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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 440 del 20/12/2005
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Texto Dictamen 440
 
  Dictamen : 440 del 20/12/2005   

C-440-2005
20 de Diciembre de 2005
 
 
 
 
Señor
Lic. José Miguel Chavarría Delgado
Director General
Imprenta Nacional
S. O.
 
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio 524-05 DG del 31 de mayo del 2005, remitido por el entonces Director de la Imprenta Nacional, en el que consulta si los abogados de la Asesoría Legal tienen la facultad de emitir certificaciones de personería jurídica, copias certificadas de la cédula jurídica de la Junta Administrativa, así como certificaciones de publicaciones realizadas en La Gaceta.
 
Adjunta Ud. el criterio legal respectivo, oficio N.° AJ-071-05 del 27 de mayo del 2005, en el que se indica que “…la práctica obliga a emitir constantemente certificaciones referentes a la personería jurídica de la institución, así como certificaciones de fotocopias de documentos tales como la cédula jurídica, publicaciones del diario Oficial La Gaceta, etc.  Para tal efecto se evidencia que el Código Civil es el único cuerpo normativo que regula algo al respecto en sus artículos 732 y siguientes, no obstante, es para el caso de aquellos funcionarios a quienes las leyes les conceden la fe pública, sean los Notarios Públicos, en cuyo caso deben obtener su título respectivo con todas las condiciones y obligaciones inherentes al caso, pero en el ámbito privado.  Tratándose de Abogados de Instituciones Públicas, a la luz del Principio de Legalidad que nos rige, no encontramos norma expresa ni presunta, que haga intuir la posibilidad de la existencia de una fe pública, como para emitir certificaciones…(De allí que) en tratándose la potestad certificadora de una competencia administrativa que como tal debe estar autorizada legalmente, ante el vacío existente, y hasta tanto no se defina el tema, se estima conveniente que tales documentos sean emitidos por el jerarca de la Institución, precisamente como parte del ejercicio de sus potestades jerárquicas.”
 
La consulta planteada requiere del análisis de dos aspectos esenciales:  el rol del Diario Oficial La Gaceta en materia de publicidad y la potestad certificadora de la Administración.  Una vez vistos ambos aspectos se procederá a responder las interrogantes planteadas por el consultante.
 
 
A.-LA GACETA:  EL DIARIO OFICIAL DE LA NACIÓN
 
            El Diario Oficial La Gaceta es el mecanismo adoptado por el Estado costarricense para dar publicidad a las leyes, reglamentos, decretos y demás normativa y actos administrativos que requieran ser publicados.  Recuérdese que, según Cabanellas, Diario Oficial o Boletín Oficial es el “…periódico de un Estado, provincia o municipio, y también de algunas entidades especialmente autorizadas, donde se insertan las disposiciones legales o reglamentarias, para publicación de las mismas, y otras varias acerca de nombramientos, avisos y comunicaciones de interés para el público” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, 28 edición, Buenos Aires, 2003).
 
            Ahora bien, el artículo 2 del Reglamento de “La Gaceta”, Decreto Ejecutivo N.° 26651-G del 19 de diciembre de 1997 dispone que La Gaceta será publicada todos los días hábiles “…y en ella sólo aparecerán los actos públicos y las publicaciones que la legislación establezca”.  Por su parte, el artículo 10 del referido reglamento, dispone:
 
“Artículo 10.-  Las publicaciones de actos públicos serán formalmente ordenadas por quien suscriba los respectivos actos, o por el funcionario delegado al efecto.  Quien ordene la publicación dará autenticidad de los documentos, con su firma, cuando no se presenten los originales”. 
 
            Independientemente de la naturaleza de la norma o acto que se publique en La Gaceta, lo cierto es que en tanto mecanismo oficial que resguarda el principio de publicidad en el ordenamiento jurídico nacional, el reglamento ha establecido los requisitos necesarios para garantizarse que los documentos publicados son auténticos.  
 
            Pero además de lo anterior, la publicación de las normas en el Diario Oficial es un requisito de eficacia.  De esta forma, una norma puede ser perfecta y válida -si es aprobada por el órgano competente y si es conforme con el ordenamiento jurídico- pero ineficaz, si no ha sido publicada:  “…la ausencia de publicación impide la eficacia de la norma, afecta la capacidad de la norma para producir efectos regulando los supuestos de hecho que prevé.  Simplemente, la regla no publicada no puede producir efectos y en el tanto en que ello es así, no es susceptible de obligar o vincular a sus destinatarios” (OJ-078-2003 del 23 de mayo del 2003).
 
            Este principio deriva directamente de la Carta Fundamental, en la que se dispone:
 
“Artículo 129.-  Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.
Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice…”
 
         Sobre la publicidad de la ley, ya en la Opinión Jurídica de esta Procuraduría OJ-078-2003 se señalaba:
 
“La publicidad de la ley y, por extensión, de toda norma jurídica constituye un pilar esencial del Estado de Derecho, tal como éste se configura a partir de la Revolución Francesa. Así, en la medida en que una norma jurídica pretenda regular la conducta de los administrados, resulta imperativo que sea dada a conocer a quienes está destinada.  Máxime cuando éstos no han participado en su elaboración. El medio para hacer efectivo la publicidad de la ley es la publicación.
 
La publicación aparece como una garantía objetiva del propio ordenamiento, destinada a fijar el contenido de la norma (cfr. Paloma, BIBLINO CAMPOS: La publicación de la Ley, Tecnos, 1993, p. 26). Es una forma de mantener el principio de seguridad jurídica, ya que da certeza a las normas. Además, la publicación está relacionada con el requisito de cognoscibilidad de la ley: nadie debe soportar la consecuencia de un acto si no ha sido puesto en condición de conocer el mandato de la ley y por ende, cuál debe ser el contenido del acto que de él se requiere.
 
Dado lo dispuesto por el artículo 129 de la Carta Política puede considerarse que la publicación de las normas jurídicas es una obligación de origen constitucional.  La obligatoriedad de la norma deriva de su publicación, en tanto ella determina su eficacia. Por consiguiente, puede sostenerse que el deber de publicación se impone no sólo respecto de las leyes, sino también respecto de los reglamentos ejecutivos y del resto de normas jurídicas, incluidas las emitidas por los entes autónomos.”
           
Como se observa, independientemente del lugar que ocupe la norma en la pirámide jurídica, lo cierto es que su publicación en el Diario Oficial se convierte en requisito de eficacia.  De allí que una norma emitida pero no publicada, no obliga a los administrados.
 
En este orden de ideas, la Ley General de la Administración Pública (LGAP) contiene disposiciones específicas respecto a la eficacia de los actos administrativos.  Recuérdese que los actos administrativos se encuentran clasificados en concretos y generales, según vayan destinados o no a un sujeto determinado (artículo 120).  Ahora bien, el acto administrativo produce sus efectos después de comunicado al administrado (artículo 140).  La comunicación ha de realizarse mediante publicación, en el caso de los actos generales, y por notificación en el caso de los actos concretos (artículo 240).  No obstante lo anterior, los actos concretos también deben ser comunicados por publicación en los supuestos señalados por el artículo 241 de la LGAP y de conformidad con los requerimientos establecidos en el artículo 242.  Veamos:
 
“Artículo 241.-
1. La publicación no puede normalmente suplir la notificación.
2. Cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última.
3. Igual regla se aplicará para la primera notificación en un procedimiento, si no constan en el expediente la residencia, lugar de trabajo o cualquier otra dirección exacta del interesado, por indicación de la Administración o de una cualquiera de las partes; caso opuesto, deberá notificarse.
4. La publicación que suple la notificación se hará por tres veces consecutivas en el Diario Oficial y los términos se contarán a partir de la última.” (el subrayado no es del original).
 “Artículo 242.- Cuando la publicación supla la notificación se hará en una sección especial del Diario Oficial denominada "Notificaciones", clasificada por Ministerios y entes.”
            De lo anterior se deriva que los reglamentos y decretos, al igual que las leyes deben ser publicadas en el Diario Oficial, como requisito de eficacia, tal y como se indicó.  Pero además, en el caso de los actos concretos comunicados mediante publicación, deben seguirse los requerimientos establecidos en la LGAP (publicación por tres veces consecutivas en el Diario Oficial, en la sección denominada “Notificaciones”), en el entendido de que los términos se cuentan a partir de la última publicación.
            Además, valga retomar la afirmación realizada en la Opinión Jurídica OJ-078-2003 ya citada en la que se indica que la publicidad también tiene como objeto “…dar autenticidad al texto de la norma:  se presume, presunción iuris tantum que el texto de la norma es el que ha sido reproducido en La Gaceta”.  Afirmación ésta que aun y cuando referida a las normas jurídicas, resulta de plena aplicación a las demás publicaciones realizadas en el Diario Oficial (con inclusión de los actos concretos), pues tal y como se indicó en líneas anteriores, a fin de garantizar la autenticidad de los documentos que se publican, el Decreto Ejecutivo N.° 26651-G exige que las publicaciones sean formalmente ordenadas por quien suscriba los respectivos actos, o por el funcionario delegado al efecto, en el entendido de que quien ordene la publicación dará autenticidad de los documentos, con su firma, cuando no se presenten los originales (artículo 10).
En virtud de lo anterior, es claro, que la publicación en el Diario Oficial La Gaceta , por sí misma, constituye el requisito de eficacia y autenticidad de las normas o actos en cuestión.  De allí que para efectos legales, basta únicamente con citar el número y fecha de La Gaceta en que ha sido publicada una ley, reglamento, decreto o acto administrativo.  Recuérdese que La Gaceta o Diario Oficial, es el Diario Oficial del Estado Costarricense (artículo 1 del Decreto Ejecutivo N.° 26651-G) y, por lo tanto, constituye un documento de naturaleza pública al acceso de todos y cada uno de los habitantes. 
 
 
B.-SOBRE LA POTESTAD CERTIFICADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
 
            Esta Procuraduría ya se ha referido en múltiples ocasiones a la potestad de certificación propia de la Administración Pública.  Al efecto interesa destacar el dictamen C-139-1999 del 6 de julio de 1999, en el que se indicó:
 “‘El tema que nos ocupa no es nuevo para la Procuraduría General de la República.(2) …Una primera precisión que se debe hacer, es que la potestad certificante(3) forma parte de la función pública.  Es por ello, que el funcionario público que ejerce este poder, está realizando actividad administrativa, la cual se encuentra sometida a todo el régimen jurídico de Derecho Público, salvo que el ordenamiento jurídico, atendiendo a la naturaleza de la función, la regule en forma diferente.  Como consecuencia de lo anterior, estamos en presencia de una función administrativa certificante(4).
Esta función administrativa puede conceptualizarse ‘… como aquella desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso por personas físicas por su concepción, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o intervenciones jurídicas públicas, por razones de seguridad jurídica e interés general’.(5)
El ejercicio de la potestad certificante(6) no ha sido instituido a favor de todos los funcionarios públicos, es decir, no es una condición inherente a la calidad de funcionario(7), porque es el ordenamiento jurídico, a través de la ley,(8) el que señala cuales empleados públicos pueden ejercer esta función administrativa atendiendo a la competencia del órgano del cual es titular.  En el caso de nuestro país, la Ley General de Administración Pública, en el inciso 2) del artículo 65, reserva esta competencia únicamente a los órganos que tengan funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. Ahora bien, para determinar si un funcionario es competente o no, es necesario precisar el concepto de funciones de decisión.
Sobre este tema no existe una posición unívoca como veremos a continuación. A quienes refieren este concepto a la competencia del órgano, en lo tocante a la custodia, tramitación y resolución del legajo donde se encuentra inserto un documento, dato o consta un hecho. Esta posición encuentra sustento, según afirman, en los artículos 369 del Código Procesal Civil y el 732 del Código Civil, que establecen que son documentos públicos todos aquellos que han sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.  Desde esta perspectiva, la función de decisión sería la facultad que tiene un funcionario público de adoptar un acto que se deriva de las competencias del órgano respectivo.
Por otra parte, a quienes sostienen que la función de decisión alude a la facultad que tiene un funcionario público de emitir actos externos que afectan a terceros.  En este caso, siguiendo la clasificación entre órganos internos y externos(9), solo los funcionarios que sean titulares de los segundos, podrían ejercer esta potestad.
Como se indicó oportunamente, este órgano consultivo ha analizado el tema. En una primera aproximación, ‘...esta Procuraduría y concretamente mediante pronunciamientos números 48-73 de 24 de setiembre de 1973 (C-047-82 de 17 de marzo de 1982) y C-131-79 de 9 de julio de 1979, sostuvo, en los dos primeros, ‘que las certificaciones, constancias o informes deben necesariamente ser expedidos por la oficina en cuyos archivos o registros aparezca en forma fehaciente y pormenorizado el dato que debe hacerse constar...’, y por el tercero, que ‘el punto específico sobre quién puede certificar, queda resuelto por la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 del 2 de mayo de 1978, en su artículo 65, inciso 2)’(10).  En relación con el primer aspecto, conviene traer a colación lo que indicamos sobre la potestad certificante en el dictamen 139-1999.
Posteriormente, la Procuraduría se pronunció en el Dictamen C-53-94 de la siguiente forma:
‘ (...) Sobre esta última afirmación, es menester recordar que la potestad de emitir este tipo de certificaciones constituye, como bien lo dijo esta Procuraduría en el citado dictamen, una ‘típica potestad de imperio’ que, además, eventualmente integra el ámbito de competencias externas de un determinado órgano administrativo’.
‘De ahí que, con claridad meridiana, puedan conceptualizarse como la manifestación de actos decisorios externos, que traducen la majestad imperial del Estado; por lo cual, resulta más que prudente reservar su titularidad al jerarca correspondiente, tal y como expresamente lo contempla la mencionada disposición de la Ley General de la Administración Pública.- Los órganos externos en cualquier organización administrativa, son aquellos que, a diferencia de los internos, "manifiestan y declaran la voluntad, el conocimiento o el juicio de la organización a los terceros" (José Antonio García-Trevijano Fos, op. cit., p. 226). Indudablemente, tiene tal carácter el jerarca correspondiente y, en las hipótesis en que coexista con otros órganos de la misma naturaleza, los actos de éstos últimos son plenamente recurribles ante aquél, salvo norma en contrario o desconcentración operada por ley o reglamento (artículos 83 y 106 de la Ley General de la Administración Pública). Es decir, en principio los actos decisorios externos corresponden al jerarca, bien por provenir directamente de él, bien por ser recurribles ante el mismo…’.
En otro dictamen, 226-98 de 3 de noviembre de 1998, expresamos que los auditores internos tienen competencia para certificar solo aquellos aspectos en los cuales tienen una función de decisión.  Hemos de advertir, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia le dio un alcance más amplio, debido a que el auditor interno tiene competencia para certificar documentos, pese a que no han sido redactados o extendidos en su oficina, pero que forman parte integrante de un expediente instruido en su Despacho. El órgano jurisdiccional expresó además, que el auditor interno tiene competencia para certificar los documentos de todo el ministerio.’(11)…
Para ir arribando a una conclusión es necesario, en primer lugar, hacer una precisión conceptual. El órgano externo no es sinónimo de órgano de gestión o activo. El primero, como se señaló, manifiesta y declara la voluntad o el juicio del ente; mientras que los segundos, manifiestan o realizan la voluntad del ente, con lo que, por lo general, sólo sus actos son capaces de surtir efectos jurídicos frente a terceros. ‘También se les denomina órganos de gestión, por cuanto a través de ellos se manifiesta plenamente la voluntad del ente. En consecuencia, los actos emanados de los órganos de gestión son normalmente los únicos que pueden ser impugnados ante los tribunales competentes, ya que ellos inciden directamente sobre las situaciones jurídicas subjetivas de los particulares, especialmente, sobre la esfera de sus derechos subjetivos e intereses legítimos".(12) Con base en lo anterior, todo órgano de gestión o activo es externo, pero no todo órgano externo es necesariamente de gestión o activo.
Según Don Eduardo Ortiz Ortiz, los órganos externos coinciden con los agentes.  Estos tienen la capacidad para formar, declarar, o ejecutar la voluntad del ente al que pertenecen.  Se distinguen a su vez en: deliberantes, que forman la voluntad del ente, pero no la declaran hacia el exterior (juntas directivas de las autónomas); representantes, que representan y manifiestan la voluntad del ente ante terceros, tengan o no potestad para formarla (el gerente que adopta los contratos, los acuerdos y las resoluciones de la institución autónoma); y, ejecutivos, que realizan los actos materiales -no dirigidos a manifestar una voluntad- necesarios para poner en obra ante el público o ante terceros la voluntad antes expresada por los órganos representantes (13).  Como puede observarse, los órganos ejecutivos son órganos externos, más no órganos de gestión o activos.
Lo anterior tiene la siguiente importancia, y que si se asimilan o se equiparan los órganos externos a los de gestión o activos, se puede caer en el error de afirmar que sólo los máximos órganos de la jerarquía administrativa, tanto en la Administración Pública central como la Administración Pública descentralizada (Presidente de la República, Ministro, el Poder Ejecutivo y Consejo de Gobierno, Juntas Directivas, Presidentes Ejecutivos, Gerentes, etc.) serían los únicos que podrían ejercer la potestad certificante.
Un segundo aspecto sobre el cual queremos llamar la atención es que, tanto la Procuraduría General de la República como los Tribunales de Justicia, han reconocido que un órgano interno y auxiliar(14), como es la auditoria interna, pueda ejercer la potestad certificante.  De donde resulta que, el ejercicio de la función administrativa certificante, no es una atribución exclusiva de los órganos externos.
Mas aún, Don Eduardo Ortiz Ortiz, quien asimila los órganos internos con los auxiliares, expresa que dentro de estos últimos se encuentran los órganos documentales, que son los que reducen a escritura la voluntad de los agentes deliberantes y certifican esa documentación, como son los secretarios de actas.(15)
Con base en lo anterior, podríamos conceptualizar la función de decisión como la facultad que tiene un funcionario público de adoptar un acto que se deriva de las competencia de un órgano, que, por lo general, es externo, pero no necesariamente de gestión o activo, aunque, jurídicamente es posible, que tenga esa doble condición.
Así las cosas, el jefe del Departamento de Estadística Pesquera puede emitir certificaciones sobre los expedientes y documentos que se encuentran en sus registros y que se relacionan con la competencia que le otorga el ordenamiento jurídico.  Es importante recalcar, que la validez del acto administrativo certificante está condicionado a que en esos registros conste, de forma pormenorizada y fehaciente, el dato o el hecho que se certifica…”  (Ver en el mismo sentido el dictamen C-178-2000 del 7 de agosto del 2000)
 (2) Sobre el particular véase los dictámenes C-194-89 de 9 de noviembre de 1989, C-053-94 de 7 de abril de 1994, C-077-94 de 10 de mayo de 1994, C-134-98 de 13 de julio de 1998 y C-226-98 de 3 de noviembre de 1998.
(3) "El concepto de certificar que el idioma nos ofrece hace referencia a instrumentos o documentos acreditativos de la verdad de un hecho, asegurándolo en regla o en la debida forma, teniendo una acepción derivativa como documento público o privado en que se asegura, afirma o da por cierta alguna cosa" MARTINEZ JIMENEZ (José Esteban) La Función Certificante del Estado, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid-España, primera edición, 1977, página 21.
(4) COUTURE (Eduardo J.) , Estudios de Derecho Procesal Civil, Ediar, Soc. Anón. , Editores, Buenos Aires-Argentina, primera edición, 1949, Tomo II, página 67, considera que no hay razón técnica para suponer la vigencia de un poder o potestad certificante en el Estado. "Será fácil, en cambio, hallar la consagración de un principio de esta índole, en el texto de la ley. El llamado poder certificante, que no es otra cosa que la posibilidad de dar validez o eficacia jurídica predominante a ciertas aseveraciones, se halla instituido en la ley, cuando ella establece que determinados instrumentos ‘hacen fe’".
(5) MARTINEZ JIMENEZ (José Esteban) op. cit. página 21.
(6) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid- España, Reimpresión a la tercera edición, 1980, página 373 clasifica la potestad certificante dentro de las potestades conservativas. "La clasificación más importante de las potestades es la que distingue las innovativas y las conservativas. Las primeras consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, derechos, deberes, obligaciones, normas. Las segundas, se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas. Ejemplo de las primeras, las tres potestades aludidas (reglamentaria, expropiatoria, de policía); de las segundas, la potestad certificante, o ciertas manifestaciones de la propia potestad de policía".
(7) COUTURE (Eduardo J.) op. cit. página. 67.
(8) De conformidad con el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública la competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.
(9) De acuerdo con la función los órganos son internos o externos. "Es interno el órgano que actúa en relación con otros órganos o para éste, sea porque los efectos de su conducta crean deberes o poderes en el mismo (relación jerárquica) o porque hacen posible la conducta de otro órgano (participación el procedimiento administrativo). Normalmente están creados por reglamento autónomo de organización y constituyen lo que podría denominarse las dependencias auxiliares de un órgano.
Es externo, en cambio, el órgano que actúa en relación con el público, o con otro ente, a nombre de aquél que pertenece. Los órganos externos o centro externos, en el sentido estricto de la palabra, están creados por ley". ORTIZ ORTIZ (Eduardo) citado por HERNÁNEZ VALLE ( Rubén) Las Figuras Organizativas, en Antología de Derecho Público, Primer Semestre, Cátedra de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página.64.
(10) Véase dictamen 134-98 de 13 de julio de 1998.
(11) "VI.- El Jefe del Departamento de Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública sí tiene atribuciones para certificar documentos que, si bien no son redactados o extendidos en su oficina, son parte integrante de un expediente instruido en el Departamento a su cargo.  Cierto es que los documentos cuya autenticidad refuta la actora no fueron expedidos por el Departamento de Auditoría, pero éste tiene competencia para dar validez a documentos de todo el Ministerio, pues su esfera de actividad se extiende a toda la Dependencia.  Adviértase, además, que el Auditor Interno, según disposición del artículo 3, inciso a), del Reglamento Interno de la Unidad de Auditoría del Ministerio de Seguridad Pública. (Decreto Ejecutivo No. 15139-SP del 6 de enero de 1984), debe ostentar la calidad de "contador público autorizado", precisamente, para que ejerza su indiscutible capacidad para dar fe de la autenticidad de los documentos que forman parte de los expedientes levantados en su dependencia, máxime si entre sus funciones está: "...Determinar la confiabilidad de los datos contables, financieros..." (artículo 5, inciso b.). En consecuencia, estima ésta Sala que lo resuelto por el Tribunal en lo tocante a la admisión de documentos como parte del elenco probatorio se ajusta a derecho, toda vez que el Auditor Interno está facultado para certificar la validez de documentos contenidos en un expediente instruido en la Unidad a su cargo (Resolución N° 82-F-92-CON de las 15:05 horas del 20 de mayo de 1992 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).” (el subrayado no es del original).
(12) HERNANDEZ VALLE (Rubén) op. cit. página 62.
(13) ORTIZ ORTIZ (Eduardo) Tesis de Derecho Administrativo. Documento Poligrafiado en la Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, Tomo II, tesis 11, páginas 19 y 20.
(14) Los órganos auxiliares o no activos por lo general asumen la figura de auxiliares respecto de la gestión, ya que actúan con el fin de asegurar la bondad o la regularidad de la actividad confiada a los órganos de gestión o activos. Se subdividen en consultivos y de control. Los primeros, colaboran con los de gestión rindiendo dictámenes o dando consejos. Los segundos, les compete el asegurar que los actos de los órganos activos se ajusten a las normas legales (control de legalidad) o bien a criterios de oportunidad (control de mérito).  HERNANDEZ VALLE (Rubén) op. cit. página 62.
 (15)  ORTIZ ORTIZ (Eduardo) op. cit. página 21.
 
            Ahora bien, tal y como lo ha señalado Couture, la potestad certificante de la Administración proviene de la ley: 
“El llamado poder certificante, que no es otra cosa que la posibilidad de dar validez o eficacia jurídica predominante a ciertas aseveraciones, se halla instituído en la ley, cuando ella establece que determinados instrumentos ‘hacen fe’.  La aptitud certificante ha sido instituída a favor de los funcionarios públicos por un texto legal; pero esa aptitud no es una condición inherente a la calidad de funcionario…
El poder certificante no es, pues, una emanación de la condición de escribano público ni del funcionario público, ni siquiera la irradiación de una facultad propia del Poder Ejecutivo.  La eficacia de determinadas atestaciones de los escribanos o funcionarios, es una creación de la ley.  La delegación del poder público es, apenas, un lejano recuerdo del régimen de enajenación de los oficios por parte de los reyes.
La ley crea esa medida de eficacia, ensanchándola en ciertos casos, limitándola en otros y anulándola en otros.
Bastaría que un día cualquiera una ley estableciera que los documentos públicos, para hacer fe, deberían ser reconocidos judicialmente por los funcionarios otorgantes, o que las escrituras autorizadas por los escribanos deberían ser sometidas a análogo tratamiento, para que la fe pública como institución desapareciera…” (Estudios de Derecho Procesal Civil, T. 2, Depalma, Buenos Aires, 1998, p. 67-69).
            En el ámbito nacional, tal y como se indicó, la potestad certificante del Estado se encuentra consagrada en el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública:
“Artículo 65.- …
2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario.”
            Pero además de lo anterior, los artículos 369 y 370 del Código Procesal Civil le otorgan fe pública a los documentos extendidos por los funcionarios públicos dentro del límite de sus atribuciones:
 “ARTÍCULO 369.- Documentos e instrumentos públicos.
Son documentos públicos todos aquéllos que hayan sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.
Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter que este artículo establece, si el funcionario que las autoriza certifica en ellas la razón de que son copias fieles de los originales, y cancela las especies fiscales de ley.
Es instrumento público la escritura otorgada ante un notario público, así como cualquier otro documento al cual la ley le dé expresamente ese carácter.
 
ARTÍCULO 370.- Valor probatorio.
Los documentos o instrumentos públicos, mientras no sean argüidos de falsos, hacen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial público afirme en ellos haber realizado él mismo, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio de sus funciones.”
            En tanto la potestad certificante radica en manos del órgano que ostente la función de decisión (artículo 65 de la LGAP), tal y como lo ha avalado la Sala Primera de la Corte.  Por ejemplo, ésta radicaría en los Ministerios, en el Ministro, Viceministro y -en principio- en el Oficial Mayor, mientras que en un ente autónomo o semiautónomo, corresponderá al gerente y en ciertas ocasiones al presidente ejecutivo, así como al secretario de la Junta Directiva en lo resuelto por ésta:  “Además, por mayoría de razón y por principios elementales de lógica y conveniencia, deben admitirse las certificaciones individuales expedidas por los jefes de las divisiones, departamentos o secciones de la respectiva entidad, única y exclusivamente en cuanto a los documentos directamente emitidos por sus dependencias…” (sentencia de primera instancia reiterada en la resolución N.° 82-F-92-CON de las 15:05 horas del 20 de mayo de 1992 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).  Lo anterior, con inclusión de la potestad certificadora de las auditorías internas de conformidad con lo señalado en la resolución citada.
            Visto lo anterior, así como el desarrollo jurisprudencial -tanto administrativo como judicial- sobre la potestad certificadora de la Administración, procede responder a la interrogante planteada por el consultante en el sentido de que los abogados de la Imprenta Nacional, por su simple condición de profesionales en Derecho, no tienen atribuida la competencia de emitir certificaciones de personerías jurídicas, copias certificadas de la cédula jurídica ni de las publicaciones realizadas en el Diario Oficial La Gaceta.  Lo anterior en el entendido de que estos abogados no fueron contratados como Notarios Públicos, tal y como se infiere de la consulta planteada, así como del respectivo dictamen legal.
            En los casos cuestionados en la consulta nos encontramos frente al ejercicio de la potestad certificadora de la Administración que, como tal, deben ser atendidos de conformidad con lo dispuesto en el 65 de la LGAP.
            Lo anterior, sin embargo, no obsta para señalar que los documentos emitidos por funcionarios de la Imprenta Nacional (sean abogados o no) son documentos públicos siempre y cuando se ajusten a las formas requeridas y sean otorgados dentro de los límites de sus atribuciones.  Además, estos funcionarios se encuentran facultados para emitir copias certificadas de los documentos en cuestión por expresa disposición del artículo 369 del Código Procesal Civil.
            Procede ahora referirnos a cada una de las hipótesis planteadas en el asunto sometido al criterio de este órgano técnico jurídico:
 
  •  
    Sobre la personería jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional
 
            Indica el consultante que en la Institución “…es constante la solicitud de certificaciones de personería jurídica así (sic) de representación legal por mi condición de Director General con las facultades de representante judicial y extrajudicial...”.
 
            Al respecto debe indicarse que la personería jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta está determinada en la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Ley N.° 5394 del 5 de noviembre de 1973, que dispone:
 “Artículo 4º.- … El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.”
            Esta Ley entró a regir a partir de su publicación (artículo 14), o sea, del 16 de noviembre de 1973, fecha en la que salió publicada en el Diario Oficial La Gaceta. 
            Ahora bien, el Director de la Imprenta Nacional es un funcionario de confianza, nombrado por el Poder Ejecutivo (artículo 4 inciso g del Estatuto de Servicio Civil).  En este sentido, la publicación del nombramiento que se realiza en el Diario Oficial tiene como objetivo su comunicación al público en general interesado en el asunto (ver en este sentido los dictámenes C-285-82 del 3 de noviembre de 1982 y C-068-98 del 17 de abril de 1998).
            Desde esta perspectiva, en tanto la personería jurídica de la Junta Administrativa está dada por ley y en tanto el nombramiento del Director General ha sido publicado en el Diario Oficial La Gaceta ¿quién es el órgano competente para certificar dicha personería jurídica?.  Para responder a esta interrogante hemos de estarnos al concepto de función de decisión señalado en el dictamen C-139-99 arriba citado, que refiere a “…la facultad que tiene un funcionario público de adoptar un acto que se deriva de la competencia de un órgano, que, por lo general, es externo, pero no necesariamente de gestión o activo, aunque, jurídicamente es posible, que tenga esa doble condición.”
            En el caso que nos ocupa, se debe determinar cuál o cuáles órganos son competentes para certificar o dar fe de la vigencia del nombramiento del Director General de la Imprenta Nacional.  Asunto que en todo caso le compete definir de forma exclusiva a la Administración.  Sin embargo, en tanto el Departamento de Personal y/o la Dirección Administrativa de cualquier órgano o entidad pública tienen entre sus competencias el extender certificaciones sobre los nombramientos de sus funcionarios, es claro que se encuentran facultados para certificar la personería jurídica del jerarca correspondiente.  Certificación que en el caso específico de la Imprenta Nacional también podría ser extendida por el Secretario de la Junta Administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la LGAP.
 
·        Sobre la copia certificada de la cédula jurídica de la Junta Administrativa
            La certificación de copias de la cédula jurídica de la Junta Administrativa, al igual que en el caso de las personerías jurídicas, bien puede ser emitida por el Secretario de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional o por el órgano que tenga en depósito la cédula en cuestión.
 
·        Sobre la certificación de copias de publicaciones realizadas en el Diario Oficial La Gaceta
            Tal y como se indicó líneas atrás, la publicación de leyes, decretos, reglamentos o actos administrativos en el Diario Oficial La Gaceta constituye, por sí misma, el acto probatorio de la autenticidad del documento publicado.  De allí que para efectos legales simplemente bastaría con citar el número y fecha de La Gaceta en que el documento ha sido publicado.
            No obstante lo anterior, de requerirse copia certificada de una publicación realizada en La Gaceta, lo cierto es que en tratándose de un documento público al alcance de todos los habitantes, bien puede ser certificado por cualquiera de los órganos de la Imprenta Nacional al que le conste que la publicación en cuestión se ha realizado de forma efectiva, así como por el Secretario de la Junta Administrativa.
 
 
 
CONCLUSIÓN
 
            En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1.-  La publicación de las normas jurídicas y de los actos concretos que se comuniquen mediante publicación, en el Diario Oficial, constituye un requisito de eficacia.
2.-  Además, la publicidad en el Diario Oficial tiene como objeto garantizar la autenticidad de los textos publicados.
3.-  El Diario Oficial La Gaceta es el Diario Oficial del Estado costarricense.  Por ende, se trata de un documento público al alcance de todos y cada uno de los habitantes del país.
4.-  La certificación de publicaciones realizadas en La Gaceta referentes a leyes, reglamentos, decretos o actos concretos a comunicar, es innecesaria.  Para efectos legales basta con citar la norma o acto respectivo, así como el número y fecha de La Gaceta en que fueron publicados.
5.-  La potestad certificadora de la Administración proviene de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública.  De allí que la potestad de emitir certificaciones corresponderá al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. 
6.-  En este sentido, ningún funcionario de la Imprenta Nacional, sea abogado o no, tiene atribuida la competencia de emitir certificaciones en virtud de su mera condición de funcionario público.  Lo anterior, con excepción de la emisión de copias certificadas de documentos públicos, en los términos del artículo 369 del Código Procesal Civil, así como de los abogados que sean contratados en su condición de Notarios Públicos.
7.-  La emisión de certificaciones de personería jurídica de la Imprenta Nacional corresponde al órgano con competencia en materia de personal de la Imprenta Nacional (Dirección Administrativa o Dirección de Personal, según sea el caso), así como al Secretario de la Junta Administrativa (artículo 65 de la LGAP).
 8.-  La certificación de copias de la cédula jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta, bien puede ser emitida por el Secretario de la Junta Administrativa o por el órgano que la tenga en depósito.
            
Sin otro particular, se suscribe muy cordialmente,
 
 
Georgina Inés Chaves Olarte
PROCURADORA ADJUNTA
 
GCO/gas