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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 203 del 07/12/2005
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 203
 
  Opinión Jurídica : 203 - J   del 07/12/2005   

Entre los distintos sistemas de regulación de las relaciones de empleo existentes entre la Administración y los funcionarios, es claro que el Constituyente originario optó por un régimen prevalentemente estatutario y no contractual; lo cual conlleva, en

OJ-203-2005


7 de diciembre de 2005


 


 


Señor


Mario Redondo Poveda


Diputado


Presidente Comisión Especial 14730


Asamblea Legislativa


S.  D.


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 21 de noviembre de 2005, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto al proyecto de Ley de reforma del artículo 192 de la Constitución Política para garantizar la negociación colectiva en el sector público, que se tramita bajo el expediente legislativo Nº 14730, y del cual se nos adjunta copia.


 


I.- Consideraciones previas sobre la delimitación de la naturaleza y alcances  jurídicos de nuestro pronunciamiento.


 


Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


 


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


 


De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:


 


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


     


En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.


 


A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de ocho días hábiles desde su recibo,  pues en caso contrario se tendrá por entendido que no se tienen objeciones, es de rigor recordarle que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a las consultas voluntarias como la presente, que no están expresamente reguladas por la normativa de comentario (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998 y OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004).


 


Cabe indicar desde ya, que la presente consulta nos adentra en un tema (La Negociación Colectiva) sumamente complejo y vasto; así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.


 


II.- Antecedentes Internacionales del Derecho de Negociación Colectiva en la Administración Pública, en el caso de Costa Rica.


 


- Convenio 98 de la OIT sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949 (ratificado por CR).


Aunque en su artículo 6 establece que dicho Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado –salvo policía y fuerzas armadas (art. 5)-, advierte que no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto. Y como el artículo 4 promueve el estímulo y el fomento de los procedimientos de negociación voluntaria, con el objeto de reglamentar las condiciones de empleo, acorde a las condiciones nacionales, es claro que con base en ello se sugiere la paulatina introducción y extensión del derecho de Negociación Colectiva en el empleo público.


 


- Convenio 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978 (aún no ratificado por CR).1


 


Tomando en cuenta la expansión de los servicios prestados por la Administración Pública en muchos países, y de la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos, así como la gran diversidad de los sistemas políticos, sociales y económicos de los Estados miembros y las diferentes prácticas aplicadas a dichos Estados en lo que respecta a la naturaleza de la relación de empleo y su diferenciación con el empleo privado, y pretendiendo reducir al máximo los grupos de empleados públicos excluidos de la libertad de sindicación y de la  negociación colectiva, en su artículo 1º establece que dicho Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la Administración Pública, y que será la legislación nacional la que determine hasta qué punto las garantías previstas en este instrumento se aplican a los empleados de “alto nivel” que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. Y su artículo 7 también promueve el estímulo y el fomento de los procedimientos de negociación voluntaria en el sector público, con el objeto de reglamentar las condiciones de empleo, acorde a las condiciones nacionales.


 


-Convenio 154 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, 1981  (aún no ratificado por CR). 2


Si bien en su artículo 1º. 1) establece que sus disposiciones se aplican a todas las ramas de actividad económica, en su punto 3) aclara que en lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este Convenio. En todo caso ordena que se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva. Y que las medidas adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva, deberán ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores.


 


-La Recomendación 156 de la OIT Sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978.


En su artículo 1. 1) sugiere que en los países en que existan procedimientos para el reconocimiento de las organizaciones de empleados con miras a determinar las organizaciones a las que han de atribuirse derechos preferentes o exclusivos para la negociación colectiva de las relaciones de trabajo en la Administración Pública, dicha determinación deberá basarse en criterios objetivos y preestablecidos en la legislación nacional o por otros medios adecuados. (arts. 1 y 2).


 


-Informe 327, caso 2104, 2002, ante quejas contra el Gobierno de Costa Rica presentadas por SINDEU, SIPROCIMECA y SEC.


 


Entre otras cosas, alegaban restricciones ilegítimas al derecho de negociación colectiva en el sector público, como consecuencia de las resoluciones Nºs 4453-2000 y 2000-7730 y 2000-09690 de la Sala Constitucional. La Comisión tomó nota, en sus conclusiones, de las acciones gubernamentales, en el contexto jurisprudencial, en defensa del derecho de negociación colectiva en el sector público y más concretamente del decreto ejecutivo número 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 (Reglamento para la Negociación de las Convenciones Colectivas del Sector Público), que sólo excluye de este derecho a funcionarios de mayor jerarquía del mencionado sector; reglamento este que a petición de la asistencia técnica prestada por la OIT, incluye ciertas mejoras sustanciales en relación con el reglamento de 1993 (por ejemplo la supresión de la Comisión de homologación, ámbito subjetivo suficientemente amplio, instrucciones sobre la negociación sólo de los entes públicos a sus representantes) y que fue objeto de varios comentarios por parte de la misión de asistencia técnica con miras a una futura legislación. También se tomó nota de que existe un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa apoyado por los interlocutores sociales y por el Gobierno, para la ratificación de los Convenios números 151 y 154 de la OIT (que tratan entre otras cosas del derecho de negociación colectiva de la Administración Pública) y que permitiría encontrar soluciones a los problemas existentes y afianzar la aplicación del Convenio 98. El Comité subraya el principio según el cual “es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del Estado de concluir convenciones colectivas. Este derecho sólo podrá denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas” (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 795).


 


III.- La Negociación Colectiva en el Sector Público costarricense.


 


Sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo, que incluso para varios autores nacionales, es involutivo,3 recientemente este Órgano Superior Consultivo externó las siguientes consideraciones sobre el Derecho de Negociación Colectiva en el Sector Público:


 


 (...) La negociación colectiva entendida como autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, durante mucho tiempo se consideró incompatible con el régimen constitucional de la función pública. Y esto fue así, con base en la versión más tradicional y clásica de la naturaleza estatutaria de estas relaciones, que exige su regulación unilateral por parte del Estado, a través de leyes y reglamentos.4


 


Hoy en día, luego de toda una evolución histórico-jurídica, la actuación negocial de la Administración Pública en Costa Rica está jurídicamente reconocida y regulada en la esfera de la función pública. No obstante, es también claro que la negociación colectiva no puede tener el mismo alcance en el marco del empleo público que en del sector privado.



Al respecto, la Sala Constitucional ha emitido varios fallos de interés, entre los que destacan los Nºs 3053-94 de las 09:45 horas del 24 de junio de 1994, 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000 y 9690-2000 de las 15:01 horas del 1º de noviembre del 2000, en los que a partir de una interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, declaró que la negociación colectiva no es incompatible con el régimen constitucional de la función pública, esto en el caso de las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en tratándose de servidores públicos que no ejerzan gestión pública, pero advirtió que dicha autorización para negociar no es irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, sino sujeta inexorablemente a la generalidad de disposiciones normativas que privan en la Administración (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-161-98 de 10 de agosto de 1998, C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, C-044-99 de 22 de febrero de 1999,  C-137-2004 de 5 de mayo de 2004 y C-036-2004 de 29 de enero de 2004). Lo anterior significa que, por una parte, debían de respetarse tanto lo que podríamos denominar aspectos de fondo, relacionados con materias o condiciones de empleo público, como los de forma, es decir, las políticas generales sobre convenciones colectivas en el Sector Público, que establecen los requisitos, la estructura y los procedimientos a observar en este tipo de negociación (Al respecto, el dictamen C-036-2004 op. cit.). 



Así las cosas, aún y cuando en el ámbito de la función pública se está abriendo paso la introducción de un sistema de negociación colectiva, que tiene por finalidad permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal, resulta claro que esa posibilidad tiene en nuestro derecho un alcance limitado, en absoluto comparable al de la negociación colectiva en la empresa privada, y por ende, un carácter bastante distinto al que tiene en el derecho del trabajo. Lo cual acredita que el grado de autonomía de los funcionarios públicos es más limitado que el reconocido a los trabajadores del sector privado.



Si bien podría afirmarse que la negociación colectiva no tiene los mismos límites en el caso de los empleados públicos sometidos a vínculos laborales, no obstante su incardinación en la organización administrativa conlleva necesariamente la aplicación de reglas y normas  especiales, distintas a la del Código de Trabajo, según hemos explicado.5



Es claro entonces, que la negociación colectiva en nuestro medio no puede tener el mismo alcance jurídico en el marco del empleo público –y más específicamente, en el de la función pública- que en el del sector privado (esto por los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, etc).



Ahora bien, en nuestro derecho administrativo, la introducción de la negociación colectiva de los funcionarios ha tenido lugar a partir del Acuerdo Nº 4, artículo 6, de la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno Nº 25 de 22 de octubre de 1986. Posteriormente se emitió el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno Nº 162 del 9 de Octubre de 1992 y publicado en La Gaceta del viernes 5 de Marzo de 1993; disposiciones que fueron derogadas y dejadas sin efecto por el Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, publicado en La Gaceta Nº 115 de 15 de junio de 2001, hoy vigente, que estableció un conjunto de principios y reglas especiales para articular el proceso de negociación colectiva en el Sector Público. Todos ellos ayudan a completar una regulación que, de todas formas, ha de integrarse sistemáticamente con los principios del ordenamiento jurídico administrativo, en el que sin duda se inserta. La regulación si bien escueta, y por demás provisional 6, resulta suficiente para comprender que este modelo de negociación colectiva es muy distinto, por su contenido y alcance, al que tiene lugar en el marco de las relaciones laborales.



Por las razones expuestas, este Órgano Superior Consultivo ha llegado a afirmar que la negociación colectiva en el Sector Público inexorablemente debe darse dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria (decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS) (Véase al respecto los pronunciamientos C-254-2003 de 25 de agosto de 2003 y C-349-2003 op. cit.)



En definitiva, de conformidad con el ámbito subjetivo de aplicación establecido en el artículo 1º del citado reglamento, que incluye tanto las empresas públicas del Estado y a los obreros, trabajadores y empleados del resto de la Administración Pública,7 en cuanto no ejerzan como sus titulares, competencias de derecho público, resulta incuestionable que (...) para negociar convenciones colectivas debe hacerlo dentro del marco de los procedimientos y restricciones que esa normativa reglamentaria establece, y siempre sujeto y limitado además por lo dispuesto en leyes de orden público y demás disposiciones de carácter imperativo vigentes en nuestro ordenamiento (...) hasta tanto se promulgue la legislación tendiente a regular dicha materia”. (Pronunciamiento C-057-2005 de 11 de febrero de 2005. Y en sentido similar el pronunciamiento OJ-029-2005 de 21 de febrero de 2005).


 


IV.-  Aspectos generales sobre el contenido del Proyecto de Ley consultado.


 


Entre los distintos sistemas de regulación de las relaciones de empleo existentes entre la Administración y los funcionarios, es claro que el Constituyente originario optó por un régimen  prevalentemente estatutario y no contractual; lo cual conlleva, entre otras cosas, a que no exista una igualdad de tratamiento sindical entre trabajadores y funcionarios, pues son obvias las diferencias de naturaleza jurídica entre la Administración Pública y la empresa privada, por lo que es válido afirmar entonces, que desde el plano constitucional, del derecho de sindicación de los funcionarios públicos no se deriva como consecuencia necesaria el derecho de negociación colectiva  como parte de su contenido esencial.8


 


Bajo nuestro actual sistema constitucional de empleo público, la negociación colectiva en el ámbito público más que un derecho constitucional o fundamental, es un modo de participación institucional cuya creación y regulación legal tendría asiento en el artículo 191 constitucional 9; y lógicamente su contenido, alcance y ámbito sería marcadamente diferente e independiente del régimen laboral común, pues el constituyente no quiso extender expresa e ilimitadamente el derecho de negociación colectiva a los funcionarios.


 


La propia Sala Constitucional, en su sentencia Nº 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, ha reconocido que en nuestra organización jurídica actual, para que los alcances del Convenio 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública fueran de posible aplicación, se requiere que sus principios y normas sean compatibles con los de la Constitución Política y que en la actualidad existe un impedimento, del más alto rango, para que se pueda aceptar la institución de las convenciones colectivas en todo el sector público; impedimento que según la Sala radica en la falta de la norma de rango superior a la ley ordinaria, que permita la aplicación de la institución en todo el sector público, haciéndola compatible con los principios y valores de la Constitución Política. Y por ello afirma que la articulación de la institución de la negociación colectiva con el ordenamiento jurídico nacional, no puede hacerse solamente desde el punto de vista de los intereses de los servidores del sector público; debe hacerse, también, a partir del necesario examen de los artículos 191 y 192 constitucionales.


 


Así las cosas, estimamos que en el actual esquema constitucional los derechos de participación en la determinación de las condiciones de empleo o negociación colectiva que se atribuyan a los funcionarios públicos deben nacer necesariamente de su reconocimiento legal como parte del estatuto funcionarial.


 


En todo caso, insistimos, el que no exista a nivel constitucional un reconocimiento expreso del derecho de negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública, no impide, ni ha impedido que en el plano de la mera legalidad administrativa se haya reconocido y regulado ese derecho (Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de junio de 2001), y que hoy exista  un proyecto de ley sobre la materia (expediente legislativo Nº 14675).


 


Por otro lado conviene indicar lo siguiente:


 


Si bien el artículo 191 de la Constitución Política establece la regla general de que las relaciones entre el Estado y los servidores públicos estarán reguladas por un estatuto de servicio civil, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración, y el 192 Ibídem establece para ello un mínimo de garantías dentro de aquella relación (reclutamiento basado en criterios objetivos de mérito y capacidad comprobada, estabilidad en el cargo, etc.); lo cierto es que el mismo artículo 192 prevé la posibilidad de que la ley introduzca excepciones a este régimen general.


 


En ese contexto de marcado desarrollo legislativo se ha entendido que el régimen estatutario aludido por la Constitución, y especialmente los principios derivados derivados del artículo 192 constitucional, son aplicables sólo a ciertos funcionarios de la Administración central –la mayoría- pero no a todos 10, lo cual deja obviamente por fuera la regulación de las relaciones de empleo existentes en la propia administración descentralizada.


 


Desde esa perspectiva reseñada, estimamos que el incluir en el artículo 192 constitucional el reconocimiento del derecho a negociar convenciones colectivas,  bien  podría prestarse a confusión, pues con base en ello puede entenderse que ese reconocimiento se circunscribe  exclusivamente a los funcionarios y empleados cubiertos por el régimen Estatutario; dejándose por fuera un vasto colectivo de servidores que como indicamos están fuera de aquél régimen de méritos; lo que conlleva un claro contrasentido con la realidad imperante actualmente en la materia, en la que se ha llegado a reconocer la posibilidad de la negociación colectiva en  las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en la Administración central, en tratándose de servidores públicos que no ejerzan gestión pública.


 


Y no puede dejarse de lado que la interpretación de la Constitución Política, entendida como el orden jurídico fundamental del Estado y de la sociedad, debe hacerse de forma lógica-sistemática;  esto es: articulando todo el texto constitucional en su conjunto, y en armonía con los valores y principios que lo complementan y amplían (Resoluciones Nºs 4091-94 y 968-90, Sala Constitucional), logrando así una unidad coherente y armónica. Por consiguiente, en caso de que el constituyente derivado optara  por aprobar la reforma propuesta, debe quedar claro que la negociación colectiva no puede tener el mismo alcance en el marco del empleo público que en el sector privado; ante todo por principios constitucionales ampliamente reconocidos en nuestro medio, como el de legalidad administrativa 11 y presupuestaria 12; pues  en dichas materias indudablemente el grado de autonomía de la negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos es más limitado; incluso el modelo de negociación debe ser distinto al que tiene lugar en el marco de las relaciones laborales privadas, al igual que su contenido y alcance.    


 


Por último, se recuerda que la propia Sala Constitucional, en su resolución Nº 2003-02771  de las 11:40 horas del 4 de abril de 2003,  ha establecido que las normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo pueden ser reformadas por una asamblea constituyente de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Política. De ahí que podría presentarse la polémica de si esta reforma se encuentra en este último presupuesto citado.


 


 


Conclusión:


 


El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta los problemas señalados, que bien podrían incidir en que la eventual ley llegue a tener incluso serios roces de constitucionalidad.


 


Y en estricto derecho estimamos innecesario el reconocimiento a nivel constitucional del derecho fundamental a la negociación colectiva en el Sector Público, porque conforme a la imprescindible integración normativa con lo dispuesto por el artículo 191 Constitucional, su reconocimiento y regulación es materia de pura legalidad ordinaria.


 


Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Sin otro particular,


 


 


MSc. Luis

1 Si bien dicho instrumento internacional no ha sido ratificado por Costa Rica, y por ende, no viene a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es innegable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo, y por ello lo aludimos.


 


2 Ibídem.


3 BOLAÑOS, Céspedes, Fernando. “Estado Social de Derecho y Negociación Colectiva en el Sector Público”. Editorial CEFOC, San José, 1987, págs. 79 y 78. Así como su Tesis sobre “Alcances de la Libertad Sindical en Costa Rica”, para optar al Grado de Doctor en Derecho. Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, 2001, pág. 222 y ss. 


4 Con base en esa tesitura, en 1980 el Consejo de Gobierno prohibió, vía directriz, la celebración de convenciones colectivas en el Sector Público.


5 Tal y como lo hemos afirmado en reiteradas ocasiones, la modalidad de negociación en el Sector Público difiere claramente de la establecida en el numeral 54 y siguientes del Código de Trabajo; normativa que sólo es posible utilizarla en el Sector Privado (Pronunciamientos C100-2002 de 17 de abril de 2002, C-021-2002 de 15 de mayo de 2002 y C-349-2003 de 7 de noviembre de 2003).


6 Según lo dispuesto por el artículo 5º del citado decreto Nº 29576, mientras se promulgue la legislación correspondiente, dicha regulación establecerá un régimen provisional de solución de conflictos y de negociación colectiva de los servidores que no ejercen gestión pública.


7 Concepto que dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las Administraciones Públicas, engloba, según la relación armónica de los artículos 1º de la Ley General de la Administración Pública y 4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al Estado (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en cuanto realizan excepcionalmente función administrativa) y demás entes públicos como las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público.


 


8 Véase al respecto las sentencias 57/82, de 27 de julio, y 98/85, de 29 de julio, del Tribunal Constitucional Español, en la que se afirmó que el derecho de sindicación de los funcionarios no conlleva, sin más, el de negociación colectiva, pues la acción sindical puede desarrollarse también mediante otros procedimientos y por otras vías. Criterio que resulta plenamente aplicable en nuestro medio como criterio orientador, ya que en España, al igual que en Costa Rica, no existe un reconocimiento expreso a nivel del texto constitucional del derecho a la negociación colectiva en el sector público; sin obviar que su régimen de empleo público es también prevalentemente estatutario como el nuestro.


 


9 Véase en sentido similar la sentencia 184/87 del Tribunal Constitucional Español y sentencias Nºs 118/1983, de 13 de diciembre, 45/1986, de 27 de marzo, y 835/1995 de 01 de febrero, del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso de España.


 


10 Resolución 119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990; 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, 140-93 de enero de 1993 y 927-94 de las 15:30 horas de 15 de febrero de 1994, Sala Constitucional.


 


11 Derivado del artículo 11 constitucional, y con base en el cual los acuerdos o pactos concertados en virtud de una negociación colectiva no pueden vulnerar ni desconocer lo dispuesto por el ordenamiento jurídico , ni puede vulnerar los principios generales del derecho, y entre ellos, el de jerarquía normativa.


 


12 Derivado de los ordinales 121, inciso 11), 176 y ss. De la Constitución, según el cual, las previsiones presupuestarias constituyen un límite infranqueable para la negociación.