C-409-2005

28 de noviembre de 2005

 

 

 

 

 

Licenciada

Marcela Sánchez Quesada

Asesora Legal

Junta de Protección Social de San José

S. O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AL-1707-2005, del 3 de noviembre último, por medio del cual nos comunica el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en el artículo III, inciso 23, de su sesión n.° 40-2005, celebrada el 25 de octubre del 2005.  En dicho acuerdo, el órgano colegiado de cita dispuso “Acoger la recomendación jurídica emitida por la Licda. Marcela Sánchez Quesada en el oficio AL-1609 del 14 de octubre del 2005 y remitirlo, junto con el informe del Órgano Director y el expediente administrativo, del caso del Sr. XXX, a la Procuraduría General de la República para que emita su dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”.

 

            En síntesis, la gestión tiene por objeto recabar el dictamen vinculante requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular, en vía administrativa, el acto mediante el cual se decidió reasignar de vigilante a oficinista III, la plaza que ocupa el señor XXX, por no reunir en su momento los requisitos académicos necesarios para ello.  También se nos solicita rendir ese dictamen respecto a los actos que permitieron ejecutar dicha reasignación.

 

 

I.- ANTECEDENTES.

 

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

1.- El 3 de diciembre de 1998, mediante oficio SI-280-B, el Jefe de la Sección de Ingresos e Inversiones de la Junta de Protección Social de San José, conjuntamente con el Jefe del Departamento de Tesorería de la misma institución, solicitaron al Subjefe del Departamento de Recursos Humanos de la Junta “recalificar” la plaza de vigilante que en ese momento ocupaba el señor XXX, debido a que “… desde el 10 de marzo de 1997, pasó a formar parte de la Sección de Ingresos, realizando funciones técnicas en el área de computación…”. (Ver folio 100 del expediente administrativo).

 

2.- El 22 de febrero del 2001, el Departamento de Recursos Humanos de la JPSSJ, en su resolución 030-2001, de las 12:00 horas de ese día, determinó que el funcionario XXX desempeñaba funciones de Asistente de Tesorería desde 1997, pero que no cumplía los requisitos para reasignar su plaza a la categoría correspondiente a esas funciones.  Entre los requisitos de un Asistente de Tesorería, según esa misma resolución, se encuentra contar con cuarto año universitario o diplomado universitario, o estudios superiores equivalentes que lo faculten para el puesto, experiencia en labores relacionadas con el puesto, conocimientos en el manejo de microcomputadores y terminales, e incorporación al colegio profesional respectivo.  Ante esa situación,  el Departamento de Recursos Humanos recomendó reasignar el puesto del señor XXX a oficinista III. (Ver folio 23 del expediente administrativo).

 

3.- El 21 de setiembre del 2001, mediante la resolución SA-009-2001 de las 12:00 horas de ese día, el Departamento de Recursos Humanos reiteró el criterio técnico vertido en la resolución a que se refiere el punto anterior, en el sentido de recomendar la reasignación del puesto del señor XXX a oficinista III. (Ver folio 16 del expediente administrativo).

 

4.- El 18 de diciembre del 2001, la Junta Directiva de la JPSSJ, mediante el acuerdo JD-418 de su sesión n.° 46, artículo IV, inciso 4, decidió aprobar la reasignación del puesto de varios funcionarios, entre ellos, del que ocupa el señor XXX. (Ver folio 34 del expediente administrativo).

 

5.- El 4 de abril del 2002, mediante su oficio G-505-2002, el Gerente General de la JPSSJ remitió a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, un informe de las reasignaciones de puestos realizadas en el primer trimestre del 2002, entre las que se incluyó la del señor XXX.  (Ver folio 61 del expediente administrativo).

 

6.- El 5 de abril del 2002, mediante la acción de personal n.° 2002-403, se aplicó la reasignación a oficinista III del puesto que ocupa el señor XXX.  Dicha acción de personal tiene como fecha de rige enero del 2002. (Ver folio 94 del expediente administrativo).

 

7.- El 25 de abril del 2002, mediante su oficio STAP-0553-02, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria solicitó al Gerente de la JPSSJ aclarar porqué en tres casos –incluido el del señor XXX– se reasignaron puestos a una clasificación distinta a las funciones que se indican en el estudio.  (Ver folio 40 del expediente administrativo).

 

8.- El 16 de mayo del 2002, mediante el oficio RH-721-2002, el Subjefe del Departamento de Recursos Humanos de la Junta solicitó al Jefe del Departamento de Contabilidad, realizar el traslado de la plaza del señor XXX de Seguridad a Tesorería “… con el fin de que en cada Unidad Organizacional se reflejen los costos por cargos fijos reales.” (Ver folio 50 del expediente administrativo).

 

9.- El 16 de mayo del 2002, mediante el oficio RH-725-2002, el Subjefe de Recursos Humanos, conjuntamente con el Gerente General de la JPSSJ, aclararon a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que la situación a que se refiere el punto anterior se produjo “… debido precisamente a que los funcionarios no cuentan con el requisito del puesto respectivo, y por tanto se les reasigna a uno de la misma naturaleza pero menor, según lo mencionado en el párrafo último del artículo 14 de los decretos 28692-H y 29514-H”. (Ver folio 42 del expediente administrativo).

 

10.- El 19 de mayo del 2002, mediante oficio STAP-0700-02, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria le indicó al Subjefe de Recursos Humanos de la JPSSJ, que el artículo 14 del decreto 28692-H (norma en la cual se fundamentó la Junta para reasignar el puesto del señor XXX a una clasificación que no corresponde a las funciones que desempeñaba ese servidor) no es aplicable a las reasignaciones.  Con base en ello, la Autoridad Presupuestaria consideró improcedente la reasignación que aquí interesa. (Ver folio 37 del expediente administrativo).

 

11.- El 28 de junio del 2002, mediante el oficio DCP-0752, el Jefe del Departamento de Contabilidad y Presupuesto de la Junta comunicó al Subjefe del Departamento de Recursos Humanos, que “… se procedió a trasladar los recursos de las plazas indicadas en dicha nota mediante Traslado Interno de Recursos No. 8, aplicado en el mes de junio del presente año”. (Ver folio 60 del expediente administrativo).

 

12.- El 23 de octubre del 2002, mediante acción de personal n.° 2002-1389, el Departamento de Personal de la JPSSJ trasladó la plaza del señor XXX de seguridad a tesorería. (Ver folio 51 del expediente administrativo).

 

13.- El 2 de diciembre del 2003, la Junta Directiva de la JPSSJ, mediante el acuerdo JD-403, correspondiente al artículo IV, inciso 6 de la sesión n.° 44-2003, decidió “… nombrar un Órgano Director para iniciar el Procedimiento Ordinario, a los funcionarios XXX y XXX, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual estará integrado por el Lic. Freddy Ramos Corea y la Licda. Valery Gayle Anderson”. (Ver folio 1 del expediente administrativo).

 

14.- El 31 de marzo del 2004, mediante oficio OD.003, los integrantes del Órgano Director nombrado al efecto, trasladaron al Gerente General de la JPSSJ el informe final y el expediente administrativo correspondiente al procedimiento al cual se refiere el punto anterior. (Ver folio 137 del expediente administrativo).

 

15.- El 13 de julio del 2004, la Junta Directiva de la JPSSJ, mediante el acuerdo JD-197, correspondiente al artículo IV, inciso 14), de la sesión n.° 25-2004, decidió “Solicitar el aval a la Procuraduría General de la República en cuanto a la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se aprobó la reasignación del puesto del señor XXX, funcionario del Departamento de Tesorería”. (Ver folio 140 del expediente administrativo).

 

16.- El 8 de abril del 2005, esta Procuraduría, en su dictamen C-133-2005, resolvió que “… no procede la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se requiere porque del análisis de la substanciación del expediente administrativo se denota el incumplimiento, por parte del Órgano Director del Procedimiento, de requisitos formales en el acto inicial de citación, específicamente en cuanto a la intimación e imputación de los actos creadores de derechos subjetivos, que provoca la nulidad de lo actuado a partir del acto de citación”.  (Ver folio 90 del expediente administrativo”.

 

17.- El 10 de agosto del 2005, como consecuencia de lo expuesto en el punto anterior, la Junta Directiva de la JPSSJ, mediante el acuerdo JD-439, correspondiente al artículo V, inciso 14) de la sesión n.° 29-2005, declaró nulo el procedimiento administrativo llevado a cabo en el caso de la reasignación del señor XXX.  Además, solicitó a la Licda. Valery Gayle Anderson y al Lic. Freddy Ramos Corea, iniciar nuevamente el procedimiento. (Ver folio 93 del expediente administrativo).

 

18.- El 1° de setiembre del 2005, mediante resolución de las 10:00 horas de ese día, el órgano director dio inició al procedimiento administrativo.  De conformidad con dicha resolución, el objetivo del procedimiento fue “… determinar si existe nulidad evidente y manifiesta del Acto Administrativo a través del cual la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José aprobó en sesión del dieciocho de diciembre del año 2001 mediante acuerdo JD-418 artículo IV inciso 4 del Acta No. 46, las reasignaciones de puestos, asimismo los oficios RH- 721-2002 en el cual se solicitó al Departamento de Contabilidad el traslado de la plaza con la finalidad de que cada unidad refleje los costos fijos reales y el oficio DCP-0752-2002 mediante el cual el Departamento de Contabilidad informa sobre la ejecución de dicha solicitud, de la misma forma acciones de personal No. 2002-0403 y 2002-1389 donde se materializa la reasignación del puesto, actos que le han generado derechos subjetivos al señor XXX de conformidad con los artículos 173, 214 y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública”. (Ver folio 115 del expediente administrativo).

 

19.- El 26 de setiembre del 2005 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refiere el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folios 131 al 136 del expediente administrativo).

 

20.- El 30 de setiembre del 2005, mediante el oficio I.O.D 001, el órgano director del procedimiento rindió su informe final ante la Junta Directiva de la JPSSJ. (Ver folio 162 del expediente administrativo).

 

21.- El 25 de octubre del 2005, la Junta Directiva de la JPSSJ, previa recomendación jurídica emitida por la Licda. Marcela Sánchez Quesada en el oficio AL-1609 del 14 de octubre del 2005, decidió, en el artículo III, inciso 23, de su sesión n.° 40-2005, remitir a esta Procuraduría el expediente del procedimiento administrativo del caso del Sr. XXX “… para que emita su dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. (Ver folio 168 del expediente administrativo).

 

 

 

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

 

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

 

 

III.- CALIFICACIÓN DE LA NULIDAD QUE PRESENTA TANTO EL ACTO DE REASIGNACIÓN DEL SEÑOR XXX, COMO LOS ACTOS POSTERIORES DE EJECUCIÓN.

 

De conformidad con los antecedentes mencionados en el primer apartado de este dictamen, al señor XXX, funcionario de la JPSSJ, le fue realizado, en el mes de febrero del año 2001, un estudio de sus funciones y de los requisitos académicos que poseía, con la finalidad de reasignar su puesto.  Ello debido a que desde 1997 había sido trasladado físicamente del Departamento de Vigilancia al de Tesorería.

 

En el estudio técnico mencionado se logró comprobar que el señor XXX realizaba funciones de Asistente de Tesorería; sin embargo, no reunía los requisitos académicos para ser reasignado a ese puesto, por lo que se recomendó realizar la reasignación a la clase oficinista III.

 

La Junta Directiva de la JPSSJ decidió acoger la recomendación hecha en el estudio técnico de cita y aprobar la reasignación del puesto del señor XXX a la clase oficinista III.  Ello según acuerdo n.° JD-418, artículo IV, inciso 4, de su sesión n.° 46, celebrada el 18 de diciembre del 2001, artículo IV, inciso 4.

 

 A pesar de lo anterior, en el momento en que la Junta Directiva aprobó la reasignación del puesto del señor XXX , estaban vigentes las Directrices y Regulaciones Generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para el año 2001, dictadas por la Autoridad Presupuestaria, y recogidas en el decreto ejecutivo n.° 28692 de 24 de mayo del 2000.  Ese decreto, que era plenamente aplicable a la Junta de protección Social de San José, disponía en su artículo 17 a.2) que “La reasignación sólo procederá cuando el servidor que ocupe el puesto sujeto a estudio, reúna los requisitos académicos, legales y otros que la nueva clase señale en el manual institucional de clases vigente”.

           

En este caso, es evidente que la reasignación objeto de este análisis era improcedente debido a que el servidor no reunía los requisitos para que su plaza fuera reasignada a la de Asistente de Tesorería, sin que existiera tampoco norma alguna que autorizara hacer la reasignación (como se hizo) a una clase inferior para la cual sí fuesen suficientes los atestados académicos del interesado.

 

Ciertamente, el artículo 14 del decreto n.° 28692 citado, permitía que los funcionarios que no reuniesen los requisitos del puesto, fuesen ubicados en una clase similar para la que sí contaran con el requisito mínimo exigido; no obstante, esa disposición era aplicable en los procedimientos para realizar cambios en los manuales descriptivos de puestos, en los estudios integrales u homologaciones y en las conversiones de sistemas, no así cuando se tratare de una reasignación individual de puestos, como ocurría en este caso.

 

Partiendo de lo anterior, a juicio de esta Procuraduría, en este caso sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.  Respecto a las características que debe reunir una nulidad para ser considerada como absoluta, evidente y manifiesta, hemos indicado lo siguiente:

 

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987.  En sentido similar pueden consultarse los  dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

 

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella ‘... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.’ (‘Tratado de Derecho Administrativo’, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995.  En sentido similar véanse los dictámenes C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

            En el caso que nos ocupa, el acuerdo de la Junta Directiva de la JPSSJ que aprobó la reasignación del señor XXX presenta una nulidad clara, notoria y obvia, de manera tal que para constatar su existencia resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis.  Lo mismo debe indicarse respecto a la acción de personal n.° 2002-403, mediante la cual se ejecutó dicho acuerdo.

 

Diferente es la situación en lo que se refiere a los oficios RH-721-2002 (mediante el cual se solicitó al Departamento de Contabilidad el traslado presupuestario de la plaza que ocupa el señor XXX del Departamento de Vigilancia al de Tesorería, con la finalidad de que cada unidad refleje los costos fijos reales); del oficio DCP-0752-2002 (mediante el cual el Departamento de Contabilidad informa sobre la ejecución de la solicitud del traslado presupuestario de la plaza); y de la acción de personal n.° 2002-1389 (mediante la cual se materializó, para efectos de personal, el traslado presupuestario de la plaza).  

 

A nuestro juicio, si desde 1997 el señor XXX presta sus servicios en el Departamento de Tesorería, lo propio es que la carga presupuestaria relacionada con el pago de su salario y con los demás egresos accesorios, sea asumida por el Departamento de Tesorería y no por el de Vigilancia.  Lo anterior independientemente de la categoría que ostente el puesto y de la procedencia o no de la reasignación que se ha venido analizando.  De hecho, lo correcto desde el punto de vista contable, es que los traslados de este tipo se reflejen en los registros de la institución inmediatamente después de ocurridos.

 

En virtud de lo anterior, considera esta Procuraduría que los oficios RH-721-2002, DCP-0752-2002, y la acción de personal 2002-1389, no presentan nulidad alguna susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

Cabe advertir, finalmente, que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad de revisión oficiosa consagrada en ese artículo caduca en cuatro años.  Por esa razón, el plazo para que la JPSSJ declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de su Junta Directiva que aprobó la reasignación del señor XXX, vence el próximo 18 de diciembre.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación, en vía administrativa, del acuerdo n.° JD-418, emitido por la Junta Directiva de la Junta De Protección Social de San José, según artículo IV, inciso 4, de su sesión n.° 46, celebrada el 18 de diciembre del 2001, mediante el cual se aprobó la reasignación del puesto del señor XXX a la clase oficinista III.  Asimismo, procede rendir dicho dictamen respecto a la acción de personal n.° 2002-403, mediante la cual se ejecutó dicho acuerdo. 

 

En lo que concierne a los oficios RH-721-2002, DCP-0752-2002, y la acción de personal 2002-1389, nos abstenemos a rendir el dictamen favorable mencionado, toda vez que esos actos no presentan nulidad alguna susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

De la señora Asesora de la Junta de Protección Social de San José, atento se suscribe;

 

 

 

 

                                                                MSc. Julio César Mesén Montoya

                                                                Procurador de Hacienda

 

 

Jcmm/dahs