C-392-2005

15 de noviembre de 2005

 

 

 

Licenciado

Roger Carvajal Bonilla

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PE-365-2005 de 16 de septiembre último, mediante el cual consulta en relación con la posibilidad de aplicar los dictámenes Ns. C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio, ambos de 2005, al INA en virtud de lo dispuesto por la Ley N° 6868, artículo 15. Al respecto, señala que ese Instituto recibe una contribución de parte de los patronos para financiar sus actividades de capacitación y formación profesional, contribución que es recaudada por la Caja Costarricense de Seguro Social a través del SICERE.

 

            Transcribe Ud. el criterio de la Asesoría Legal del INA, oficio N° AL-1356-2005. En dicho oficio se hace referencia a que el INA ha realizado las gestiones cobratorias de la contribución que los patronos aportan para los programas de capacitación desarrollados por el INA. Incluso, se pretende traspasar esa gestión a abogados externos, cuyos contratos han sido refrendados por la Contraloría General de la República. Considera la Asesoría que la situación de FODESAF es diferente a la del INA, por cuanto la DESAF carece de desconcentración, en tanto el INA es un ente autónomo con una “personería jurídica plena”, por lo que posee capacidad jurídica para accionar en la vía judicial por medio de su representante legal en procura de velar por el cumplimiento del pago de la contribución que su ley orgánica le otorga, sin necesidad de contar con otro ente que pueda realizar esas gestiones. Aspecto que consideran debe ser analizado por la Procuraduría. Agrega que el artículo 16 de la Ley del INA atribuye al INA potestades cobratorias.

 

            En el oficio de consulta se agrega, además, que si la Procuraduría concluye que debe aplicarse un criterio similar al externado por la DESAF, sería necesario conocer las eventuales consecuencias jurídicas que conllevaría ese pronunciamiento. Lo anterior en orden a los contratos con los abogados externos. Preocupa, además, si la CCSS cuenta con la estructura administrativa necesaria para tramitar de manera efectiva la gestión de cobro a favor del INA.

 

            El financiamiento del INA deriva fundamentalmente de una contribución parafiscal. La Caja Costarricense de Seguro Social participa en la recaudación de la contribución a cargo de los patronos privados, sin que se sustituya al Instituto Nacional de Aprendizaje en el ejercicio de las otras potestades.

 

 

A.-       UN FINANCIAMIENTO A TRAVÉS DE UNA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL

 

            Conforme lo dispuesto en los artículos 50 y 67 de la Carta Política, el Estado debe mantener una política de capacitación de los trabajadores, que les permita un mejor bienestar socioeconómico y pleno desarrollo de la personalidad y, por ende, acceder a mejores condiciones de vida, de empleo y, en general, les posibilite el disfrute de bienes materiales y culturales.

 

            El Instituto Nacional de Aprendizaje es creado, precisamente, como una respuesta del Estado a las necesidades de la población trabajadora en orden a formación y capacitación. En efecto, la Ley N° 6868 de 6 de mayo de 1983 establece que el INA tendrá como finalidad principal el promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”.

 

            Un fin que asegura el Estado Social de Derecho y que debe concretizarse a través del ejercicio de la competencia asignada en el artículo 3 de la Ley: organizar y coordinar la capacitación y formación profesional, ejecutar programas en ese ámbito, brindar asistencia técnica en servicios de formación profesional.

 

            Para tal fin, el ordenamiento dota de recursos financieros al INA. Estos son fundamentalmente de naturaleza tributaria. Dispone el artículo 15 de la referida Ley en lo que interesa:

 

“Artículo 15.- El Instituto Nacional de Aprendizaje se financiará con:

a) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los patronos particulares de todos los sectores económicos cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores.

Los patronos del sector agropecuario pagarán un cero coma cincuenta por ciento (0,50%) de ese monto total de sus planillas, siempre y cuando ocupen un número superior a diez trabajadores en forma permanente.

(Así reformado por el artículo 89 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 200)

 

b) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de sus planillas de salarios que deberán pagar mensualmente las instituciones autónomas, semi-autónomas y empresas del Estado."

 

(…).

 

ch) Los aportes de otros programas o instituciones gubernamentales.

 

d) Los ingresos por concepto de venta de productos, explotación de bienes y prestación de servicios a nacionales o extranjeros, generados por el Instituto como actividad ordinaria de sus programas de capacitación y formación profesional, conforme con el reglamento interno que al efecto se promulgará.

 

e) Los préstamos internos o externos que contrate para la realización de sus fines.

 

f) Los legados, donaciones y herencias que se acepten.

Estarán exentas de pagar las contribuciones que indican los incisos a) y b), las municipalidades, instituciones públicas de educación superior, juntas de protección social y las instituciones educativas o de beneficencia de carácter privado, que carezcan de propósito de lucro”.

 

            Sobre estas disposiciones, la Sala Constitucional ha manifestado en resolución N° 6346-1997 de 8:36 hrs. de 6 de octubre de 1997:

 

“IV. Bien mirado, el artículo 67 es una expresión específica del mandato más general del primer párrafo del artículo 50 que obliga al Estado a procurar "el mayor bienestar a todos los habitantes del país". Las disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje son la modalidad ideada por el legislador, en el marco del artículo 67, para llevar a la práctica este mandato. Finalmente, el régimen financiero del Instituto, diseñado en esa Ley, es el instrumento económico puesto a su disposición para cumplir con los fines impuestos por la Constitución. En especial, es evidente que los aportes económicos de los patronos particulares al Instituto se inscriben en esta misma lógica, que permea de plena validez su exigibilidad. En consecuencia, el desvío de una parte significativa de los recursos del Instituto a un destino que no hace a la finalidad que prescribe a esta entidad su Ley Orgánica -finalidad para cuya realización esos recursos han sido reunidos-, entra en contradicción con la lógica que inspira el entero régimen institucional, y, naturalmente, con su premisa básica, que es el mandato de la Constitución”.

 

            El INA se financia fundamentalmente con una contribución que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por distintos patronos. Se trata de una contribución de naturaleza tributaria  y que es impuesta para satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se está ante una imposición tributaria:

 

"Se ha considerado que el carácter publicístico del tributo consiste en tener a éste como una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. El tributo es la prestación pecuniaria que el Estado o un ente público autorizado al efecto por aquél, exige de sujetos económicos sometidos a él, en virtud de su soberanía territorial. Las doctrinas publicísticas explican el tributo como una obligación unilateral, impuesta coercitivamente por el Estado en virtud de su derecho de soberanía o del poder de imperio, tal es el concepto aceptado por la moderna doctrina del derecho financiero. Elemento primordial del tributo es la coerción por parte del Estado, ya que es creado por su voluntad soberana con prescindencia de la voluntad individual. Los tributos son prestaciones obligatorias y no voluntarias, son manifestación de voluntad exclusiva del Estado, desde que el contribuyente solo tiene deberes y obligaciones". Sala Constitucional, resolución N° 5749-93 de 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993. La cursiva no es del original.

 

Así, las notas características del tributo son el carácter compulsivo, coactivo de la prestación; el hecho de que es impuesto en virtud del poder de imperio del Estado, por lo que la voluntad del particular resulta irrelevante y que las relaciones que nacen del tributo son de naturaleza diferente a una relación de derecho privado. Por ello, se regulan por disposiciones específicas.

 

            Dicha prestación tributaria puede adoptar diversas formas.

 

Como es sabido, normalmente los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Además, se utiliza el concepto de parafiscalidad para hacer referencia a la contribución destinada a cumplir un fin específico, que constituye la razón de ser de la obligación. La particularidad del tributo parafiscal consiste en que no es administrado por órganos del Estado ni figura como ingreso presupuestario suyo. La ley le dota de un destino específico, que es integrar un fondo manejado por un ente descentralizado, generalmente en orden a asistir financieramente a los propios contribuyentes; lo que no excluye que se dirija a otros destinos y, por ende, satisfaga intereses extraños al contribuyente. Sobre la parafiscalidad señala Héctor Villegas:

 

“Se califican de parafiscales las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo. Este tipo de exacciones ha adquirido modernamente gran importancia, y bajo la denominación de “parafiscales” han aparecido contribuciones destinadas a la previsión social, a cámaras agrícolas, a fondos forestales, centros de cinematografía, bolsas de comercio, centros de estudios, colegios profesionales, etc., o sea, a entidades de tipo social o de regulación económica. Se dan generalmente las siguientes características en cuanto a estas exacciones: a) no se incluye su producto en los presupuestos estatales (de la Nación, provincias o municipios); b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado (Dirección General Impositiva, Direcciones Generales de Rentas); c) no ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos”. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Depalma, 1992, p.  114.

 

            Características de la parafiscalidad que han sido retenidas por la jurisprudencia nacional. En resolución N° 4247-98 de 17:24 hrs. del 17 de junio de 1998, la Sala Constitucional resolvió:

 

“... En síntesis, las contribuciones parafiscales revisten naturaleza tributaria y se las establece coactivamente a quienes se hallen en las situaciones descritas por la ley respectiva, y son destinadas a financiar objetivos específicos, primordialmente estatales, pero encomendadas a personas jurídicas especialmente determinadas, caracterizándose por ser manejadas fuera del presupuesto de la República...”.

 

Asimismo, en orden a la contribución a favor del INA ha señalado:

 

“… puede considerarse como una verdadera contribución con claros fines económicos-sociales, conocida en la doctrina del Derecho Tributario como "contribución parafiscal", que es impuesta por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida." Y, finalmente, sobre su carácter fiscal se dijo: "La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general." (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.) Así las cosas, puede concluirse que con base en la potestad tributaria -en relación especie a género con la de imperio- puede perfectamente obligarse al pago universal de una contribución parafiscal, último carácter que remite usualmente a la ayuda financiera de un ente ajeno a la administración central que el Estado estime de la suficiente importancia en la consecución de un interés público como para usar su poder tributario….” Sala Constitucional, resolución N° 2243-97 de 16:18 hrs. de 22 de abril de 1997.

 

            Se trata, así, de tributos destinados a financiar actividades específicas y cuyos recursos no ingresan al presupuesto del Estado. Esa no incorporación al presupuesto no se motiva en la presencia de un tributo con destino específico, con el cual se pretenda desconocer el principio de unidad presupuestaria en sus diversas manifestaciones. Por el contrario, la mecánica misma de la imposición determina que  no se trata de rentas estatales, sino que los tributos sean recubiertos por otra entidad para el cumplimiento del fin social o económico que determina la imposición. La parafiscalidad se constituye en  el mecanismo normal de financiamiento de organismos de seguridad social o de entes representativos de intereses productivos o profesionales, sin que pueda considerarse que los recursos que el tributo genere sean recursos estatales. En ese sentido, la contribución parafiscal es el instrumento utilizado primordialmente por el legislador para financiar prestaciones de claro contenido social y como tales, dirigidas a mantener el Estado Social de Derecho. Lo que no excluye que también haya sido utilizado para financiar actividades económicas o entes representativos de intereses sectoriales.

 

            Importa recordar que las contribuciones parafiscales son tributos y como tales, les resulta aplicable el régimen jurídico tributario.

 

            En tratándose de un tributo, se deben determinar cuáles son los elementos esenciales de la prestación que se impone y el respeto a los principios constitucionales que presiden el ejercicio de la potestad tributaria. Para nuestros intereses actuales, debemos retener sobre todo el principio de reserva de ley. Conforme a este principio, es el legislador quien debe decidir sobre el hecho imponible, la base imponible, la determinación del sujeto pasivo y del sujeto activo, la tarifa del impuesto, así como el procedimiento sancionatorio. Pero también está cubierto por la reserva de ley lo relativo a la exención tributaria. En resumen, es la ley la que define bajo qué supuestos surge la obligación tributaria y bajo qué otros no se está obligado a su pago. Y ello aún cuando se esté en el ámbito de la parafiscalidad.

 

            Interesa aquí el sujeto activo de la obligación tributaria, sea el “ente acreedor del tributo” (artículo 14 del Código Tributario. Sujeto activo que es el Instituto Nacional de Aprendizaje.

 

            Al sujeto activo el ordenamiento le puede reconocer una competencia tributaria, lo que le permitiría realizar diversas actuaciones en orden de la percepción y fiscalización del tributo en su favor. Corresponde determinar si esas facultades han sido atribuidas al INA.

 

 

 

 

B.-       LA COMPETENCIA TRIBUTARIA DEL INA

 

            Consulta el INA si las gestiones cobratorias de la contribución parafiscal de mérito deben ser emprendidas por el INA o bien, si dichas gestiones deben ser realizadas por la Caja Costarricense de Seguro Social. Supuesto en el cual se habría operado un problema de modificación legal. Preceptúa la Ley de creación del INA sobre el cobro de la contribución:

 

“Artículo 16.- La Caja Costarricense de Seguro Social recaudará los ingresos a que se refiere el inciso a) del artículo 15, mediante su propio sistema de recepción de cuotas y los entregará mensualmente al Instituto Nacional de Aprendizaje, el cual le reconocerá los costos que genere ese servicio.

Las instituciones autónomas y semiautónomas pagarán sus contribuciones directamente al Instituto.

La mora u omisión en el pago de las contribuciones se sancionarán con una multa de dos por ciento mensual, la cual no excederá del veinticuatro por ciento del total adeudado.

Las contribuciones que no sean pagadas en el plazo y condiciones que fije el reglamento interno que se emitirá, las cobrará el Instituto por la vía ejecutiva. Para ese efecto tendrá carácter de título ejecutivo la certificación que el mismo Instituto expida sobre el monto de la obligación adeudada”.

 

            La simple lectura de la disposición revela que existe una diferencia de tratamiento jurídico dependiendo del sujeto pasivo de la contribución. Cuando se trate de una institución autónoma o semiautónoma, el pago se hace directamente al Instituto. Por lo que no puede existir duda alguna en orden del ente a quien corresponde realizar la recaudación y fiscalización de la contribución correspondiente.

 

            Más allá de lo dispuesto para entes autónomos y semiautónomos, la recaudación de la contribución sobre patronos, particularmente privados, se realiza a través de la Caja Costarricense de Seguro Social. La Caja recauda dicho tributo a través del mecanismo establecido para la percepción de las cuotas obrero-patronales y entre lo recaudado mensualmente al INA. Por lo cual este reconoce los gastos incurridos. En ese sentido, la Caja debe actuar como un agente de percepción.

 

            La función de recaudación consiste en determinar y  liquidar y percibir un tributo determinado.  No obstante, entiende la Procuraduría que el supuesto contemplado por el artículo 16 de mérito consiste esencialmente en la percepción correspondiente. El punto es si esa situación ha sido modificada por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

            Al emitirse la Ley de Protección al Trabajador, Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000, se crea el SICERE y se le atribuyen funciones en orden a la percepción de diversas contribuciones parafiscales. Para ese fin, se modifica la Ley Constitutiva de la CCSS. De ese modo se dispone en el artículo 31 de dicha Ley:

 

“Artículo 31: Los patronos y los asegurados facultativos pagarán sus cuotas directamente en el tiempo y forma que establezca la Junta Directiva.

Corresponderá a la Caja determinar si aplica el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.

Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.

Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo.

El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.

El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:

a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.

b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.

El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.

(…)”.

 

         Los dos primeros párrafos se refieren fundamentalmente a las cuotas obrero patronal. Es a partir del tercer párrafo que empiezan a generarse las dudas en relación con lo dispuesto en la Ley del INA. Ello en el tanto el Sistema Centralizado de Recaudación se crea no sólo para ejercer el control sobre los aportes a los distintos sistemas de pensión, sino también respecto de las “cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS”.

 

            A lo anterior se suma lo dispuesto expresamente por el artículo 58 de la Ley de Protección al Trabajador, en tanto dispone:

 

“ARTÍCULO 58.- Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones. El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

            Puesto que parte de la recaudación de la contribución parafiscal a favor del INA ha sido encargada a la CCSS por el artículo 16 antes transcrito, tendríamos que el SICERE ejercería control sobre el pago de dicha obligación. Pareciera que el legislador, para agilizar y controlar el cumplimiento de las “cargas sociales” y otras obligaciones, privilegió el sistema de recaudación de la CCSS, a cargo de SICERE. En razón de lo cual, la Caja a través de SICERE, devendría competente (responsable) de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por los patronos. Ergo, las gestiones cobratorias de las distintas cargas sociales serían asumidas por la CCSS.

 

            En el dictamen N° C-155-2005 de 28 de abril, transcrito en el N° C-256-2005 de 18 de julio, ambos del presente año, la Procuraduría consideró que la CCSS debía realizar las gestiones de cobro administrativo y judicial de la contribución parafiscal establecida a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Se consulta si igual criterio debe ser mantenido respecto de la contribución del INA.

 

            Al concluir la Procuraduría General:

 

“que la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares debe contratar con la Caja Costarricense de Seguro Social las condiciones para la recaudación de la contribución establecida en el artículo 19 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Lo que comprende el control y las gestiones administrativas y judiciales necesarias para el cobro de las sumas adeudadas, independientemente del plazo de la deuda”.

 

            La Procuraduría aplicó no sólo el artículo 31 de mérito, sino lo dispuesto en la propia Ley N° 5662 de 23 de diciembre de 1974, "Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares".

 

            En primer término, dicha Ley crea un órgano administrativo en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin que le asigne competencias propias que permitan considerar que se trate de un órgano desconcentrado, tal como señaló la Procuraduría en la Opinión Jurídica N° 061-98 de 16 de julio de 1998, reafirmada por el Dictamen N° C-147-98 de 27 de julio de 1998. Tratándose de un órgano simple del Ministerio, se sigue que carece de personalidad jurídica. Carencia que le impide actuar directamente ante los tribunales de justicia, salvo norma especial en contrario. 

 

            Por otra parte, se estimó que la Caja Costarricense de Seguro Social ha recibido una competencia con el objeto de que gestione el cobro de las sumas adeudadas, según lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley N° 5662 y no sólo de los artículos 31 y 58 de mérito. En relación con el citado artículo 19 se indicó:

 

“La fórmula utilizada por el legislador no es facultativa, sino imperativa.  Puesto que la Dirección debe contratar con la CCSS la recaudación de los fondos a que se refiere la Ley N° 5662 podría interpretarse que la DESAF contrata porque tiene la competencia para recaudar, término que comprendería las gestiones administrativas y judiciales necesarias para esa recaudación. De lo cual podría deducir que tiene la facultad de recaudar por sí mismo. Empero, dicha interpretación desconocería la voluntad expresada en la norma, que no es otra que aprovechar la posición de la Caja en relación con las planillas a efecto de que se recaude el recargo establecido. En ese sentido, es que la CCSS asuma los diferentes aspectos relacionados con la contribución sobre las planillas, recibiendo como contraprestación un pago. Hay una decisión del legislador en orden a que la DESAF no asuma en forma directa la recaudación de mérito, sino que lo haga a través de la CCSS. La participación de la Caja está prevista en forma amplia. Si bien no puede darse un efecto jurídico al empleo del “etc”, lo cierto es que ese término denota el interés del legislador de que todos los distintos aspectos relacionados con el cobro del recargo fueren asumidos por la Caja. Lo que comprende, necesariamente, la gestión de cobro administrativo  y judicial.

La disposición legal tiende a lograr un uso más razonable y eficiente de los fondos públicos, que toma en cuenta la posición privilegiada de la Caja en relación con todo lo relacionado a planillas. Por ende, en relación con los recargos que sobre ellas se establece."

 

            En fin, a través de otras disposiciones, incluso normas atípicas, el legislador ha manifestado su interés en que la Caja asuma todas las gestiones cobratorias, en vía administrativa o judicial, en relación con la contribución parafiscal establecida a favor de FODESAF. Lo dispuesto por la Ley de Protección al Trabajo viene a reafirmar tal posición.

 

            Respecto de la posibilidad de trasladar dicho criterio al INA, debe tomarse en consideración lo siguiente:

 

            En primer término, a partir de la Ley de Protección al Trabajador se le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social la realización de todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por los patronos. Ergo, las gestiones cobratorias de las distintas cargas sociales serían asumidas por la CCSS. Pero ello en tanto la ley hubiere encargado la recaudación a la Caja. 

 

            En segundo término, el Instituto Nacional de Aprendizaje es un ente autónomo, según resulta de lo dispuesto por el artículo 1 de su Ley de Creación:

 

“ El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) es un ente de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su domicilio legal estará en la capital de la República, donde tendrá su sede principal. Podrá establecer unidades regionales y realizar actividades en todos los lugares del país”.

 

            Luego, la representación judicial y extrajudicial de ese ente la ejerce el Presidente Ejecutivo de la Institución, según el artículo 9 de su Ley Orgánica.

 

            En fin, si bien la Caja recauda la contribución, lo cierto es que en caso de morosidad en dicho pago, es el Instituto el que debe ejercer las acciones cobratorias, utilizando los procesos ejecutivos. En efecto, el último párrafo del artículo 16 antes transcrito expresamente indica:

 

“Las contribuciones que no sean pagadas en el plazo y condiciones que fije el reglamento interno que se emitirá, las cobrará el Instituto por la vía ejecutiva. Para ese efecto tendrá carácter de título ejecutivo la certificación que el mismo Instituto expida sobre el monto de la obligación adeudada”.

 

            La disposición es general, por lo que no puede circunscribirse al aporte de los patronos que recauda la Caja.

 

            El punto es si dicha disposición ha sido derogada tácitamente por lo dispuesto en la Ley de Protección al Trabajador y en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

 

C.-       PREVALENCIA DE LA LEY DEL INA

 

            Existe antinomia entre normas cuando dos disposiciones regulan en forma contradictoria  un mismo punto o materia. El contenido de ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra:

 

"Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ:  Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

 

            El supuesto contemplado tanto por la Ley de creación del INA como por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Ley de Protección del Trabajador está referido a las gestiones necesarias para la recuperación de cargas sociales que pesan sobre planillas, en este caso la establecida a favor del INA. Para efectos de las gestiones cobratorias respecto de los patronos privados, la competencia no puede corresponder simultáneamente al INA y a la CCSS. Por lo que existe una incompatibilidad entre lo dispuesto en el artículo 16 in fine de la Ley del INA y el 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección del Trabajador.

 

            Para solucionar los problemas de antinomia normativa, el operador jurídico puede hacer referencia a diversos criterios de aplicación de las normas jurídicas. La doctrina reconoce tres criterios: el jerárquico, el cronológico y el de la especialidad. Empero, independientemente del criterio que sea procedente, deja claro que sólo una imposibilidad completa de cohabitación entre las dos normas permite afirmar la existencia de una derogación implícita de una de ellas. Pero, además, es necesario recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior. Se trata de una problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional". Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en supuestos muy concretos. Lo anterior sobre todo cuando el punto debe ser resuelto con base en el criterio de especialidad.

 

            El criterio jerárquico no resulta aplicable para solucionar la situación que nos ocupa porque todas las normas jurídicas involucradas tienen igual rango jurídico. En efecto, se trata de leyes debidamente aprobadas por la Asamblea Legislativa.

 

            En orden al criterio cronológico, tenemos que la Ley del INA, N° 6868 de 6 de mayo de 1983,  es anterior a la Ley de Protección al Trabajador, que modifica la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por una parte y que crea el SICERE, por otra parte. De acuerdo con el criterio cronológico, la norma posterior prevalece sobre la anterior, lo que implicaría que el intérprete debe dar prevalencia a los artículos 31 y 58 de cita, por ser posteriores.

 

            Empero, el criterio cronológico tiene como excepción la especialidad de la ley anterior. En efecto, comúnmente se indica que la ley posterior no deroga la norma especial anterior. Ello por cuanto el criterio de especialidad señala que la norma general no deroga la especial, de modo que –en principio- ésta solo se deroga por otra especial. Sin embargo, la Procuraduría ha sido clara en cuanto a que la aplicación de los criterios cronológico y de especialidad no es automática, ya que depende de las normas en conflicto y del marco normativo correspondiente. Es por ello que una norma general puede resultar aplicable por sobre la norma especial. No obstante, estima que en el presente caso ese criterio no debe mantenerse.

 

            La Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social tiene una pretensión de generalidad en relación con la recaudación de las cargas sociales y, en general, los diversos tributos que pesan sobre los salarios.  La aplicación de sus disposiciones implicaría que el Ente de Seguridad Social ejercería todas las acciones cobratorias en relación con las contribuciones establecidas a favor de otros entes. Generalidad frente a la especialidad de la Ley del INA referida exclusivamente a la contribución establecida a favor de dicho Ente y respecto de la cual la Ley de creación le atribuye cobrar judicialmente las sumas adeudadas.

 

            Empero, la contribución que nos ocupa tiene un destino específico: el financiamiento de los programas a cargo del INA. Este es un ente autónomo y como tal, goza de la garantía de autonomía administrativa. En razón de su personalidad jurídica, la representación judicial y extrajudicial es asumida por sus propios funcionarios. Por otra parte, el INA asume directamente la recaudación de la referida contribución cuando se trata de los entes autónomos y semiautónomos. En relación con esa contribución, la Caja no tiene competencia y dado que la ley no le ha confiado la recaudación, no podría ejercer las gestiones de cobro. En efecto, esa facultad de cobro dispuesta en el artículo 31 de su Ley está referida a las cargas sociales cuya recaudación le ha sido confiada por la ley. Consecuentemente, el INA debe ejercer la gestión cobratoria respecto de la contribución que deben los patronos públicos. Ello implica que debe mantener la estructura organizativa y funcional dirigida a ese fin o bien, los procedimientos establecidos para ello.

 

            Al disponer el legislador que la CCSS ejercería las funciones de cobro respecto de las cargas sociales que le tocara recaudar, pretendía una centralización de las gestiones administrativas y judiciales dirigidas a ese fin, a efecto de una mayor eficiencia, celeridad y ante todo aprovechar la estructura administrativa propia de la CCSS. Las entidades públicas o privadas que resultaren cubiertas por el SICERE no tendrían que destinar recursos financieros o humanos para tales gestiones, salvo la comisión que tendrían que cubrir a la CCSS. Esta asumiría la responsabilidad por el debido cumplimiento de la función asignada. En ese sentido, la Procuraduría ha manifestado en Opinión Jurídica N° 098-2001 de 18 de julio de 2001:

 

“De los antecedentes legislativos se puede concluir, con un importante grado de certeza, que el SICERE no solo le brinda un servicio a las operadoras y las entidades autorizadas, sino que también de él se beneficia la CCSS. Además de lo anterior, las normas ( artículo 58 de la Ley de Protección de Trabajador y el 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS) son claras, en el sentido de que el SICERE es un instrumento a favor de la CCSS para ejercer un control sobre los regímenes que, por mandato constitucional y legal, le corresponde administrar y gobernar y, de esa forma, cumplir con uno de los objetivos que se propuso el legislador con la Ley de Protección de Trabajador: luchar contra la evasión y la morosidad de las cuotas de los seguros sociales”.

 

            Fin que se puede lograr en tanto la contribución parafiscal dirigida a financiar un ente sea recaudada exclusivamente por medio de la CCSS. Ello por cuanto el sujeto acreedor de la contribución social devendría liberado de realizar gestiones en ese fin y podría destinar sus recursos de todo tipo a otras actividades.

 

            En la medida en que la Caja no puede asumir la recaudación y gestión de cobro de parte de la contribución a favor del INA, de manera tal que este tiene que mantener necesariamente sus funciones en la materia, no podría considerarse que el cumplimiento del fin exija en sí misma la aplicación general y uniforme de la norma, al punto que sólo haciendo prevalecer la disposición general se concretice el fin, tal como en otras ocasiones ha considerado la Procuraduría para efectos de resolver las antinomias normativas entre normas generales y normas especiales.

 

            Simplemente, en caso de morosidad de las entidades autónomas y semiautónomas, la Caja no puede gestionar la recuperación de la contribución parafiscal en los montos debidos. 

 

            Por lo anterior, estima la Procuraduría que respecto de las gestiones cobratorias de la contribución parafiscal establecidas a favor del Instituto Nacional de Aprendizaje, lo procedente es aplicar el criterio de especialidad, haciendo prevalecer lo dispuesto en la Ley N° 6868 por sobre lo establecido en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-       El Instituto Nacional de Aprendizaje financia las funciones asignadas por el legislador  a través de una contribución de naturaleza parafiscal, que está a cargo de patronos, públicos y privados.

 

2.-       No obstante que dicha contribución está en función de las planillas de salarios, el legislador diferenció entre el patrono público y el privado para efectos de la recaudación del tributo. En ese sentido, se le asignó a la Caja Costarricense de Seguro Social la recaudación del aporte que debían realizar los patronos privados.  En tanto que los entes autónomos y semiautónomos cubren su obligación directamente ante el INA.

 

3.-       La Ley del INA atribuye a dicho Ente la gestión de cobro administrativo y judicial de la contribución parafiscal a su favor, sin que al efecto diferencie entre la obligación a cargo de los patronos públicos y la de los patronos privados.

 

4.-       Al crear el Sistema Centralizado de Recaudación de Pensiones, se le atribuye recaudar las cargas sociales cuya recaudación la ley confía a la Caja Costarricense de Seguro Social. Al mismo tiempo, se atribuye a ésta el realizar  todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por los patronos. Lo que implica la facultad de gestionar el cobro de las distintas cargas sociales recaudadas por la CCSS, sin que en modo alguno implique que pueda gestionar el cobro de cargas sociales cuya recaudación no le corresponda legalmente.

 

5.-       Puesto que el INA está obligado a destinar recursos financieros, humanos, administrativos, para gestionar el cobro de la contribución parafiscal que no recauda la Caja, estima la Procuraduría que el fin que justifica centralizar las gestiones cobratorias en el Ente de Seguridad Social no se logra aún haciendo prevalecer lo dispuesto por el artículo 31 de su Ley Constitutiva.

 

6.-       Es por ello que respecto de las gestiones cobratorias de la contribución parafiscal establecidas a favor del Instituto Nacional de Aprendizaje, lo procedente es aplicar el criterio de especialidad, haciendo prevalecer lo dispuesto en la Ley N° 6868, artículo 16, in fine, por sobre lo establecido en los artículos 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.

 

7.-       Consecuentemente, el INA mantiene su competencia para gestionar el cobro, administrativo y judicial, de la contribución parafiscal establecida en el artículo 15 de su Ley de creación.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc