OJ-205-2005

12 de diciembre de 2005

Señora

Ana Virginia Arce León

Auditoría Interna

Municipalidad de Heredia

S.                O

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio No. AIM-0223-2005, de fecha 25 de agosto del 2005, recibido en esta Procuraduría el día 26 del mismo mes, en los siguientes términos:

I.- ASUNTO PLANTEADO

      En el oficio supracitado se nos indica:

(…)

1-             Estaría una Municipalidad contraviniendo la legislación costarricense (Ley de Construcciones), al nombrar como Ingeniero Municipal a un profesional que no es Ingeniero Civil.  

2-             Esta legalmente autorizado un Bachiller en Ingeniería en Construcciones u otro profesional que no ostente el titulo de Ingeniero Civil,  firmar permisos de construcción y reparaciones, visar planos, aprobar anteproyectos de Urbanización, y todas las demás obligaciones que conlleva el puesto de Ingeniero Municipal.

3-             Estaría una Municipalidad violando la ley al establecer como requisito que para ser Ingeniero Municipal se requiere el Título de Ingeniero Civil, estaría limitando el ejercicio de los profesionales en Ingeniería en Construcciones.

4-             Si existe dentro de los requisitos de esta Municipalidad que para ser Ingeniero Municipal con la responsabilidad que ello conlleva se requiere el Título en Ingeniería Civil, puede un bachiller en construcciones ejercer el puesto de referencia.”

II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

            Atendiendo a una anterior consulta realizada por esa Municipalidad, mediante oficio No. AIM-195-05 del 1° de julio del año en curso, esta Procuraduría emitió la Opinión Jurídica No. OJ-111-2005 del 04 de agosto del 2005, en la que se manifestó -en lo que interesa- lo siguiente:

“Teniendo como parámetro lo anterior, existen, al menos, dos razones que impiden ejercer la función consultiva en la presente gestión, como a continuación se detalla:

En primer término, las interrogantes planteadas se circunscriben de manera específica a la situación propia de la persona que está ejerciendo actualmente el cargo de Ingeniero Municipal en la Municipalidad de Heredia, situación que por tratarse de un caso concreto imposibilita que esta Procuraduría emita el dictamen requerido que implicaría analizar la legalidad de una decisión administrativa desvirtuando con ello nuestra naturaleza consultiva. Téngase presente que las consultas deben tratarse sobre cuestiones jurídicas en genérico sin que pueda identificarse un caso específico que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la Administración Activa.

Por otra parte, no se informa la diligencia que esa Auditoría formuló ante la Asesoría Legal de la Municipalidad de Heredia.” (La negrita no es del original).

            En la gestión que ahora nos ocupa, si bien se adjunta la opinión legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa Corporación Municipal, a criterio de este Órgano Asesor, aún cuando en esta nueva solicitud se eliminaron las argumentaciones vertidas en la primera consulta sobre la situación particular de la persona que estaba ejerciendo el cargo de Ingeniero Municipal, subsiste el impedimento de ejercer la función consultiva que se nos requiere, toda vez que es claro que las interrogantes que nuevamente se plantean siguen siendo relativas al caso concreto del funcionario antes mencionado, lo que implicaría para esta Procuraduría el sustituir a la Administración Activa en la toma de decisiones que a ésta le competen.

A pesar de lo anterior, siendo que las preguntas formuladas giran en torno a la posibilidad de esa Corporación de nombrar como Ingeniero Municipal a un profesional que no es Ingeniero Civil, como una forma de colaborar con esa Auditoría Interna, procederemos a emitir nuestro criterio sobre dicho punto en particular –del cual se derivan las respuestas a todas las demás inquietudes planteadas- con la advertencia de que nuestro pronunciamiento constituye una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes.

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.

            Los artículos 74 y 83 de la Ley de Construcciones, Ley No. 833 del 2 de noviembre de 1949, disponen:      

Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.

"Artículo 83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros.

Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado.

(Así reformado por Ley N° 1714 de 9 de junio de 1953, artículo 1º).

Transitorio.- Los constructores autorizados que figuren en la lista formada conforme con lo dispuesto en el transitorio original de este artículo, según la ley N° 1714 del 9 de diciembre de 1953, podrán efectuar construcciones de edificios o reparaciones con cualquier clase de material, siempre que la obra no exceda de cien metros cuadrados.

Para estos efectos no serán necesarias la autorización y vigilancia por parte de los ingenieros o arquitectos a que se refiere el artículo 83 de esta ley.

Los constructores autorizados tendrán la facultad de presentarle los planos diseñados y las especificaciones a los ingenieros municipales, con los mismos requisitos que se les exigen a los ingenieros responsables.

A la vez, seguirán el mismo trámite señalado por esta ley para el caso de objeciones a los planos y especificaciones.

(Así reformado por el artículo 7 de la ley N° 7029 de 23 de abril de 1986).” (El destacado en negrita no es del original).

Ahora bien, con el fin de dilucidar si el ingeniero municipal, en el caso de esa Corporación, debe ser un ingeniero civil, debemos tener presente lo dispuesto por el artículo 10 tanto del Código Civil como de la Ley General de la Administración Pública:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas"

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

De la relación armónica de los anteriores artículos, podemos concluir que en el caso de normas administrativas, además de la interpretación que se de a éstas conforme al sentido propio de sus palabras, deviene indispensable su interpretación de la mejor manera que garantice la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Artículo 8 de la Ley General de la Administración Pública).

Así, el procedimiento a seguir en el presente caso, es interpretar la Ley, esto es, establecer o descubrir su verdadero sentido, es decir, cuál fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar el párrafo final del mencionado artículo 83, el cual se introdujo por el artículo único de la Ley No. 1714 del 9 junio de 1953, "porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir" (BRENES CÓRDOBA, Alberto. "Tratado de las Personas". Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 41).

En ese sentido, revisados los antecedentes legislativos, concretamente el expediente de la Ley No. 1714, en el que se tramitó la reforma que aquí interesa, se denota que no existió ninguna discusión sobre el punto que nos ocupa, a saber, si el ingeniero municipal debía ser un ingeniero civil, sino que, mediante dictamen emitido por la Comisión de Relaciones Exteriores el 30 de julio de 1952, se propuso el proyecto de reforma con el párrafo aludido, aprobándose posteriormente el mismo sin ninguna modificación ni cuestionamiento. (Folios 89 a 100 del referido expediente).

Bajo ese contexto, considera este Órgano Consultivo que el legislador estableció con meridiana claridad, en el párrafo final del artículo 83 que nos interesa, la disposición legal de que el ingeniero municipal debía ser un ingeniero civil debidamente incorporado a su Colegio Profesional, situación que a su vez garantiza a la sociedad que las autorizaciones municipales para permisos de construcción están siendo otorgadas por un profesional competente en la materia, con lo que se asegura la satisfacción del interés público.

En esa misma dirección, conviene recordar el aforismo jurídico "no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en los dictámenes de la Procuraduría General de la República números C-019-2000 de 4 de febrero del 2000, C-145-2003 del 23 de mayo del 2003 y C-034-2004 del 28 de enero del 2004).

Lo que antecede encuentra sustento en el dictamen de esta Procuraduría No. C-315-2002, del 25 de noviembre del 2002, en el que se señaló:     

“Dichos permisos o licencias, en relación con la ejecución de obras y construcciones, los otorgan las municipalidades respectivas a través del Departamento de Ingeniería o del Ingeniero Municipal, incluso, si fuere del caso, por medio de un Ingeniero ad hoc, según se observa del articulado de la citada Ley de Construcciones. Prevé dicha legislación, como dato importante, que si una Municipalidad no cuenta con un Ingeniero Municipal, deberá remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que sí lo tuviere, según se dispuso mediante reforma al artículo 83 de la referida ley, por iniciativa de la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), por lo que en el artículo único de la Ley Nº 17 de 9 junio de 1953, se introdujo el siguiente párrafo:

'Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado. "

Lo anterior supone que los municipios deberán contar con los servicios de un Ingeniero Civil, que verificará que las solicitudes de licencias de construcción cumplan con las normas técnicas establecidas para ese efecto. En el caso de que la municipalidad no cuente con el servicio de un Ingeniero Civil, ésta deberá proceder en los términos que señala el artículo citado, sea, remitir la solicitud al municipio más cercano que cuente con un profesional en Ingeniería. Cabe indicar que la práctica nos muestra que las municipalidades cuentan, generalmente, con un Departamento especializado a cargo de un Ingeniero, quien se encarga de los asuntos relativos a su área profesional. En el caso de esa Municipalidad así consta en el artículo 3º de su Reglamento Interior de Trabajo. (ver en este sentido el Dictamen Nº C-235-99 de 03 de diciembre de 1999 de esta Procuraduría General).” (La negrita no es del original).   

Aunado a lo expuesto anteriormente, en el Manual Descriptivo de Puestos de esa Municipalidad, del cual mediante oficio No. AIM-195-05 del 1° de julio del año en curso se nos adjuntó copia de lo relativo al cargo de Ingeniero Municipal, se establece como requisito para dicho puesto el ostentar el título de la carrera de Ingeniería Civil, lo que resulta acorde con la disposición legal que nos ocupa. Sobre el particular, debe recordarse que los artículos 119 y 120 del Código Municipal, respectivamente preceptúan en lo que interesa:

“Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata. (…)

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.

“Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización.”

Así, como ha mencionado este Órgano Consultivo “…siempre ha existido la obligación por parte de las corporaciones municipales, de establecer su propio "manual descriptivo de puestos", mediante el que se estipula los deberes, tareas típicas, características, requisitos y demás, así como las responsabilidades de cada uno de los cargos de la institución, de manera tal que, se obtenga, en los términos arriba expuestos, y por los procedimientos que esa legislación claramente detalla, la idoneidad del funcionario que pretenda ingresar al régimen de méritos de esa Administración, garantizándose la eficiencia y la efectividad de la función pública.” (Opinión Jurídica No. OJ-054-98 del 24 de junio de 1998, la negrita no es del original).

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado que:

“El Código Municipal creó la llamada carrera administrativa municipal "como medio de desarrollo y promoción humanos" , entendido como un "sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal " ( artículo 115 ), estableciendo los alcances de la misma al disponer que tanto los servidores interinos como el personal de confianza que laboren en la Administración Municipal, no están amparados por los derechos y beneficios de dicha carrera (artículo 118), fijando además las reglas para el ingreso a la misma. En este último sentido el artículo 119 del Código Municipal establece lo siguiente: (…)

Según lo anterior y basándose en la normativa citada, es claro pues que aquellas personas interesadas en ocupar puestos dentro del régimen de empleo o servicio municipal aparte de cumplir con los requisitos académicos y de experiencia laboral para ocupar los mismos, conforme el principio de " idoneidad comprobada " para acceder a puestos dentro de la Administración Municipal, deberán atenerse a la reglas que estableció el legislador para el ingreso a la misma.” (Resolución No. 2002-09868 de las 11:12 horas del 11 de octubre del 2002) (La negrita es nuestra).

En el caso que nos ocupa, en el Manual Descriptivo de Puestos de esa Municipalidad se ha establecido como requisito para ocupar el cargo de Ingeniero Municipal, el ostentar el título de Ingeniero Civil, lo que garantiza tanto la idoneidad del funcionario en el desempeño de sus labores, como la eficiencia, efectividad y satisfacción del interés público; requisito que resulta acorde con lo establecido en el párrafo final del artículo 83 de la Ley de Construcciones, No. 833 del 2 de noviembre de 1949.

Finalmente, atendiendo a la clara disposición legal plasmada en los cuerpos normativos anteriores, no está de más recordar que la Administración Pública está regentada por el principio de legalidad –contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública- según el cual toda actividad de la Administración debe estar fundamentada en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados. Sobre dicho principio, recientemente ha comentado esta Procuraduría: 

“El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (6).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico (7), las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a este principio, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer los intereses públicos. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionado al  ejercicio  razonable y donde   exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública (8) en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP (9), que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y solo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad   o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo es casi absoluto (10)”.

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,   en última instancia, a lo que se conoce como  el ‘principio de juridicidad   de la Administración’.   En este sentido es claro que,   frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.

En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático.” (Dictamen No. C-365-2005 del 24 de octubre del 2005).

IV.- CONCLUSION.

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye que en el caso de esa Municipalidad, el Ingeniero Municipal a que alude el párrafo final del artículo 83 de la Ley de Construcciones, No. 833 del 2 de noviembre de 1949, debe ser un Ingeniero Civil debidamente incorporado a su Colegio Profesional, lo que a su vez garantiza tanto la idoneidad del funcionario en el desempeño de sus labores, como la eficiencia, efectividad y satisfacción del interés público.

De la Auditora Interna de la Municipalidad de Heredia, deferentemente suscriben,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                   Alejandro Arce Oses

Procuradora Adjunta                                 Abogado de Procuraduría

ACACHA/gas