14 de noviembre de 2005

C-387-2005

 

 

Licenciado

Manuel Ugarte Brenes

Gerente de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GDP-24-625-2005, del 8 de julio último, por medio del cual nos solicita, con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, “…declarar ilegal y en consecuencia anular el acto de concesión del derecho subjetivo a XXX, cédula de identidad XXX, emitido mediante resolución de fecha 04 de julio del 2003 visible a folio 08 del expediente de pensión, por haber sido dictado contrario al artículo 6 inciso a) del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte”.

 

I.- ANTECEDENTES.

 

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

A.- El 11 de junio del 2003, el señor XXX presentó ante la Sucursal de Turrialba de la Caja Costarricense de Seguro Social, una solicitud de pensión por vejez. (Folio 2 del expediente administrativo).

 

B.- El reporte de cuotas solicitado para dar trámite a la gestión del señor XXX, reflejó que el gestionante había aportado un total de 170 cuotas. (Folio 6 del expediente administrativo).

 

C.- Mediante oficio de fecha 4 de julio del 2003, el Jefe de la Sucursal de Turrialba de la Caja Costarricense de Seguro Social, le comunicó al señor XXX su derecho a disfrutar de una pensión por vejez. (Folio 8 del expediente administrativo).

 

D.- Por medio del oficio SRC-817-03 del 27 de octubre del 2003, el Jefe del Departamento de Cuenta Individual y Control de Pagos, Sección Registro de Cotizaciones, de la Caja Costarricense de Seguro Social, le comunicó al Jefe de la Sucursal de Turrialba de esa misma Institución, que el señor XXX únicamente había hecho 29 cotizaciones para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y no 170 como se había reportado en su momento.  Ello debido a que por error se le habían acreditado las cuotas del periodo comprendido entre enero de 1976 y agosto de 1989 con el patrono Cartín Hermanos S.A., cuando esas cuotas en realidad correspondían al señor Jorge Nicolás Cartín Chaves. (Folio 20 del expediente administrativo).

 

E.- Mediante oficio 1210-489-2003 del 18 de noviembre del 2003, el Jefe de la Sucursal de Turrialba de la Caja Costarricense de Seguro Social, puso en conocimiento del asunto al Gerente de la División de Pensiones de la misma Institución con la finalidad de que “… se indique el procedimiento a seguir”. (Folio 22 del expediente administrativo).

 

F.- Mediante resolución GDP 42241-2004 de las 14:45 horas del 17 de diciembre del 2004, el Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, nombró un órgano director de procedimiento “… para que determine la posible declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del Acto Administrativo que otorgó la pensión por invalidez al señor XXX”. (Folios 23 y 24 del expediente administrativo).

 

G.- El 15 de marzo del 2005 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refieren los artículos 309 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. (Folios 33 y siguientes del expediente administrativo).

 

H.- En la audiencia a que se refiere el punto anterior, el señor XXX manifestó lo siguiente: “… estoy seguro de que nunca trabajé con esos Hermanos Cartín, parece que por error me pusieron a mí las cuotas de otra persona”. (Folio 33 del expediente administrativo).

 

I.- Mediante oficio de fecha 9 de mayo del 2005, el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe. (Folio 47 y siguientes del expediente administrativo).

J.- Por medio del oficio GDP-24.625-2005 del 8 de julio del 2005, el Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, solicitó a esta Procuraduría declarar “…la ilegalidad y consecuente nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que ha concedido derechos subjetivos a favor de XXX, cédula de identidad XXX”.

 

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

 

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica <http://www.pgr.go.cr/Scij/>).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

 

II.- ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA DE LA RESOLUCIÓN QUE CONFIERE EL DERECHO A UNA PENSIÓN DEL REGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE.

 

Además de los requisitos mencionados en el punto anterior, para que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta declarada en sede administrativa sea válida, es necesario que tal declaratoria la realice uno de los órganos legitimados para ello en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  Originalmente, cuando se trataba de actos emitidos por el Estado, sólo podía declarar la nulidad del acto el Consejo de Gobierno y cuando se trataba de actos emitidos por otros entes, la declaratoria debía hacerla el jerarca respectivo.

 

            A pesar de lo anterior, mediante la ley n.° 7871 del 21 de abril de 1999, se amplió la legitimación para la declaratoria de las nulidades de este tipo.  Esa ley dispuso que cuando se tratare de actos emitidos por el Estado, la nulidad podría declararla ya no solamente el Consejo de Gobierno, sino el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto.  Los órganos constitucionales superiores del Estado, de conformidad con el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública son, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.  En el caso de que el acto emanare de otros entes públicos o poderes del Estado, la nulidad debe ser declarada por cada jerarca administrativo.

 

            Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que según reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, emitida tanto antes como después de la reforma operada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública por medio de la ley n.° 7871 mencionada, el órgano que ordene el inicio del procedimiento administrativo y que nombre al órgano director de ese procedimiento, debe ser el mismo legitimado por ley para declarar la nulidad del acto en vía administrativa.  En ese sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-055-96, C-062-96, C-065-96, C-088-96, C226-97, C-092-98, C-115-2000,  C-219-2001, C-189-2005 y C-233-2005.

 

Para aclarar los alcances de la reforma operada al artículo 173 citado, por medio de la ley n.° 7871 mencionada, esta Procuraduría emitió el oficio PGR-1207-2000, del 16 de agosto del 2000, dirigido a los jefes de departamentos legales de la Administración Pública central y descentralizada.  En lo referente al órgano legitimado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo emitido por “otros entes públicos o Poderes del Estado” (categoría dentro de la cual se encuentra la Caja Costarricense de Seguro Social) el citado oficio PGR-1207-2000 indicó lo siguiente:

 

“… en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución.  No otra cosa puede interpretarse de la frase ‘contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición’.  No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quién el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo.  Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior”.

 

            En el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social, el artículo 55 de su Ley Constitutiva (n.° 17 de 22 de octubre de 1943) resulta clave para determinar a cuál órgano le compete declarar la nulidad.  El texto vigente de esa norma es el siguiente:

 

“Artículo 55.- Las controversias suscitadas por la aplicación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y las promovidas por la aplicación de las leyes y los reglamentos por parte del Servicio de Inspección o contra él, serán substanciadas y resueltas por el despacho correspondiente y contra lo que este Servicio decida, cabrá recurso de apelación ante la Gerencia de División correspondiente, siempre que se interponga ante la oficina que dictó la resolución, dentro de los tres días hábiles posteriores a la notificación respectiva.

El pronunciamiento deberá dictarse dentro de los veinte días hábiles siguientes a la fecha en que se promovió el recurso.

Las demás controversias que se promuevan con motivo de la aplicación de esta ley o sus reglamentos, serán substanciadas y resueltas por la Gerencia de División respectiva. Contra lo que esta decida, cabrá recurso de apelación ante la Junta Directiva, el cual deberá interponerse ante la misma Gerencia de División que dictó la resolución impugnada, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación. El pronunciamiento de la Junta Directiva deberá dictarse dentro de los veinte días siguientes a aquél en que se planteó el recurso.

Cada Gerente de División conocerá de los asuntos atinentes a su competencia, según la materia de que se trate. Si alguno estima que un caso no le corresponde, lo remitirá de oficio sin más trámite a la División respectiva. El plazo para impugnar ante los tribunales las resoluciones firmes que dicte la Caja será de seis meses." (Así reformado por el artículo 85 de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 del 16 de febrero del 2000).

 

            De la lectura de la disposición transcrita se desprende que en las materias relativas la aplicación del régimen de invalidez, vejez y muerte y en las relacionadas con la aplicación de las leyes y reglamentos del servicio de inspección, quien agota la vía administrativa es el Gerente de División. 

 

            A una conclusión similar se había arribado en nuestro dictamen C-252-99, del 22 de diciembre de 1999, en el cual indicamos lo siguiente:

 

“Una excepción a la regla anterior de que el agotamiento de la vía administrativa le corresponde a la Junta Directiva, se encuentra contenida en el párrafo tercero del numeral de comentario [artículo 55 de la Ley Constitutiva].  En éste se establece que las controversias suscitadas por la aplicación de Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, serán sustanciadas y resueltas por el despacho correspondiente y, contra lo que éste decida, cabrá recurso de apelación ante la División correspondiente. Nótese que en este caso en específico, la Ley establece una regulación especial a los recursos que se plantean en aplicación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.-  Si de nuevo se hace remisión al supra transcrito numeral de la Ley Reguladora [se refiere al artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa] debemos concluir que en esta materia, como la Ley Nº 17 únicamente prevé el recurso de apelación ante el Gerente de División de lo resuelto por el Despacho correspondiente, con la resolución del Gerente de División terminaría la fase recursiva del acto, y consecuentemente, el acto de ésta será el que agote la vía administrativa.” (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

 

            Ciertamente, el dictamen al cual se acaba de hacer alusión se emitió antes de la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, cuyo numeral 85 -como ya indicamos- reformó el artículo 55 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social; sin embargo, dicha reforma no alteró lo relativo al agotamiento de la vía administrativa en lo que concierne a la aplicación del régimen de invalidez, vejez y muerte, siendo que, más bien, decidió poner en esa misma situación la materia relacionada con la aplicación de las leyes y reglamentos del servicio de inspección.

 

En virtud de lo anterior, el órgano encargado de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos declarativos de derechos emitidos en esas materias (y por tanto, de iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y de nombrar órgano director para ellos) es el Gerente de División, por lo que en ese aspecto, la gestión que nos ocupa se encuentra ajustada a derecho.

 

III.- RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

 

Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

En ese sentido, nótese que al señor XXX se le otorgó una pensión por un régimen contributivo de pensiones (como lo es el de invalidez, vejez y muerte) sin tomar en cuenta que la mayoría de las cuotas en que se fundamentó la declaratoria de ese derecho se le habían acreditado a él por error, pues en realidad correspondían a otra persona.

 

Ante esa situación, se aprecia que el acto sobre el cual versa este dictamen presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues mediante él se otorgó el derecho a una pensión por vejez a una persona que no reúne el mínimo de cuotas exigidas para ello por el Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

El error al cual se hizo alusión produjo una nulidad que es corroborable con la sola lectura del expediente administrativo, cuya gravedad impidió la realización del fin que debe perseguir este tipo de actos.

 

Respecto a las características que debe reunir una nulidad para que sea  susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987.  En sentido similar pueden consultarse los  dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

 

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella ‘... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.’ (‘Tratado de Derecho Administrativo’, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995.  En sentido similar véanse los dictámenes C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

 

            En el caso que nos ocupa, la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, por lo que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia.

 

            Cabe indicar que por tratarse de una nulidad que surgió como consecuencia de un error, podría pensarse que el procedimiento apropiado para dejar sin efecto ese acto es el previsto en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, relativo a la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos; sin embargo, ese procedimiento sólo puede utilizarse cuando la corrección del error no lleve consigo la anulación total del acto que se pretende corregir.  Sobre el tema, el tratadista Jesús González Pérez ha indicado lo siguiente:

 

“… no se puede, a través de este procedimiento, anular el acto.  La declaración de nulidad o anulación, la privación de efectos a un acto, sólo es posible por los procedimientos regulados en los artículos 109 y 110, LPA o los especialmente previstos al efecto.  Si el error de hecho puede determinar la anulación, ésta sólo podrá decretarse, en el proceso de lesividad, salvo que sea de tal entidad que pueda legitimar la incoación de alguno de los procedimientos de revisión de oficio que regula el Ordenamiento.  A través del procedimiento de revisión que regula el artículo 111, LPA, sólo es posible rectificar el error.  No privar de efectos al acto, sino que subsista una vez corregido el error”.  (GÓNZALEZ PÉREZ, Jesús, Los Recursos Administrativos, Madrid, Editorial Cívitas, tercera edición, 1975, página 101).

 

Aun cuando la transcripción anterior se refiere específicamente a la legislación española, debe tenerse en cuenta que el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública es una norma cuyo principal antecedente -según se tuvo oportunidad de analizar en nuestro dictamen C-145-98 del 24 de julio de 1998- se encuentra en el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo Español, de 17 de julio de 1958, disposición que en su momento fue sustituida (básicamente con la misma redacción) por el artículo 105 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992.

 

IV.- CONSIDERACIONES FINALES.

 

            La Sala Primera de la Corte ha sostenido que tratándose de procedimientos administrativos incoados en el sector público “…la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas ‘cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión’ (artículos 166 y 223 ibídem)”. (Sentencia n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002).

 

            En el caso del procedimiento administrativo que sirvió de base para la solicitud que nos ocupa, de la revisión del expediente administrativo no se observa la existencia de irregularidades que pudiesen haber causado indefensión al administrado, o que hubiesen cambiado la decisión final en aspectos importantes.

 

            A pesar de lo anterior, consideramos necesario advertir a la institución gestionante lo siguiente:

 

            A.- Los documentos que se incorporen al expediente administrativo deben ser originales o copias certificadas, pues este Despacho ha indicado que si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados deben velar porque dicha prueba sea emitida de la forma más veraz posible, pues estudiar el asunto con simples fotocopias no certificadas podría inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso.  Sobre el punto pueden consultarse nuestros dictámenes C-060-2001 del 6 de marzo del 2001; el C-163-2001 del 31 de mayo del 2001; y el C-026-2005 del 21 de enero del 2005.

 

            B.- Tanto en el auto inicial del procedimiento, como en la citación a la comparecencia oral y privada, debe enumerarse brevemente la documentación que conste en el expediente administrativo, como lo requiere el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto puede consultarse el dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004.

 

            C.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo que ha conferido derechos al particular, debe ser declarada por la propia Administración autora del acto y no por este Órgano Asesor.  Para que la Administración emita tal declaratoria, se requiere que este Despacho rinda el dictamen afirmativo a que se refiere el inciso 1° del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; sin embargo, ello no significa que la declaratoria de nulidad corra por cuenta de la Procuraduría, como parece entenderlo el gestionante en su resolución GDP-21201-2005 de las 14:00 horas del 10 de junio del 2005, y en el oficio GDP-24625-2005 del 8 de  julio del mismo año.

 

            V.- CONCLUSIÓN.

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del acto mediante el cual se confirió una pensión por vejez al señor XXX, cédula n.° XXX, comunicado por el Jefe de la Sucursal de Turrialba de la Caja Costarricense de Seguro Social mediante oficio sin número de fecha 4 de julio del 2003.

 

Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.

 

Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atento se suscribe;

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

Jcmm/dahs