OJ-168-2005

San José, 24 de octubre de 2005

Licenciada

María Elena Núñez Chaves

Diputada

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número M.E.N.CH. 086-05, de fecha 14 de abril de 2005, por medio del cual consulta si los funcionarios que ingresaron a la Asamblea Legislativa antes de 1992, tienen derecho a obtener la pensión del Régimen de  Hacienda; esto de conformidad con las Leyes Nºs 148, 7007 y  7302 (Transitorio III).

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que la señora Diputada no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaboración para con ella, le facilitaremos una serie de lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de jurisprudencia y algunos precedentes de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, referidos en concreto al tema en consulta. No obstante advertimos que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico, ya que será la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la que en cada caso particular determine la procedencia o no de otorgar algún beneficio económico por concepto de pensión o jubilación de los regímenes contributivos especiales con cargo al Presupuesto Nacional (arts. 26 y ss. De la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992).

De previo, ofrecemos las disculpas por la demora en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por la abundante cantidad de trabajo que tramita este Despacho.

II.- Sobre lo consultado.

El tema en consulta nos adentra en una materia vasta y compleja, cual es la de prestaciones económicas por concepto de vejez, invalidez y sobrevivencia, derivadas de regímenes contributivos especiales de pensiones y jubilaciones del Estado con cargo al Presupuesto Nacional, y más concretamente del denominado Régimen de Pensiones de Hacienda (Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas).

Sobra decir que la complejidad aludida sobre el tema se ha acrecentado a lo largo del tiempo por la gran cantidad de reformas, modificaciones y derogatorias operadas en cada régimen especial de retiro, pero más recientemente, en especial, por la interpretación –ya sea evolutiva o regresiva en algunos casos- que han venido haciendo los tribunales de justicia de aquella normativa.

La propia Ley Nº 7007 de 5 de noviembre de 1985, que usted alude en su consulta, y a través de la cual se introdujo una reforma al artículo 13 de la citada Ley Nº 148, ha sido objeto de importantes y recientes interpretaciones por parte de los tribunales de justicia, y en especial, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la que ha determinado, de forma claramente restrictiva, los alcances reales de su ámbito de cobertura.

Por ejemplo, al respeto se ha establecido que “(...) Esa norma estaba dirigida a aquellos funcionarios que, al momento de su promulgación o durante su vigencia, prestaran servicios en las dependencias allí indicadas. O sea que tenía como destinatarios claros a los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República y a los que prestaban sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tuvieran derecho a acogerse a los beneficios de la Ley N° 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas”. (Resoluciones Nºs 2005-00688 de las 09:15 horas del 12 de agosto de 2005, 2004-01001 de las 09:30 horas del 19 de noviembre de 2004 y 2003-00033 de las 10:30 horas del 31 de enero de 2003, entre otras).

Y se ha insistido en que si bien dicha normativa “(...) hace referencia a los empleados y funcionarios que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, lo cierto es que, de inmediato, la norma señala que se trata de aquellos “que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley”; es decir, no se trataba de una apertura como la dispuesta por la ley 7013, sino únicamente la reforma estaba destinada a quienes ya contaban con el derecho de pertenencia al régimen (...)” (Resolución Nº 2005-00674 de las 09:30 horas del 5 de agosto de 2005, entre otras).

En el caso de los funcionarios y empleados del Ministerio de Hacienda, comprendidos también en su cobertura, la interpretación que ha prevalecido es marcadamente restrictiva, pues la norma de comentario alcanzará únicamente a aquéllos ligados en una relación de servicio al momento de su entrada en vigencia (principio de actualidad), pero que hubieren sido nombrados en esa dependencia antes de 1947 en el caso de la Ley Nº 5207; antes de 1969 para el caso de la Ley Nº 6700; antes de 1970 conforme lo dispuso la Ley Nº 6995, o bien, en el caso de los funcionarios y empleados de la Oficina de Presupuesto Nacional destacados en el Ministerio de Hacienda, siempre que hayan sido nombrados en cualquier dependencia del Estado antes de 1959, según lo autorizó la Ley Ny 6700. Y necesariamente todos ellos deberán haber cotizado para el Régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad al 4 de diciembre de 1985 –fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 7013- (Véase al respecto, la resolución Nº 2005-00582 de las 09:50 horas del 6 de julio de 2005, así como la 2004-01001 op. cit.).

Ahora bien, en tratándose de los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa, la aplicación de la Ley Nº 7007, al menos en sede judicial, no ha sido tan controversial como en los otros casos anteriormente señalados, pues según lo ha determinado la jurisprudencia de la Sala Segunda, en el tanto ese Poder de la República ha estado dentro de las instituciones públicas comprendidas por la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943, desde el mismo momento de su promulgación, sus servidores estarían incorporados o bien amparados a aquél régimen especial, a partir del momento en que efectivamente hayan comenzado a cotizar para él, como derecho general de pertenencia. Y en el tanto la Ley Nº 7302 (Ley Marco de Pensiones) vino a modificar sustancialmente dicho régimen contributivo especial, entre otros, necesariamente el eventual otorgamiento o reconocimiento de derechos en esos casos deberá ajustarse a las previsiones normativas allí dispuestas, y especialmente en su Transitorio III.

Para ilustrar la posición jurídica aludida respecto de los servidores de la Asamblea Legislativa y el Régimen de Pensiones de Hacienda, sirva la siguiente transcripción:

“(...) III.- SOBRE LOS HECHOS DEMOSTRADOS QUE AMPARAN EL DERECHO RECLAMADO POR EL ACTOR: De conformidad con el material probatorio aportado por las partes, se tiene que el accionante nació (...). Asimismo quedó debidamente acreditado que laboró en (...). Posteriormente, comenzó a laborar en (...); y, luego, pasó a laborar a la Asamblea Legislativa, donde sirvió continuamente a partir de marzo de 1.978 y todavía lo estaba haciendo en octubre de 1.999, según la última certificación que consta en los autos(...). También quedó demostrado que el actor cotizó para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de marzo de 1.976 a febrero de 1.985 y que a partir de marzo de 1.985 lo ha hecho para el régimen especial de Hacienda, donde cotizó con un cinco por ciento de marzo de 1.985 a la primera quincena de julio de 1.993 y con el siete por ciento, a partir de esa fecha (...).

IV.- DEL DERECHO DE PERTENENCIA DEL ACCIONANTE AL RÉGIMEN DE PENSIONES DE HACIENDA: Analizadas las dependencias donde el actor prestó sus servicios, está claro que sí pudo ingresar al régimen de pensiones de Hacienda. La ley número 148, del 23 de agosto de 1.943, originalmente, en el artículo 13, establecía: “Las disposiciones de esta ley se aplicarán también a los funcionarios y empleados del Congreso Constitucional y los del Centro de Control, en cuanto a los servicios prestados en dependencias o por servicios anteriores en otras funciones. En estos casos, será atribución del Directorio del Congreso su conocimiento definitivo.” Este numeral 13 fue sufriendo diversas modificaciones, en la forma y en el orden que se dirá. Por la ley número 2.417, del 14 de setiembre de 1.959 (artículo 1°), se modificó en el siguiente sentido:

“Los funcionarios o empleados de la Asamblea Legislativa, de la Contraloría General de la República y del antiguo Centro de Control, podrán pedir su jubilación con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en el momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad. Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. En el caso de los diputados la pensión será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años. Los años desempeñados como diputado a la Asamblea Legislativa se computarán a los servidos a la Administración Pública.”

Posteriormente, con la ley número 2.493 del 11 de mayo de 1.960 (artículo 1°), se le adicionó el siguiente párrafo:

“Este régimen de pensiones será facultativo para los Diputados. En consecuencia, éstos no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el mismo, cuando comuniquen al Directorio de la Asamblea Legislativa que no desean pertenecer a ese régimen. El Directorio comunicará a la Tesorería Nacional esas exclusiones, para que en esos casos no se haga la deducción señalada en esta misma ley.”

En 1.974, por la ley N° 5.664, del 27 de diciembre de 1.974 (artículo 9), se le adicionó el siguiente párrafo:

“Los ex miembros de los Supremos Poderes protegidos por este Régimen que tengan una edad mayor de setenta años, tendrán derecho a una pensión no menor de dos mil colones mensuales.”

Por la ley N° 5.696 del 14 de mayo de 1.975 (artículo 14), se reformó así:

“Los ex miembros de los Supremos Poderes protegidos por este régimen que tengan una edad mayor de sesenta y cinco años, tendrán derecho a una pensión no menor de dos mil colones mensuales.”

En el artículo 9, de la ley N° 5.875, del 26 de diciembre de 1.975, nuevamente se modificó:

“Los ex miembros de los Supremos Poderes protegidos por este Régimen que tengan una edad mayor de sesenta y cinco años, tendrán derecho a una pensión no menor de dos mil colones mensuales, siempre que no dispongan de otros ingresos que les permitan vivir con decoro.”

Luego, nuevamente se reformó por la ley N° 6.025, del 20 de diciembre de 1.976 (artículo 9):

“Los ex miembros de los Supremos Poderes protegidos por este Régimen que tengan una edad mayor de sesenta años, tendrán derecho a una pensión no menor de dos mil quinientos colones mensuales, siempre que no dispongan de otros ingresos que les permitan vivir con decoro.”

Más adelante también fue reformado mediante la ley N° 6.191, del 12 de diciembre de 1.977, (artículo 9), en el siguiente sentido:

“Los ex miembros de los Supremos Poderes, protegidos por este Régimen que tengan una edad mayor de sesenta años o sus viudas, tendrán derecho a una pensión no menor de tres mil quinientos colones mensuales, siempre que no dispongan de otros ingresos que les permitan vivir con decoro.”

Por el artículo 20 de la ley número 6.256, del 28 de abril de 1.978 nuevamente se modificó, agregándosele un nuevo párrafo, que disponía:

“ Igualmente podrán acogerse a los derechos establecidos en este artículo los ex miembros de los Supremos Poderes no protegidos por otros regímenes de pensión, que cumplan con los indicados requisitos.”

En ese mismo año, fue reformado, adicionándosele un nuevo párrafo, mediante el artículo 9 de la ley N° 6.305, del 21 de diciembre (1.978), en el siguiente sentido:

“ Los ex miembros de los Supremos Poderes, protegidos por este régimen que tengan una edad mayor de sesenta años o sus viudas, tendrán derecho a una pensión no menor de cinco mil colones mensuales, siempre que no dispongan de otros ingresos que les permitan vivir con decoro.”

Por la ley 6.406, del 17 de diciembre de 1.979 (artículo 9), nuevamente fue modificado:

“ Los ex miembros de los Supremos Poderes, acogidos a este régimen o sus viudas, tendrán derecho a una pensión no menor de cinco mil colones mensuales, siempre que no dispongan de otros ingresos que les permitan vivir con decoro.”

Mediante la ley N° 6.542, del 22 de diciembre de 1.980 (artículo 9), dicho artículo 13 se modificó así:

“Los ex miembros de los Supremos Poderes o sus cónyuges sobrevivientes, protegidos por este régimen, tendrán derecho a una pensión no menor de ¢ 6.000,00 (seis mil colones). Aquellos ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos vicepresidentes y sus cónyuges sobrevivientes en su caso, mayores de sesenta años, no protegidos por este régimen de pensiones, que hubieren cumplido o no totalmente del período para el que fueron electos, o de menos de sesenta años en caso de necesidad, tendrán derecho también a una pensión no inferior a dicho monto. Las pensiones, a que se refiere ese párrafo, no estarán sujetas a ninguna clase de deducciones, excepto las contempladas en el artículo 10 de esta ley y en la N° 3.808 del 22 de noviembre de 1.966, así como las referentes a las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social y la proporción correspondiente, en caso de pensión alimenticia. Se autoriza al Ministerio de Hacienda, a variar las partidas de presupuesto, para cubrir las obligaciones que de esta norma se deriven. El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá hacer, de oficio en las planillas, los reajustes necesarios para adecuarlas a lo dispuesto en la presente norma.”

Nuevamente fue modificado por la ley número 6.700. del 23 de diciembre de 1.981 (artículo 9), disponiéndose:

“Refórmase el párrafo cuarto del artículo 13 de la misma ley, de modo que el texto de los párrafos cuarto y quinto digan:

"Artículo 13.- Los ex miembros de los Supremos Poderes o sus cónyuges sobrevivientes, protegidos por este régimen, tendrán derecho a una pensión no menor de ¢ 8.000,00 (ocho mil colones). Aquellos ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos vicepresidentes y sus cónyuges, sobrevivientes en su caso mayores de sesenta años no protegidos por este régimen de pensiones, que hubiesen cumplido o no totalmente el período para el que fueron electos, o de menos de sesenta años tendrán derecho también a una pensión no inferior a dicho monto. Las pensiones, a que se refiere este párrafo, no estarán sujetas a ninguna clase de deducciones, excepto las contempladas en el artículo 10 de esta ley y en la ley número 3808 del 22 de noviembre de 1966, así como las referentes a las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social y la proporción correspondiente, en caso de pensión alimenticia. Se autoriza al Ministerio de Hacienda a variar las partidas de presupuesto, para cubrir las obligaciones que de esta norma se deriven. El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá hacer, de oficio en las planillas, los reajustes necesarios para adecuarlas a lo dispuesto en la presente norma".

Agrégase un último párrafo al artículo 13 de la ley Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, que dirá: "Esta norma modifica las leyes, artículos e incisos que se lo opongan."

Por la ley N° 6.811, del 10 de setiembre de 1.982 (artículo 8, norma 183), se modificó en el siguiente sentido:

“Refórmase el párrafo cuarto del artículo 13 de la misma ley de modo que el texto de los párrafos cuarto y quinto digan:

Artículo 13: Los ex ministros de los Supremos Poderes o sus cónyuges sobrevivientes, protegidos por este régimen, tendrán derecho a una pensión no menor de diez mil colones (¢ 10.000). Aquellos ex ministros de los Supremos Poderes, incluidos los vice presidentes y sus cónyuges sobrevivientes, en su caso, mayores de sesenta años, no protegidos por este régimen de pensiones, que hubiesen cumplido o no totalmente el período para el que fueron electos; o de menos de sesenta años, también tendrán derecho a una pensión no inferior a dicho monto. Las pensiones a que se refiere este párrafo, no estarán sujetas a ninguna clase de deducciones, excepto las contempladas en el artículo 10 de esta ley y en la ley número 3808 del 22 de noviembre de 1966, así como las referentes a las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social y la proporción correspondiente, en caso de pensión alimenticia. Se autoriza al Ministerio de Hacienda para variar las partidas de presupuesto, a fin de cubrir las obligaciones de esta norma se deriven. El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberán hacer, de oficio, los reajustes necesarios para adecuarlas a lo dispuesto en la presente norma.”

Luego, trató nuevamente de reformarse, por la ley número 6.831, del 23 de diciembre de 1.982 (artículo 54); no obstante, en cuanto a esa y otras normas, la ley fue devuelta sin la correspondiente sanción del Poder Ejecutivo.

Por la ley N° 6.914, del 28 de noviembre de 1.983 (artículo 10), fue nuevamente modificado, de la siguiente manera:

"Artículo 13.-Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en la institución al momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad.

Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. Este régimen de pensiones será facultativo para los diputados y ex diputados, por lo que no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el fondo respectivo, cuando comuniquen por escrito al Directorio de la Asamblea Legislativa que no desean pertenecer al régimen.

El Directorio comunicará a la oficina correspondiente esas exclusiones, para que en esos no se hagan las deducciones señaladas en el artículo 10 de esta ley.

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.

Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez año de servicio como mínimo.

Los ex miembros de los supremos poderes, incluidos los vicepresidentes, podrán acogerse a los derechos establecidos en este artículo, si no están protegidos por otros regímenes de jubilación, siempre que hayan servido a la Administración Pública por un mínimo de diez años y tengan más de cincuenta años de edad, en cuyo caso tendrán derecho a una jubilación no menor de diez mil colones mensuales. Los cónyuges sobrevivientes de los mencionados ex funcionarios tendrán el mismo derecho.

La pensión de los ex diputados se incrementará cada año en un treinta por ciento sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a los años de servicio y, en ningún caso, el monto total de la pensión podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa.

Las pensiones a que se refiere este régimen estarán sujetas a las siguientes deducciones:

a) Las contempladas en el artículo 10 de esta ley.

b) Las que indica la ley Nº 3808 del 22 de noviembre de 1966.

c) Las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social.

ch) Las que indique el beneficiario de la pensión a la Oficina Técnica Mecanizada, y la proporción correspondiente en caso de pensión alimenticia.

Transitorio: El incremento de las pensiones de los ex diputados, a que se refiere el párrafo cuarto de este artículo 13, se reconocerá en su totalidad a partir del mes de enero de 1983.

Se autoriza al Ministerio de Hacienda para variar las partidas del presupuesto correspondiente, con el fin de cubrir las obligaciones aquí establecidas.

El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, deberá hacer de oficio, en las planillas correspondientes, los reajustes necesarios a las jubilaciones y pensiones ya otorgadas, para adecuarlas a lo dispuesto en la presente ley.”

Por la ley N° 6.963, del 30 de julio de 1.984 (artículo 46), fue modificado así:

“Artículo 46. Refórmase el párrafo 5° del artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda N° 148 del 23 de agosto de 1.94 y sus reformas, reformado por el artículo 10 de la ley número 6914 de la siguiente forma: Los ex miembros de los supremos poderes, incluidos los vicepresidentes podrán acogerse a los derechos establecidos en este artículo, si no están protegidos por otros regímenes de jubilación siempre que hayan servido a la Administración Pública por un mínimo de 10 años y tengan más de cincuenta años de edad, en cuyo caso tendrán derecho a una jubilación no menor de 10 mil colones mensuales. Los cónyuges sobrevivientes de los mencionados ex funcionarios y las hijas no casadas o inválidas tendrán el mismo derecho.”

Luego, sufrió una nueva reforma, mediante la ley N° 6.995 (artículo 123), del 22 de julio de 1.985, donde se dispuso:

Artículo 123.- Refórmase el párrafo quinto del artículo 13 de la ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 del 23 de agosto de 1948 y sus reformas, cuyo texto dirá:

"Los ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos los vicepresidentes y viceministros..." (El resto del párrafo igual). Se interpreta auténticamente que los ex ministros y los ex viceministros también son aquellos que ocuparon cargos de Secretario y Subsecretario de Estado. Asimismo aquellas personas a quienes se les dio el rango de ministro o viceministro."

Fue reformado también por la ley N° 7.007, del 5 de noviembre de 1.985 (artículo 5), disponiéndose:

“Artículo 5º.- Modifícase el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, cuyo texto dirá:

"Artículo 13.-Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en la institución al momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad.

Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. Este régimen de pensiones será facultativo para los diputados y ex diputados, por lo que no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el fondo respectivo, cuando comuniquen por escrito al Directorio de la Asamblea Legislativa que no se desean pertenecer al régimen.

El Directorio comunicará a la oficina correspondiente esas exclusiones, para que en esos casos no se hagan las deducciones señaladas en el artículo 10 de esta ley.

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.

Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez años de servicio como mínimo.

Los ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos los vicepresidentes y viceministros podrán acogerse a los derechos establecidos en este artículo, si no están protegidos por otros regímenes de jubilación, siempre que hayan servido a la Administración Pública por un mínimo de diez años y tengan más de cincuenta años de edad, en cuyo caso tendrán derecho a una jubilación no menor de diez mil colones mensuales.

Se interpreta auténticamente que los ex ministros y los ex viceministros también son aquellos que ocuparon cargos de Secretario y Subsecretario de Estado. Asimismo aquellas personas a quienes se les dio el rango de ministro o viceministro.

Los cónyuges sobrevivientes de los mencionados ex funcionarios y las hijas no casadas o inválidas tendrán el mismo derecho.

La pensión de los ex diputados jubilados por cualquiera de los regímenes de pensiones se incrementará cada año en su treinta por ciento sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a los años de servicio y, en ningún caso, el monto total de la pensión podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa.

Las pensiones a que se refiere este régimen estarán sujetas a las siguientes deducciones:

a) Las contempladas en el artículo 10 de esta ley.

b) Las que indica la ley Nº 3808 del 22 de noviembre de 1966.

c) Las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social.

ch) Las que indique el beneficiario de la pensión de la Oficina Técnica Mecanizada, y la proporción correspondiente en caso de pensión alimenticia.

El Ministerio de Hacienda girará, a cada régimen, la suma necesaria para que pueda cubrir el incremento fijado por esta ley, para lo cual hará las previsiones presupuestarias correspondientes".

Finalmente fue reformado por la ley número 7.018, del 13 de diciembre de 1.985 (artículo 14), en el siguiente sentido:

“38. Modifícase el párrafo tercero del artículo13 de la Ley de Pensiones de Hacienda, N° 148 el 23 de agosto de 1.943 y sus reformas, cuyo texto dirá:

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al mejor sueldo devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.”

Algunas de esas reformas, específicamente las introducidas por las leyes números 6.191 de 1.977 (artículo 9), 6.542 de 1.980 (artículo 9), 6.700 de 1.981 (artículo 9), 6.811 de 1.982 (artículo 8, norma 183) y 7.018 de 1.985 (artículo 14, normas 37 y 38), fueron declaradas inconstitucionales, mediante el voto número 2.136, de las 14:00 horas, del 23 de octubre de 1.991, disponiéndose la nulidad de esas normas, sin perjuicio de los derechos adquiridos y disponiéndose, además, lo siguiente: “De igual forma, se dimensionan los efectos de la presente declaratoria, en el sentido de que todas aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para el Régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley # 7013 de 18 de noviembre de 1985, por haberlo permitido así cualquiera de las normas presupuestarias que se declaran nulas y que esa ley contemple, tendrán derecho a permanecer en él. En cuanto a los servidores que hubieren ingresado al régimen de Pensiones de Hacienda con posterioridad a la promulgación de la Ley N° 7013 de 18 de noviembre de 1985 y aquellos que lo hubieran hecho en el de pensiones de comunicaciones, por haberlo permitido así cualquiera de las normas que se anulan, tendrán derecho a que las cuotas que hubieran pagado sean trasladadas, a su solicitud, al régimen especial de jubilaciones o pensiones que él indique, siempre que hubiese cotizado para él o hubiera estado legalmente facultado para hacerlo y si no lo hubiera hecho en ninguno, o no hubiese estado legalmente facultado para ello, podrá seguir cotizando para la Caja Costarricense del Seguro Social, la que deberá reconocerle el tiempo servido y tendrá derecho a exigir el traslado de las cuotas correspondientes, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias que lo regulan.” No obstante, como quedó expuesto, los servidores de la Asamblea Legislativa estaban cubiertos por la Ley N° 148 del 23 de agosto de 1.943, desde el momento de su promulgación (Congreso Constitucional); referidos luego como los servidores de la Asamblea Legislativa en la ley número 2.417, del 14 de setiembre de 1.959. Entonces, el actor quedó debidamente incorporado a este especial régimen, a partir del momento en que efectivamente comenzó a cotizar para él, en marzo de 1.985.

V.- SOBRE LA LEY N° 7.302 Y DE CÓMO AFECTÓ DIRECTAMENTE EL DERECHO DEL ACCIONANTE: Queda claro que el actor quedó amparado al régimen de pensiones de Hacienda. Ahora bien, dicho régimen se vio afectado con la Ley N° 7.302, del 8 de julio de 1.992, publicada en La Gaceta N° 13, del 15 de julio de 1.992 y vigente a partir de su publicación, que es la ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N° 7.092 del 21 de abril de 1.988 y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta. Mediante la promulgación de esta ley, el legislador procuró unificar los distintos regímenes especiales de pensiones, con cargo al presupuesto nacional. Por eso, en el artículo 1°, se indicó: “Créase el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se aplicará lo que dispone el artículo 38.” Dentro de los regímenes que se contemplaban en ese artículo 1° estaba el contemplado en la ley N° 148 del 23 de agosto de 1.943, sea el de Hacienda, y así se dispuso en el artículo 2, del Decreto N° 21.996, por el cual se dictó el Reglamento a ley N° 7.302, al indicarse: “Son regímenes especiales contributivos sometidos al Régimen General de Pensiones de acuerdo con el artículo 1 de la Ley N° 7.302, los siguientes: ... f) Hacienda 148 y otros empleados. Ley N° 148 de 23 de agosto de 1.943.” En consecuencia, de conformidad con ese artículo primero de la ley, en lo sucesivo, las pensiones concedidas con base en ese régimen especial, debían ajustarse al nuevo régimen general. Ahora bien, en el artículo 4 de esta Ley N° 7.302, se dispuso:

“ARTICULO 4.- Tendrán derecho a acogerse a la jubilación:

a) Los servidores que tengan al menos sesenta años de edad, que hayan servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan al menos por treinta años.

b) Los servidores que tengan más de sesenta y cinco años de edad y que hayan servido y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan por más de veinte años.

c) El trabajador que cumpla con los requisitos legales para optar por su jubilación, deberá gozar de libertad para ejercer ese derecho. Quedan prohibidas expresamente las intimaciones, discriminaciones o cualquier otra forma de presión u hostigamiento para que el trabajador se jubile en forma obligatoria por exclusivas razones de edad. (Así adicionado este inciso por el artículo 70 de la Ley No. 7935 de 25 de octubre de 1999).”

Así, en principio, conforme a ese nuevo régimen, el actor tendría derecho a la pensión que reclama, si tuviera sesenta años de edad y treinta de servicio y de cotización; o bien, si tuviera más de sesenta y cinco años, siempre que hubiera servido y cotizado por más de veinte años en alguno de los regímenes especiales. No obstante, en el capítulo final, referido a las Disposiciones Finales (Capítulo IX), se introdujeron una serie de normas transitorias que afectan favorablemente el derecho del actor. Así, en el Transitorio II, se estableció:

“Aquellas personas que, a la entrada en vigencia de
esta Ley, reúnan los requisitos para adquirir el derecho a la pensión,
preceptuados por cualquiera de los regímenes especiales afectados en esta Ley, conservarán su derecho a pensionarse al amparo de esa normativa especial.”

Dicha ley (la 7.302), entró en vigencia a partir de su publicación, el día 15 de julio de 1.992. Para ese momento, la Ley N° 148, del 23 de agosto de 1.943, le exigía, para poderse pensionar, treinta años de servicio y mas de cincuenta de edad, para una pensión completa; y, para una proporcional, se requería haber servido más de diez años (artículo 1 y 13). En el caso del actor, al 15 de julio de 1.992, fecha de vigencia de la ley 7302, no había cumplido los cincuenta años de edad, razón por la cual su situación no podía enmarcarse en ese transitorio segundo. Pero en el Transitorio III de esa normativa, también se contemplaba una posibilidad para poderse pensionar con base en los requisitos de las leyes de los regímenes especiales. En esta otra norma transitoria se indicó:

“TRANSITORIO III.- Aquellas personas, cuya edad para pensionarse o jubilarse quede establecida a los sesenta años y que, a la entrada en vigencia de esta Ley, sean o hayan sido servidores de los regímenes contemplados en esta norma, podrán descontar de la edad de retiro un año por cada dos de los años servidos y cotizados para la Administración Pública.

En todo caso, para poder pensionarse o jubilarse, se requerirá tener un mínimo de cincuenta y cinco años de edad y los años servidos que determine su régimen.

No obstante, a quienes al entrar en vigencia esta Ley les falten menos de dieciocho meses para poder pensionarse o jubilarse según los requisitos originales de la legislación que se deroga, podrán pensionarse o jubilarse al cumplir aquellos requisitos, pero en este caso deberán cotizar con el catorce por ciento (14%) del monto de su pensión hasta
cumplir los sesenta años de edad, fecha a partir de la cual continuarán cotizando conforme les corresponda según la presente Ley. Las plazas que quedaran vacantes respecto a las personas comprendidas en el Capítulo I de la presente Ley, no podrán ser llenadas y se suprimirá el código respectivo, salvo que la Autoridad Presupuestaria por resolución razonada las declare imprescindibles.”

En el primer párrafo de esta norma se establecía el derecho para aquellas personas cuya edad para pensionarse quedaba fijada en sesenta años (como el caso del actor, según lo indicado en el artículo 4 transcrito), de descontar el requisito de la edad de retiro hasta un mínimo de cincuenta y cinco años, según lo estipulado en el párrafo siguiente, para poderse pensionar. Así, por cada dos años laborados, podía descontar uno de edad, hasta llegar a ese límite de cincuenta y cinco años. Pero también se agregó, en ese segundo párrafo, que en tal supuesto la pensión se concedería siempre y cuando se contara con los años servidos que determinara el régimen especial al cual se pertenecía. Esto significa que al cumpliera los cincuenta y cinco años de edad, el accionante podía jubilarse, siempre y cuando cumpliera con el requisito de haber servido durante los años determinados por su régimen. En el párrafo tercero se contempla otro supuesto de hecho, que fue el aplicado por el Tribunal; no obstante, no puede obviarse la aplicación de lo establecido en los dos primeros párrafos de ese específico Transitorio, que se refiere a supuestos de hecho distintos. Así, procede determinar si el actor se encuentra en los supuestos de hecho previstos en la norma transitoria. Al momento en que entró en vigencia la Ley N° 7.302 citada, el actor ya había laborado más de dos años, razón por la cual le asistía el derecho de descontar los años de servicio respecto de la edad de retiro, en los términos ahí indicados. Si el actor, a esa fecha, ya había servido por más de diez años, podía descontar el máximo de cinco años previsto, hasta los cincuenta y cinco años de edad. Como se dijo, el actor nació el 8 de marzo de 1.944; por lo que cumplió los 55 años de edad el día 8 de marzo de 1.999. Ahora bien, su régimen especial –el de Hacienda- le exigía, para una pensión completa, treinta años de servicio; y, para una pensión proporcional, más de diez. De conformidad con la documental aportada a los autos, el actor ha servido continuamente en la Asamblea Legislativa desde marzo de 1.978 y a octubre de 1.999 todavía estaba laborando en esa entidad. Por consiguiente, a esa última data, ya había servido por un período de 21 años y 8 meses; razón por la cual, había superado el mínimo de tiempo de servicio para que pudiera concedérsele la pensión, aparte de que sirvió dos meses en la Municipalidad de Desamparados y dos años en el Ministerio de Gobernación, para un tiempo de servicio de veintitrés años y diez meses. Consecuentemente, el demandante sí tiene derecho a que se le conceda una pensión del régimen especial de Hacienda, proporcional al tiempo servido” (Resolución Nº 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre de 2002 y en igual sentido, la 2004-00710 de las 14:30 horas del 27 de agosto de 2004; así como las Nºs 2004-00056 de las 16:10 horas del 30 de enero de 2004 y 2004-00139 de las 09:50 horas del 5 de marzo de 2004, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Si bien la sentencia transcrita pareciera no hacer distinción alguna entre todos los funcionarios y empleados de la Asamblea Legislativa, lo cierto es que de la relación armónica de los artículos 1º in fine, 38 y 42 de la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992 –publicada en La Gaceta Nº 134 de 15 de julio de 1992-, sólo aquellos que hayan ingresado a laborar antes del 15 de julio de 1992 podrían beneficiarse legítimamente del derecho de pertenencia que allí se declara, ya que quienes ingresaron al Poder Legislativo y otras instituciones que componen la Administración Pública costarricense, con posterioridad a la entrada en vigencia de esa Ley –15 de julio de 1992-, solamente podrían pensionarse o jubilarse mediante el régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse también a sistemas complementarios de pensión.

Y además, debemos indicar que a nuestro criterio, para ser potencial beneficiario del derecho de pertenencia de comentario, es indispensable haber comenzado a cotizar a favor del régimen contributivo especial de Hacienda, antes del 15 de julio de 1992, pues según lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional (resoluciones 1147-90, 6124-93,487-94, 3063-95 y 6491-98, entre otras), la pertenencia a un régimen contributivo de pensiones o jubilaciones se adquiere desde el momento en que se comienza a cotizar a dicho régimen. Y bajo ese supuesto implícito se fallaron las sentencias 2002-00622  y 2004-00710, en las que los actores habían cotizado a favor del régimen de Hacienda a partir de marzo de 1987 y febrero del mismo año, respectivamente. 

Ahora bien, es claro entonces que existen más de tres resoluciones judiciales que contienen una interpretación reiterada y coincidente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre el derecho de pertenencia al Régimen de Pensiones de Hacienda de los funcionarios y empleados legislativos, y por ende, constituyen técnicamente jurisprudencia.

Y sin pretender hacer una exhaustiva valoración técnico jurídica de la labor del juez en los casos de comentario, es decir, del contenido de esas sentencias aludidas, podemos afirmar que ellas indudablemente marcan una tendencia o reiteración doctrinal que como fuente no escrita de derecho (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública), si bien no es de seguimiento obligatorio para los jueces de la República, con cierto nivel de seguridad y certeza jurídica, permite vaticinar la forma en que casos similares serían posiblemente resueltos por los administradores de justicia. Y de dicha tendencia no deberían desapegarse tampoco los operadores administrativos para resolver, en sede gubernativa, asuntos similares.

Conclusiones:

       Con base en las interpretaciones normativas imperantes en la materia, y especialmente en aquellas derivadas de la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano Asesor  concluye que:

Ø      En el tanto la Asamblea Legislativa ha estado comprendida dentro de las instituciones públicas cubiertas por la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943, desde el mismo momento de su promulgación, los servidores de ese Poder de la República que ingresaron a laborar antes del 15 de julio de 1992, estarían incorporados o bien amparados por aquél régimen contributivo especial, como derecho general de pertenencia, pero siempre y cuando hayan cotizado para dicho régimen antes de la fecha indicada.

Ø      Y en el tanto la Ley Nº 7302 (Ley Marco de Pensiones) vino a modificar sustancialmente dicho régimen contributivo especial, entre otros, necesariamente el eventual otorgamiento o reconocimiento de derechos en esos casos deberá ajustarse a las previsiones normativas allí dispuestas, y especialmente en su Transitorio III.

Ø     Sobre la posibilidad de computar tiempo servido en otras instituciones del Estado, cuyas cotizaciones se aportaron a otros regímenes contributivos, como régimen de pluriactividad, puede consultarse el dictamen C-136-2004 de 5 de mayo de 2004.

   Reiteramos que este pronunciamiento carece de efectos vinculantes, ya que será la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la que en cada caso particular determine la procedencia o no de otorgar algún beneficio económico por concepto de pensión o jubilación de los regímenes contributivos especiales con cargo al Presupuesto Nacional (arts. 26 y ss. De la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992).

  En estos términos dejamos evacuada su consulta.

  De la señora Diputada, atento se suscribe:

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

Según lo ha interpretado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, el derecho de pertenencia a un determinado régimen de pensiones constituye un derecho general de no ser excluido, directa o indirectamente del régimen al que se ha ingresado, pero cuyas consecuencias jurídicas son disímiles a las que otorga el derecho a la jubilación, una vez que se han cumplido los supuestos de hecho dispuesto por la normativa para lo obtención del derecho (Resoluciones 2002-00361 y 2002-00205).

[1]           Sobre el concepto y los alcances jurídicos de la jurisprudencia en nuestro medio, remito entre otros a la Opinión Jurídica O.J.-047-2005 de 12 de abril de 2005.