C-386-2005

14 de noviembre de 2005

Licenciada

Ana Myriam Shing

Coordinadora General

Secretaría del Consejo Universitario

Universidad Estatal a Distancia

S.        O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio C.U.-2005-398, del 21 de junio del 2005, por medio del cual nos comunica el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Estatal a Distancia (UNED) en el artículo IV, inciso 10), de su sesión n.° 1765-2005, celebrada el 10 de junio del 2005.

            Mediante el acuerdo mencionado, el Consejo Universitario decidió consultar a esta Procuraduría “… si la UNED puede establecer, mediante reforma a su Estatuto de Personal, un tope en el número de anualidades superior a las 30 que establece la Ley de Salarios de la Administración Pública”.

            El criterio legal que se adjuntó a la consulta (oficio OJ- 2005-145 del 19 de mayo del 2005, emitido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la UNED), arribó a las siguientes conclusiones:

“1.- La Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N. 2166 del 9 de octubre de 1957, según lo establece su artículo 1. <<… se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración Pública y constituirá el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos, conforme lo dispone el Capítulo X del Estatuto de Servicio Civil>>.- 2 Consecuentemente, dicha Ley define la retribución salarial de las instituciones que se rigen por el régimen del Servicio Civil el cual rige básicamente en el gobierno central.- 3. Dicha ley no se aplica, consecuentemente, a las universidades estatales, por ser instituciones autónomas que ostentan autonomía administrativa, de gobierno y organizativa.- 4.- Es dicha ley la que establece el tope de treinta anualidades, tope que, consecuentemente, no se aplica a la UNED.- 5. La UNED como parte de su potestad de auto-legislación, puede definir un tope en las anualidades, no establecer un tope o definir lo que estime conveniente en dicha materia, puesto que dicha definición es parte del régimen económico-laboral de sus trabajadores, el que define de manera autónoma, aunque sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el de realidad presupuestaria.- 6. De conformidad con el artículo 21 inciso a) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N. 8131 de 18 de setiembre del 2001, las universidades estatales están excluidas de los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria.- Dicho órgano tiene como función emitir directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria incluso lo relativo a salarios y empleo; lo que confirma que la definición de un tope en el número de anualidades es materia que le compete definir a la UNED en el ejercicio de su autonomía auto-reglamentaria”.

            Para dar respuesta a la consulta que se nos plantea, interesa hacer referencia al ámbito de aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957), así como al alcance de las potestades otorgadas legalmente a los órganos de la UNED para la regulación de la materia salarial de sus servidores.  Seguidamente nos referiremos a esos temas.

            I.- RESPECTO AL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

            El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que la Ley de Salarios de la Administración Pública se aplica únicamente a las instituciones que se rigen por el régimen de servicio civil.

            Sobre ese aspecto, debemos indicar que ya este Despacho, en varias ocasiones, ha señalado que la escala de salarios prevista en el artículo 4 de esa ley es aplicable no sólo a las instituciones cubiertas por el régimen de servicio civil, sino a “todo el sector público”.  Así, en nuestro dictamen C-118-97 del 1° de julio de 1997, indicamos lo siguiente:

“… la Ley de Salarios de la Administración Pública establece una escala de salarios que debe regir para todo el Sector Público, según lo que se establece en el  artículo 4º de ese cuerpo normativo, reformado por Ley N. 6835 de 22 de diciembre de 1982: <<La anterior escala regirá para todo el Sector Público...>>.  El mandato del legislador es claro y debe entenderse que, en consecuencia, la escala de salarios que se establece no está limitada al Poder Ejecutivo ni que sólo rige para los puestos incluidos en el Manual Descriptivo de Puestos, como podría deducirse de los primeros artículos de la Ley.  Dada la generalidad de sus disposiciones y la jerarquía propia de la ley, se comprende que su aplicación sólo cedería si existiera una norma específica, de rango igual o superior. En tanto esa norma igual o superior no exista, los diversos organismos públicos deben regirse por la escala de salarios de la Ley de Salarios.  En efecto, de existir normas infralegales que establezcan en términos diferentes de lo establecido por el artículo 4º de cita y concretamente, una escala salarial diferente, se estaría ante una reglamentación contraria a la ley, por ende ilegal. En consecuencia, la Administración está obligada a desaplicar y a derogar dicho reglamento, adoptando la escala general”.

            Posteriormente, ante una consulta muy similar a la que nos ocupa, mediante la cual la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos solicitó nuestro criterio respecto a si sus servidores estaban sujetos al tope máximo de 30 anualidades a que hace referencia el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, arribamos a las siguientes conclusiones:

“A.- Las Instituciones autónomas, por su sola condición de tales, no están exentas de aplicar las disposiciones legales dirigidas a regular la remuneración de los servidores de todo el sector público.

            B.- En el caso de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, existe una norma especial, de rango legal, que atribuye a la Junta Directiva de esa Institución la posibilidad de emitir su Estatuto de Trabajo.

            C.- Esa disposición, por ser especial y del mismo rango que la Ley de Salarios del Sector Público, prevalece sobre esta última, y siendo que el Estatuto de Trabajo emitido por la Autoridad Reguladora no contempla límite alguno para el reconocimiento de antigüedad, no es posible aplicar a los servidores de la Institución el tope de 30 anualidades previsto en el artículo 5 de la Ley de Salarios del Sector Público”.

            Nótese que en los antecedentes mencionados se ha sostenido la tesis según la cual, la Ley de Salarios de la Administración Pública es aplicable a todo el sector público, salvo que exista una norma especial, de su mismo rango, que disponga otra cosa respecto a los servidores de un órgano o un ente específico.  Por ello, interesa analizar seguidamente si la UNED se encuentra en esa situación de excepción.

            II.- RESPECTO A LAS NORMAS QUE REGULAN EL REGIMEN SALARIAL APLICABLE A LOS FUNCIONARIOS DE LA UNED:

            La UNED fue creada mediante la ley n.° 6044 de 3 de marzo de 1977, como “… una institución de educación superior especializada en la enseñanza a través de los medios de comunicación social” (artículo 1°).  La dirección de la universidad fue encomendada originalmente, y por un plazo de cinco años, a una Junta Universitaria.  Después de transcurrido ese lapso, la ley dispuso que las funciones de la Junta fuesen asumidas por el Consejo Universitario (artículo 7).  Entre las funciones que se encomendaron inicialmente a la Junta Universitaria, y que posteriormente se trasladaron al Consejo Universitario, se encuentra la de emitir     “… un reglamento especial que regulará la carrera del personal docente y administrativo de la Institución” (artículo 20).

            Como consecuencia de lo anterior, el Consejo Universitario de la UNED, mediante el acuerdo n.° 549, de su sesión n.° 464, del 29 de noviembre de 1983, aprobó su Estatuto de Personal, donde se regula –entre otros aspectos– el régimen de ingreso a la institución (artículo 6 y siguientes); las jornadas de trabajo (artículo 21); el horario (artículo 23); el reconocimiento de la antigüedad acumulada (artículo 30); lo relativo a deberes y prohibiciones (artículo 33 y siguientes); lo relacionado con  los derechos de los servidores (artículo 36 y siguientes); así como todo lo relativo a la materia salarial, específicamente, clasificación y valoración de puestos, escala de salarios, etc.   El Estatuto de Personal mencionado puede consultarse en el sitio Web de la UNED, al cual se puede tener acceso ingresando a la siguiente dirección: http://www.uned.ac.cr/Reglamentos/ESTATUTODEPERSONALCIDREBJULIO2005.swf

            Concretamente, en lo que se refiere al reconocimiento de antigüedad, el Estatuto de Personal dispone lo siguiente:

            “Artículo 30.  Reconocimientos adicionales:

            Existirá un reconocimiento salarial adicional al salario base, tomando en consideración años de experiencia al ingresar, antigüedad en el Estado Costarricense, estudios y otros méritos, que se hará mediante el otorgamiento de pasos.  El reconocimiento de estos méritos estará a cargo del Consejo de Rectoría, previo dictamen de la Oficina de Recursos Humanos, y será regulado por el reglamento correspondiente en el régimen de Carrera Universitaria a que se refiere el artículo 88. 

            Cada paso tendrá un valor de 5% del salario de la categoría universitaria que ocupe el funcionario.

            Cada paso adquirido como funcionario de la UNED tendrá un valor de 5% del salario de la categoría universitaria que ocupe el mismo.

            El monto de cada año de antigüedad acumulada en el Estado Costarricense será de un 2%, incluyendo el tiempo laborado en la UNED cuando éste haya sido liquidado por jubilación, aplicación del Artículo 51 de este Estatuto o se hayan pagado prestaciones por algún motivo”.

            De lo expuesto hasta el momento, es posible afirmar que en el caso de la UNED existe una norma especial, de rango legal, que le confiere al Consejo Universitario la posibilidad de regular todo lo relacionado con el régimen salarial de sus empleados.  Además, hemos podido constatar que en el ejercicio de esa potestad no se ha fijado un límite máximo al número anualidades susceptible de ser reconocidas.  Ante esa situación, y tomando en cuenta que las anualidades forman parte de la materia salarial, consideramos que el Consejo Universitario sí está en posibilidad de establecer, por medio de una reforma al Estatuto de Personal, un tope máximo a las anualidades susceptibles de ser reconocidas a los funcionarios de la UNED.

Ya la Sala Constitucional, como bien se apunta en el criterio legal adjunto a la consulta, ha indicado que la existencia de un límite máximo para el reconocimiento de anualidades no resulta inconstitucional:

“El principal argumento del accionante hace referencia a que el tope de treinta anualidades que establece el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, quebranta el principio de igualdad en materia laboral, porque aún realizando el mismo trabajo, quienes tienen más de treinta años de laborar dejan de percibir nuevos aumentos por concepto de anualidades. Agrega que esta situación también resulta contraria al contenido del artículo 68 constitucional, porque la Administración continúa rebajando las cuotas correspondientes al ahorro obligatorio del Banco Popular y lo correspondiente al Régimen de la Caja del Seguro Social, pero cesa el aumento por concepto de anualidades. Todos los funcionarios públicos sujetos al régimen salarial que establece la legislación cuestionada resultan afectados en igual medida por la disposición sobre el tope al pago de las anualidades, por ello no es dable hablar de discriminación. El pago de anualidades no es un pago por el trabajo realizado, sino una retribución que tiene su origen en la capacitación en el trabajo. La justificación de que exista un límite legal al pago de anualidades, se relaciona con que la curva de aprendizaje también tiene un límite. No corresponde a esta jurisdicción valorar los criterios técnicos que llevaron a determinar que ese tope o límite sea de treinta años. Más que una cuestión de igualdad, el reclamo del accionante se refiere a la valoración del contenido técnico de una disposición del legislador sobre una forma de retribución económica o incentivo, el cual, según el informe técnico aportado por los representantes del Estado, corresponde al pago por aprendizaje en el puesto. Dentro de este contexto, la vía adecuada para gestionar el rompimiento o modificación del tope de treinta años al pago de anualidades lo es a través de una reforma legislativa”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 1309-1999 de las 16:36 horas del 23 de febrero de 1999).

            Así las cosas, por existir una norma legal que faculta al Consejo Universitario para regular lo relativo a la remuneración de los funcionarios de la UNED; y por haber sido avalada por parte de la Sala Constitucional la existencia de un tope al reconocimiento de anualidades (siempre que ello se fundamente en criterios técnicos), considera este Órgano Asesor que el Consejo Universitario de la UNED sí puede establecer el tope al reconocimiento de anualidades por el cual se nos consulta.

            III.- CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el Consejo Universitario de la UNED, con base en lo dispuesto en los artículos 7 y 20 de la Ley de Creación de esa Universidad, está facultado para establecer, por vía de reforma al Estatuto de Personal, un límite máximo al número de anualidades susceptibles de ser reconocidas a los funcionarios de esa Universidad.

            De la señora Coordinadora General de la Secretaría del Consejo Universitario, atento se suscribe;

                                               MSc. Julio César Mesén Montoya

                                               Procurador de Hacienda

Jcmm/dahs