpretarse que se esté ante el supuesto de un derecho de asociación "puro" en el que la persona, guiada por el principio de autonomía de la voluntad, está en capacidad de elegir si se afilia o no al Colegio encargado de regular y controlar el ejercicio de su profesión, ya que por este medio se haría nugatorio el control que pretende ejercerse en el ejercicio profesional y la delegación realizada por el Estado a los Colegios Profesionales en el desempeño de estas funciones...". (Resolución N. 6847-98 de 15:57 hrs. del 24 de setiembre de 1998. En sentido similar, las sentencias Nºs 5483-95 del 6 de octubre de 1995, 1386-90 del 24 de octubre de 1990 y 789-94 del 8 de febrero de 1994).


 


            Nos interesa destacar, para los efectos de su inquietud, lo preceptuado por el artículo 2° de la Ley Orgánica de esa Corporación (Ley 43 del 28 de octubre de 1941 y sus reformas):


 


“ARTICULO 2º.- Forman el Colegio los abogados graduados en Costa Rica e incorporados en él, de acuerdo con las leyes y Tratados. Se tendrán desde luego por inscritos los que actualmente figuran como miembros del Colegio, y de pleno derecho quedarán inscritos también los abogados graduados o incorporados por la Universidad.”


 


            Dicha norma ha sido analizada por esta Procuraduría en los siguientes términos:


 


“Al respecto, debemos tener en cuenta, en primer lugar, que la pertenencia o incorporación al Colegio profesional -como requisito ineludible para el ejercicio de la profesión (C-148-97 de 11 de agosto de 1997)-, depende en nuestro medio de una cualidad objetiva, cual es el poseer una profesión titulada, es decir, ostentar un grado académico universitario, específicamente de Licenciado en Derecho, que lo acredite como abogado graduado. Lo anterior se deriva de una interpretación armónica de los artículos 2º de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados –Ley Nº 13 de 28 de octubre de 1941 y sus reformas- y 5º del Reglamento Interior del citado Colegio –Decreto Nº 20 de 17 de julio de 1942 y sus reformas-.” (Dictamen C-055-2001 del 27 de febrero del 2001)


 


            En atención a que el Colegio de Abogados, en lo que es materia de incorporación, desarrolla una competencia pública, y que en ese tanto se sujeta al bloque de legalidad, es dable afirmar que la verificación de los atestados académicos implican verificar que la universidad que lo expidió se encuentre funcionando conforme a los requisitos que el Ordenamiento Jurídico prevea al efecto.   De suerte tal que, ante la solicitud de un estudiante graduado de una universidad privada, es deber del Colegio de Abogados verificar si la misma cuenta con la autorización de funcionamiento del CONESUP.  Siendo el resultado de tal labor de verificación negativo, se estima que el Colegio devendría obligado a impedir la incorporación del solicitante.  De ser necesario, debe indicarle al CONESUP que proceda con la anulación del título respectivo.


 


 


IV.             Conclusión.


 


            Atendiendo el orden de las interrogantes específicamente formuladas, se concluye:


 


1.                  El CONESUP emite autorizaciones sobre los planes de estudios y sus respectivas modificaciones, correspondientes a las carreras que imparten las universidades privadas.


 


2.                  En atención a la tutela del derecho fundamental a la educación, en su doble vertiente (de libertad de enseñanza, como de derecho a obtener educación), no es viable considerar que opere la figura del silencio positivo en tratándose de solicitudes de autorizaciones para planes de estudios o sus modificaciones, que remitan a conocimiento del CONESUP las universidades privadas.


 


3.                  El Colegio de Abogados no tiene competencia para incorporar a graduados en la carrera de derecho provenientes de una universidad privada si el respectivo plan de estudios no se encuentra debidamente autorizado por el CONESUP.


 


      Atentamente,


 


 


 


 


            Iván Vincenti Rojas                                        


IVR-MMK/mvc