C-441-2005

20 de diciembre de 2005

 

 

 

 

Licenciada

Marjorie Morera González

Directora Ejecutiva

Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria

S. O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento oficio N° STAP-1311-05 de 29 de julio del año en curso, mediante el cual consulta a la Procuraduría cuál criterio prevalece en materia de salarios para las sociedades de Estado y si éstas están sujetas al ámbito de la Autoridad Presupuestaria al no haber disposición legal posterior a la Ley N° 8131 que establezca lo contrario en forma expresa.

 

            La consulta se plantea por considerar que la Procuraduría ha mantenido en dos dictámenes criterios contradictorios en orden a la aplicación de la referida Ley y de la competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto de las empresas públicas organizadas bajo formas de Derecho Privado. En ese sentido se indica que en dictamen N° C-190-2005, dirigido a Correos de Costa Rica S. A., se indicó la existencia de un régimen mixto en lo que toca al empleo y salario, por lo que resultan aplicables las disposiciones de Derecho Administrativo. Por lo que se estima que las directrices del Poder Ejecutivo resultan aplicables a las relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado en la medida en que la Autoridad Presupuestaria resulte competente. No obstante, en el dictamen N° C-195-2005 la Procuraduría analizó la situación de SINART respecto del salario único y el pago de salario escolar. En dicho dictamen se consideró que el salario de los servidores de SINART no podía ser actualizado por los decretos del Poder Ejecutivo, tanto los referidos al sector público como los aplicables al sector privado. Considera la Secretaría Técnica que mediante este último dictamen la Procuraduría se pronuncia sobre una forma de retribución para los funcionarios de SINART distinta a la establecida para Correos de Costa Rica S. A., a pesar de que ambas son empresas públicas del Estado, por lo que deberían regirse conforme lo preceptuado por las directrices del Poder Ejecutivo.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, Memorando AJ-299-2005 de 29 de julio siguiente. En dicho criterio se señala que la Ley N° 8131 busca que la política salarial de los entes regulados se maneje bajo un criterio de uniformidad de régimen jurídico, cuyo fundamento se encuentra en el carácter público de los fondos que financian la política salarial que incide en las finanzas públicas. La existencia de fondos públicos condiciona el deber de observancia de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria, por parte de los entes sujetos al ámbito de aplicación de la Ley N° 8131, dentro de las cuales se encuentran las empresas públicas del Estado. En cuanto a SINART, se indica que el artículo 22 dispone la exclusión del SINART del ámbito de aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria, que ya no se encontraba vigente. Por lo que, por medio del dictamen N° C-281-2003, la Procuraduría señaló que se estaba ante un error que impedía verter pronunciamiento sobre el tema. Por lo que sólo el Poder Legislativo está facultado par corregir el apuntado error. Por lo que al no hacer referencia la Ley N° 8346 a la Ley N° 8131, resulta procedente su aplicación al SINART. Al ser SINART una empresa pública sujeta a la Ley N° 8131, también le es de aplicación lo concerniente a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Agrega que conforme el artículo 178 del Código de Trabajo, a los servidores del sector público se les fija el salario de conformidad con las leyes que regulan el empleo público y no con base a ese mismo numeral. Aspecto que regula el artículo 48 del Estatuto de Servicio Civil.  (dictamen N° C-055-92) En el sector público, el salario mínimo se rige por lo estipulado en la Ley General de Salarios y el artículo 48 del Estatuto de Servicio Civil y por lo acordado por la Autoridad Presupuestaria para las entidades públicas y demás órganos sujetos a su competencia. En cuanto al concepto de salario mínimo para el sector público, se diferencia entre “salario mínimo” y salario básico, según lo establecido en la sentencia N° 537-2004 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Por lo que el salario base es el que sirve de límite y referencia para la fijación salarial en el sector público, cumpliendo la misma función que el salario mínimo en el sector privado. En cuanto al régimen salarial de Correos de Costa Rica, se señala que  el régimen es mixto ya que se debe dar aplicación a la legislación laboral común, siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público, resolución N° 7730-2000 de la Sala Constitucional. La Procuraduría ha afirmado la primacía de las reglas de Derecho Público para dicha empresa, en la medida en que la Autoridad Presupuestaria resulta competente. Por lo que no obstante el giro comercial de correos de Costa Rica, la materia salarial se rige por normas de Derecho Público que desplazan a las del Derecho Privado, como el decreto de salarios mínimos. Añade que SINART S. .A goza de la independencia administrativa otorgada a las empresas públicas y tiene capacidad de autoadministrarse o realizar sin subordinación a ningún ente u órgano el fin legal asignado por el ordenamiento. Ello incluye la facultad de darse su propia organización interna, la administración de su personal y de sus recursos financieros. El artículo 9 faculta al Consejo Ejecutivo para definir su propio régimen de retribuciones. No obstante, SINART debe respetar las directrices y lineamiento de política presupuestaria. Mediante dictamen N° C-190-2004 la Procuraduría se refirió al salario único dentro del SINART. Ello motivó que el Consejo Ejecutivo de SINART acordara solicitar la revisión del dictamen. Por lo que se emitió el dictamen N° C-195-2005. La Procuraduría se pronuncia sobre una forma de retribución distinta a la que se había definido para Correos de Costa Rica, pese a que ambas sociedades tienen la misma naturaleza jurídica. En criterio de esa Asesoría, el inciso f) del artículo 9 de la Ley N° 8346 se refiere al primer momento en que se requiere establecer un parámetro de remuneración aplicable a dichos servidores luego de cambiar al régimen de empresa pública. En cuanto a los aumentos posteriores deberá regirse por las disposiciones que en esa materia dicte la Autoridad Presupuestaria en el ejercicio de sus competencias y que aluden a los decretos que se emiten para actualizar los salarios en el sector público a través del porcentaje por “costo de vida”.  Estima que la interpretación de la Procuraduría en cuanto que existe “un tercer mecanismo de fijación salarial aplicable tanto a la remuneración original como a las que deben reconocerse a posteriori, que no es ni el fijado por el Consejo Superior de Salarios, ni el determinado por la Autoridad Presupuestaria, sino que es el que se indica en el inciso f) del numeral 9 de reiterada cita, parece ser que va más allá del verdadero sentido de esa norma a la vez que se aleja del criterio sostenido por la Procuraduría en oportunidades anteriores”.  Por lo que se estima que se han excedido los límites normativos contenidos en el citado artículo.

 

            Conforme lo expuesto, la consulta se refiere a la competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto de las empresas públicas en aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Una Ley cuyos mandatos prevalecen según su ámbito de aplicación orgánica, salvo disposición especial posterior. Por consiguiente, la fijación de los salarios en el sector público, incluidas las relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado se sujetan a dicha competencia, salvo norma especial en contrario. Es este el caso de la fijación de salarios en SINART.

 

 

 

 

I.-        LA PREVALENCIA DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y PRESUPUESTOS PUBLICOS

 

            La competencia de la Autoridad Presupuestaria está relacionada con el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De lo anterior se desprende que, en tesis de principio, las empresas públicas están sujetas a dicha competencia.

 

1.-        El ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria

 

            Como ha indicado la Procuraduría en otras ocasiones, por ejemplo, dictamen N° C-296-2001 de 26 de octubre de 2001, C-336-2001 de 5 de diciembre de 2001, C-125-2003 de 6 de mayo de 2003 y C-224-2003 de 23 de julio de 2003, entre otros, la Ley de Administración Financiera no tiene un ámbito de aplicación uniforme. De su propio texto se deriva que dicha ley no se aplica a todos los entes y órganos que manejan y administran fondos públicos y que, en todo caso, sus disposiciones no se aplican indistintamente a los organismos a quienes sí les resulta aplicable. Debe recordarse, ante todo, que un número importante de artículos de la Ley está dirigido a normar la administración financiera de la Administración Central. Por consiguiente, esas disposiciones no resultan aplicables a la Administración Descentralizada ni a las empresas públicas, aun cuando expresamente no se indique tal circunstancia. Luego, otras normas explícitamente excluyen su aplicación a determinados entes u órganos. Por ejemplo, el artículo 1ª  indica que la Ley sólo se aplica a los bancos públicos en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en los artículos 57 y 94 y el régimen de responsabilidad del Título X. En lo que se refiere a la Caja Costarricense de Seguro Social, las municipalidades y universidades se dispone la aplicación de  los Títulos II y X de la Ley  y en cuanto al deber de proporcionar al Ministerio de Hacienda la información que éste requiera. Otras disposiciones de la Ley no les resultan aplicables. Se considera, al efecto, que una aplicación de la ley podría ser contraría a la amplia autonomía que la Constitución garantiza a esos entes. De modo que la circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de aplicación de la Ley no determina, per se, la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley. Por el contrario, debe estarse a los supuestos de aplicación previstos por el propio legislador. Este es el caso de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y, por ende, respecto de la competencia de ese Organo.

 

 

En ese sentido, el artículo 21 de la Ley dispone en lo que aquí interesa:

 

"Autoridad Presupuestaria. Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

 

a.                   Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan".

 

            Dichas disposiciones implican que las normas relativas a la Autoridad Presupuestaria no resultan aplicables a las municipalidades, universidades públicas, bancos públicos y a la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a los entes públicos no estatales que por no recibir recursos provenientes de una norma o partida presupuestaria, no forman parte de la Hacienda Pública (cfr. Dictamen N° C-217-2005 de 13 de junio de 2005).

 

            Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y b)  y a los entes comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Este inciso comprende:

 

“c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado”.

 

            En el dictamen C-224-2003 antes citado, señalamos, además, que es pretensión de la Ley N° 8131 que “la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerza sobre los distintos entes públicos que expresamente se indica, sin que pueda considerarse que excluye de la aplicación determinados entes no previstos en ella, o bien que subsistan las excepciones anteriormente establecida”. Así, se indicó:

 

“Puede considerarse que en el tanto la Ley de Administración Financiera postula la eficacia del artículo 21 respecto de todos los organismos públicos no excluidos expresamente en dicho artículo y a quienes se aplica la Ley, sus efectos resultan antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido establecida por otras leyes anteriores. Dicha antinomia debe saldarse conforme los criterios de hermenéutica jurídica.

 

(...).

 

El objetivo de la Ley N° 8131 es, precisamente, que las instituciones descentralizadas y empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados) queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del  Poder Ejecutivo. Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices que tienden a asegurar el respeto a tal programación.

 

Por demás, ha sido criterio de la Procuraduría que las leyes especiales se excluyen entre sí dentro de su propio ámbito material. En otras palabras, la prioridad aplicativa de la competencia de la Autoridad Presupuestaria no deriva de que la Ley N° 8131 regule el régimen económico-financiero de un determinado ente descentralizado o empresa pública y de que la ley orgánica tenga como contenido esencial regular la organización y funcionamiento de ese ente o empresa. En el tanto estas leyes contengan prescripciones relativas a la administración financiera, la definición de la política financiera y presupuestaria del Ente podrá plantearse si esas disposiciones pueden ser consideradas como “especiales” (por constituir especificaciones o excepciones de otras más generales contenidas en la Ley 8131 y si resultan incompatibles con lo allí dispuesto; por ende, cuál criterio hermenéutico resulta aplicable. Lo que implica que siempre habrá que entrar a analizar la norma que en concreto se refiere al tema de administración financiera, control presupuestario, regulación de inversiones, salarios, formulación de directrices, etc.”.

 

            Por consiguiente, en tesis de principio, las disposiciones referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas entidades autónomas y a las empresas públicas. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que excluya esa aplicación y que sea posterior a la Ley N° 8131 (dictamen N° C-224-2003 antes citado).

 

2.-        La empresa pública está en principio sujeta a la LAFPP

 

            La sujeción de la empresa pública a la competencia de la Autoridad Presupuestaria ha sido cuestionada a partir de la organización de la empresa bajo una forma de Derecho Privado y cuando las disposiciones de creación autorizan que las relaciones de empleo se rijan por el Derecho Privado.

 

El término de empresa pública hace referencia a un ente dirigido a participar en los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios: "un organismo industrial y comercial, dotado de personalidad jurídica y perteneciente al sector público" (André de Laubadere, Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 671). El poder público asume la gestión de una actividad susceptible de explotación económica, asumiendo los riesgos inherentes a esa explotación. Por lo que la empresa es un mecanismo, entonces, de intervención económica y en el cual el capital social es mayoritariamente de titularidad pública, o bien, el ente económico está sometido a control del ente público, de forma tal que éste puede determinar las decisiones empresariales. En el dictamen N° 63-96 de 3 de mayo de 1996, esta Procuraduría entró a analizar los criterios bajo los cuales se puede determinar que una empresa es pública o privada. Retuvo como elementos fundamentales la titularidad del capital social y el control sobre las decisiones de la empresa. Se indicó, entonces, respecto de BICSA BAHAMAS:

 

"Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aún cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aún cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. de LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E, GARCIA DE ENTERRIA- M, SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229). Permitásenos, sobre estos aspectos, las siguientes transcripciones":

 

(…).

 

Conforme los criterios antes señalados, existirá una empresa pública aún cuando el capital social no esté en su totalidad dominado por el ente público, a condición de que éste domine la mayoría de ese capital. BICSA es una empresa propiedad absoluta de los entes públicos. Consecuentemente, puede afirmarse que BICSA es una empresa pública, por cuanto se está ante una persona jurídica gestionando una actividad de índole financiera y cuyo capital social está exclusivamente en manos de entes públicos, que dominan, por ende, el total de los votos en la Junta Directiva y demás órganos de la sociedad. El punto es si ese capital social puede ser compartido con particulares. Es decir, si puede estar en manos tanto de entes públicos como de personas privadas".

 

Conforme lo transcrito, en la empresa pública podemos diferenciar entre la empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público y la empresa pública organizada bajo formas de Derecho Privado, concretamente las sociedades mercantiles. Como no existe un mandato unívoco e imperativo de que el legislador organice las empresas públicas de Derecho Público bajo una organización determinada, tenemos que existe una discrecionalidad legislativa en el punto. Empero, pareciera que la categoría de ente institucional es la que se presenta como la forma de organización más adecuada para la empresa pública-persona pública (ejemplo, el INS, los bancos comerciales del Estado). Sin embargo, como consecuencia del proceso que se ha dado en llamar "huida del Derecho Administrativo", es notaria la práctica de la Administración de recurrir a formas de organización privada. En efecto, la Administración recurre instrumentalmente a formas organizativas propias del Derecho Privado, por lo que no es de extrañar que diversas empresas sean organizadas como sociedad anónima. Se trata de una técnica instrumental para los entes públicos, que no hace desaparecer el "núcleo público", al menos en lo que se refiere al acto de decisión de crearlas bajo esa forma y las normas en orden a la gestión y control de los fondos que les corresponden (cfr. dictamen N°  C-139-2001 de 21 de mayo de 2001).

 

            La organización en forma privada requiere autorización legal. Pero no se trata de una simple norma autorizativa, sino de una norma que fija las condiciones bajo las que debe producirse la participación pública. De modo que esa participación se regirá no por el Derecho Común sino por la ley que autoriza la participación o las normas que la desarrollan. Este es el caso de las sociedades anónimas cuya creación es autorizada por el artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores (dictámenes C-183-99 de 16 de setiembre de 1999, C-180-2003 de 16 de junio de 2003, C-366-2003 de 20 de noviembre de 2003 y C-129-2004 de 3 de mayo de 2004, entre otros), o bien de RECOPE, Correos de Costa Rica y SINART (dictámenes cuestionados), Empresa de Servicios Públicos (dictamen N° C-188-2003 de 23 de junio del 2003), entre otras.

 

En todas esas organizaciones estamos en presencia de una actividad de producción o distribución de bienes y servicios que, conforme el artículo 3 de la Ley General de Administración Pública, se rige por el Derecho Privado. Lo que reafirma que no existe una necesaria correlación entre personalidad jurídica y régimen de actividad. El punto es si ese Derecho Privado puede regir el régimen salarial de la empresa pública, particularmente organizada bajo forma societaria.

 

 

 

 

 

II.-       EL REGIMEN SALARIAL EN EL SECTOR PUBLICO

 

El artículo 21 de la Ley N° 8131 atribuye la potestad de fijar metas y objetivos y los medios para alcanzarlos, en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, rubros que también se subsumen dentro de la materia presupuestaria, como indicamos en el dictamen N° C-120-2002 de 14 de mayo de 2002. La sujeción a esa potestad determina que los salarios en el sector público se fijen en forma diferente respecto del sector privado. Diferencia que es aplicable al régimen salarial de las empresas públicas organizadas en forma societaria, salvo norma especial en contrario como sucede con el SINART.

 

1.-        Los salarios del sector público responden a criterios diferentes de los establecidos para el sector privado

 

En el sector público los salarios responden a criterios distintos de los que rigen en el sector privado. En primer término, debe tomarse en cuenta que los salarios en dicho sector responden a una política pública. Política que debe ser establecida por el Poder Ejecutivo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 140, inciso 7 de la Carta Política (“Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes”). En ese sentido, la determinación de los salarios es una típica función de gobierno. Luego, esa función no se circunscribe al sector descentralizado, sino que comprende la Administración Descentralizada y empresas públicas, incluidas las entidades autónomas. La Sala Constitucional ha manifestado en resolución N°  1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001:

 

"Al ser la política salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces al Poder Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo del sector público centralizado, quedando las entidades autónomas sometidas a las directrices de carácter general que en materia de salarios dicte ese Poder de la República. Consecuentemente con lo anterior, al estar la materia salarial fuera de la autonomía de las instituciones autónomas y sometida a las disposiciones de rango legal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, es claro que no puede el Poder Ejecutivo, vía decreto, otorgar, con fuerza vinculante, la decisión final sobre el tema a las resoluciones emanadas de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, como lo pretende hacer con el artículo 6 impugnado, ya que hacerlo resulta opuesto a la Carta Fundamental".

 

Agregando:

 

“La fijación de la política salarial para el sector público es una competencia constitucionalmente atribuida al Poder Ejecutivo, de manera que este no puede delegarla vía Decreto en la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, sin transgredir el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política. En síntesis: es un principio general del derecho de la Constitución, el que ninguno de los Poderes pueda delegar el ejercicio de funciones que le son propias (párrafo segundo del artículo 9 constitucional) y en desarrollo de ese principio, el Artículo 86 de la Ley General de la Administración Pública ha dispuesto que no se pueden transferir competencias de los órganos constitucionales de la Administración que estén regulados únicamente en la Constitución y si la premisa de la que se parte para dictar esta sentencia, es la de que la fijación de los salarios en el sector público le está reservado, por Constitución, al Poder Ejecutivo, entonces la norma cuestionada, como se dijo, resulta contraria al principio indicado".

 

            Corresponde al Poder Ejecutivo, con sujeción a los principios de legalidad y razonabilidad y los derechos constitucionalmente establecidos determinar los criterios que fundamentan la política en materia de salarios.

 

Se sigue de lo anterior que los salarios en el sector público no se establecen conforme lo indicado por el Código de Trabajo. En este sentido, la Procuraduría ha  manifestado:

 

"Con fundamento en todo lo expuesto, este Despacho mediante un nuevo análisis de la situación de los salarios mínimos en el Sector Público, arriba a la conclusión de que a los servidores del Estado y sus instituciones, no les es aplicable lo pertinente a salarios mínimos que decrete el Consejo Nacional de Salarios. Lo procedente es que, para el Sector Público, en atención a las particulares características de la relación de servicio entre la administración y sus servidores, se determinen los salarios mínimos que les correspondan con fundamento en lo establecido por el Estatuto de Servicio Civil y disposiciones afines de otros cuerpos normativos, así como en lo que al respecto tiene establecido la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria". Dictamen C-055-92 de 24 de marzo de 1992.

 

            La inaplicación de la normativa referida a los salarios mínimos se hace descansar en las disposiciones de Derecho Público que enmarcan la relación de empleo público, incluidos los salarios. Entre ellas, el Estatuto de Servicio Civil y las normas que establecen la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Esa competencia permite extender al sector descentralizado las disposiciones sobre política salarial determinadas por el Poder Ejecutivo.

 

            Empero, en el sector público pueden desarrollarse relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado. Lo cual plantea el problema del régimen de determinación de los salarios.

 

2.-        Relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado: un régimen mixto

 

            El régimen de empleo de los trabajadores que no participan de la gestión pública de los organismos públicos es de Derecho Privado. Empero, eso no significa que todos los elementos de la relación, incluidos los salarios, se rijan por dichas disposiciones. Por el contrario, dichos organismos deben respetar disposiciones de Derecho Público que hayan sido establecidas y, en caso de que esté sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, a las directrices que dicho órgano colegiado haya formulado en el ámbito salarial y de empleo. Lo anterior ha permitido a la Sala Constitucional afirmar que el régimen de empleo de una empresa pública organizada como sociedad anónima, como es RECOPE, es un régimen mixto, integrando tanto por disposiciones de Derecho Público, incluida la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, y de Derecho Privado. Manifiesta la Sala en su resolución N° 7730-2000 de 14:46 hrs. de 30 de agosto de 2000:

 

“No obstante, la Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio, RECOPE se encuentra regulada por el Derecho Privado, también se encuentra, por fuerza, sometida a un conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los fines que debe cumplir y de la naturaleza de los recursos que emplea.  Esto significa que, como bien lo ha dicho la Procuraduría, existen una serie de regulaciones de Derecho Público que disciplinan tanto la actividad de la refinadora, como la utilización que haga de dichos recursos.  En otras palabras, a pesar de que RECOPE es una sociedad anónima, se encuentra sometida a una serie de controles de tipo administrativo.  Este problema ya ha sido analizado por la Sala en ocasiones anteriores.  Así, pueden citarse de las siguientes sentencias….).

 

Todo estos precedentes jurisprudenciales significan que, a pesar de que la actividad de la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante participación pública orientada a fiscalizar económicamente a la sociedad, lo que se logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de accionistas, que debe nombrar a los administradores de la empresa y los ordinarios derivados de los principios constitucionales (Contraloría General de la República).  Por lo demás, el régimen jurídico es privado, y así debe ser, porque en caso contrario se correría el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional, en  la forma como originalmente fue concebido.  El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado- del régimen jurídico de RECOPE, se extiende también por las razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. (….).

 

Así, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados de RECOPE -en principio- es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”.

 

            De lo anterior se desprende que el hecho de que las relaciones de empleo se rijan en X empresa pública por el Derecho Privado no se sigue que esté excluida la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Antes bien, dicha empresa, como ente público, está comprendida dentro de los supuestos del artículo 21 en relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por ende, debe sujetarse a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, salvo norma en contrario.

 

            Lo anterior motivó que la Procuraduría en dictamen N° C-036-2004 de 29 de enero del 2004 manifestara:

 

“De acuerdo con lo anteriormente expuesto, resulta claro que aunque en entidades como RECOPE existe un régimen de empleo regulado por "el derecho laboral" (artículo 112.2 de la Ley General de la Administración Pública), éste debe ser considerado -utilizando los términos del citado fallo 7730-2000- como "mixto -de derecho público y de derecho privado-"; o sea como aquel donde, según esa misma sentencia, "…se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público".  

 

Lo anterior, a juicio de esta Procuraduría,   significa que en nuestro medio existen tres regímenes de empleo muy bien definidos por la jurisprudencia constitucional, a saber:  el regulado por la legislación laboral, propio de las relaciones de empleo privadas -que para efectos de negociación colectiva se regían y siguen rigiéndose por el Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes)-; luego, en el otro extremo, el de empleo de naturaleza pública, o estatutario y, entre ellos, el denominado por la Sala Constitucional como régimen "mixto".

 

            En el mismo sentido respecto de Correos de Costa Rica la Opinión Jurídica N° 52-2004 de 3 de mayo de 2004, manifiesta:

 

“Así las cosas, de acuerdo a las citas normativas y jurisprudenciales invocadas en este estudio, es nuestro criterio que Correos de Costa Rica, en virtud del carácter de empresa pública estatal que se le reconoce, se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos, en forma expresa, a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, inclusión que  abarca, además, la supeditación a los lineamientos y directrices promulgados por la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, por mandato expreso de los numerales 21 y siguientes del citado Cuerpo Legal.

 

En ese sentido, dado el carácter mixto que se le reconoce al régimen jurídico que les aplica, es dable enfatizar que en la empresa consultante prevalece la legislación laboral común para normar las relaciones con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público, las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente a nuestros efectos, aquellas que definen el ámbito de cobertura de las directrices y lineamientos emitidos por la Autoridad Presupuestaria.

 

Dichas disposiciones no implican, sin embargo, que el sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados de la empresa en cuestión, deba sufrir variación alguna.  Únicamente la supeditación a que quedan afectos respecto de los lineamientos y directrices tantas veces mencionados.

 

En los términos expuestos, se aclaran los dictámenes de este Órgano Asesor en los que se haya considerado al sistema de empleo que impera en la empresa consultante, de orden estrictamente privado, sin tomar en cuenta la jurisprudencia que -con carácter vinculante- ha emitido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, jurisprudencia que, según lo examinado, dispone que en estos casos “se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”. 

 

            Criterio que es retomado en el dictamen N° C-190-2005 de 19 de mayo del presente año. En dicho pronunciamiento se señala que si bien Correos de Costa Rica es una empresa pública organizada en forma societaria, regida por el Derecho Privado (incluido el Código de Trabajo) (artículo 3 de la Ley 7768), en determinados aspectos “las relaciones de empleo de Correos de Costa Rica pueden no estar regidas por el Derecho Laboral común, sino que pueden sujetarse a prescripciones de Derecho Público”.

 

Tomó en consideración la Procuraduría lo dispuesto en los artículos 21 en relación con el 1° de la Ley N° 8131 y la inexistencia de una norma posterior a ésta que excluyera a Correos de Costa Rica de la competencia de la Autoridad Presupuestaria. El artículo 16 de la Ley N° 7768, que excluía a Correos de Costa Rica de la aplicación de la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, es una norma anterior a la Ley N° 8131 que no puede tener incidencia en la aplicación de esta última. Ello en el tanto la Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria, N° 6821 fue derogada expresamente por la Ley N° 8131 y luego de la entrada en vigencia de esta última no se ha emitido ninguna disposición posterior que excluya a Correos de Costa Rica de su ámbito de aplicación. Por lo que se estima que “la Junta Directiva de esa Empresa al fijar la política salarial del Ente (artículo 8, inciso g) de la Ley N° 7768) debe tomar en consideración, a efecto de ajustarse a ellas, las directrices que en la materia hayan sido formuladas por la Autoridad Presupuestaria”. A contrario sensu, Correos de Costa Rica no se rige por las disposiciones del artículo 178 del Código de Trabajo referidas al salario mínimo y, por el contrario, el salario de sus funcionarios debe ser fijado conforme a los lineamientos que establezca la Autoridad Presupuestaria, lineamientos que deben satisfacer “El imperativo constitucional de procurar bienestar y existencia digna al trabajador”.

 

Es de advertir que dicho criterio, emitido en relación con Correos de Costa Rica, es aplicable en principio para toda empresa pública, independientemente de su forma de organización pública o privada, o de que su régimen de empleo se rija por el Derecho Privado. En tanto no exista una disposición que excluya la aplicación de la Ley N° 8131 o la competencia de la Autoridad Presupuestaria, se sigue que la política salarial de las empresas públicas está sujeta a los principios establecidos en dicha Ley y a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.

 

La referida sujeción es consecuencia de los mandatos de la Ley N° 8131 y su ámbito de aplicación, tal como resulta de sus propios términos. Además, da cuenta de la diferencia intrínseca entre empresas públicas y empresas privadas, diferencia producto de la pertenencia a la Hacienda Pública y, por ende, al carácter público de los fondos que se manejan y que se utilizan para cubrir los salarios

 

            Empero, en ejercicio de su potestad, la Asamblea Legislativa puede decidir regular las relaciones de empleo de las empresas públicas en forma diferente de como resulta de la Ley N° 8131. Por ende, puede decidir enmarcar dichas relaciones exclusivamente por el Derecho Privado, así como excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ello nos conduce a la situación de SINART de Costa Rica.

 

3.-        Una fijación salarial especial

 

            Al consultar el criterio de la Procuraduría General, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria considera que el dictamen N° C-195-2005 de 20 de mayo del presente año incurre en contradicción con lo señalado en el dictamen N° C-190-2005 de cita. Contradicción que, estima, carece de fundamento porque tanto SINART S. A. como Correos de Costa Rica S. A. son empresas públicas del Estado. De allí que solicite determinar cuál criterio prevalece, no existiendo disposición legal posterior a la Ley N° 8131 que establezca en forma contraria a ésta.

 

            Sobre el particular es necesario enfatizar, desde ya, que los criterios externados por la Procuraduría en el dictamen C-195-2005 son conformes con la posición tradicional que este Organo Consultivo ha manifestado respecto de la aplicación de la Ley N° 8131. Por consiguiente, la posición institucional es coherente y conforme con el ordenamiento jurídico.

 

            El dictamen N° C-195-2005 tiene como antecedente el N° C-190-2004  de 6 de noviembre de 2004, en el cual se indicó:

 

“Asimismo, cabe anotar que el establecimiento de un régimen salarial para el personal del SINART, S.A., de conformidad con lo dispuesto en el inciso f) del referido artículo 9º, debe necesariamente sujetarse a las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, de conformidad con lo establecido en los artículos 1º y 21 de la Ley Nº 8121 de 18 de setiembre de 2001 (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos). No obstante, si se llegare a corregir el error que se encuentra en el artículo 22 de la ley de creación de esa empresa (Nº 8346), por parte de la Asamblea Legislativa, quien es la competente para enmendar el yerro indicado, según lo expresó esta Procuraduría al órgano ejecutivo de esa entidad mediante dictamen Nº C-281-2003 de 19 de setiembre de 2003, la fijación del régimen remunerativo en cuestión, por incidir en los recursos públicos, deberá hacerse de conformidad con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, y en todo caso, sujeta al control de la Contraloría General de la República”.

 

            Se afirma la competencia de la Autoridad Presupuestaria porque se considera que en la Ley N° 8346 de 4 de marzo del 2003 no existe una norma que la excluya en la Ley del SINART y en razón de lo establecido en el artículo 9, inciso f, de la Ley N° 8346.

 

            Como es sabido, dicho numeral (artículo 9, inciso f) de la Ley 8346) establece un mecanismo de fijación salarial distinto del que rige habitualmente en las empresas públicas. Se dispone al efecto:

 

“Artículo 9º—Competencias del Consejo Ejecutivo. Corresponderán al Consejo Ejecutivo las siguientes competencias:

 

(…).

 

f) Aprobar el régimen de retribuciones del personal del SINART, S. A., el cual deberá ajustarse a estudios de mercado laboral, en el giro específico de su actividad”.

 

            Conforme lo cual, para establecer el régimen salarial, se deben llevar a cabo estudios de mercado laboral “en el giro específico de su actividad”. Lo que implica que en dicho estudio de mercado se deben considerar exclusivamente las empresas que realicen actividades homólogas a las que desarrolla el SINART. Actividades que, como señala el dictamen de mérito, encuentran fundamento en el artículo 3 de la Ley N° 8346. Consecuentemente, se señala la necesidad de que el estudio tome en cuenta los salarios en otros medios de comunicación, aun cuando éstos sean de naturaleza privada.

 

            Cabe acotar ahora que la disposición de mérito no permite tomar en consideración retribuciones que rijan en organismos cuyo giro específico de actividad sea diferente al de SINART. Obviamente, este es el caso del régimen salarial que rige en la generalidad de los organismos públicos, que no tienen como giro de actividad la comunicación colectiva.

 

            Consideró la Procuraduría en el dictamen C-195-2005, además, que la fijación salarial implicaría una remuneración única. Consideración que se funda en los parámetros que tendrían que ser considerados y fundamentalmente en el hecho de que los salarios del sector privado no cuentan con los componentes que, normalmente, se reconocen en el sector público.

 

            Confrontado dicho dictamen con los argumentos expuestos por la consultante, cabe recalcar que la afirmación de un régimen salarial calificado de especial encuentra claro fundamento legal, artículo 9, inciso f) de la Ley 8346. Ley que remite a estudios de mercado laboral para efectos de la fijación salarial.

 

            De lo dispuesto en dicho artículo se sigue, como lógica consecuencia, que SINART no puede sujetarse a la política salarial establecida por el Poder Ejecutivo en términos generales para el sector público. Sencillamente, dicha política es elaborada con criterios distintos y no requiere estudios de mercado laboral. En efecto, dicha política responde a la programación macroeconómica que realiza el Gobierno y a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 23 de la Ley N° 8131). Por demás, nota característica de esa política es su uniformidad, lo que se opone ciertamente a la especialidad del régimen para los servidores de SINART.

 

            Precisamente esa especialidad determina que el régimen salarial de los citados servidores sea diferente al del resto de entidades del sector público, incluidas las empresas públicas organizadas como sociedades anónimas, pero también es diferente al régimen de salarios del sector privado. Como bien se indica en el dictamen de mérito, los decretos que fijan esos salarios se refieren en general a categorías de empleo y podrían no corresponder a los que en la realidad se pagan en el sector de mercado que debe considerarse para efectos de la fijación salarial en SINART.

 

            Ahora bien, estima la Asesoría Jurídica de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que podría aceptarse que la fijación salarial original se haga con estudios de mercado, pero que las actualizaciones futuras deben corresponder a los decretos emitidos en relación con el sector público y que responden a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria.

 

            El dictamen N° C-195-2005 señala expresamente que no resultan aplicables a los servidores del SINART los decretos emitidos para actualizar los salarios en el sector público, en razón de lo dispuesto por el artículo 9 inciso f antes transcrito.  Y es que de los términos de dicha norma no es posible concluir, como lo hace la Asesoría Jurídica, que se trata de una disposición con eficacia temporal reducida, en ese sentido,  a la fijación inicial. Observamos que se trata de una atribución de competencia general, susceptible de ser actuada en forma indefinida en tanto se den los supuestos jurídicos y de hecho que contempla. No se trata de una competencia para el Consejo Directivo que inicie sus funciones inmediatamente constituida la sociedad anónima. Por el contrario, repetimos, se trata de una competencia general e indefinida. Por demás, si se tratara de una fijación inicial, es probable que el inciso f) del artículo 9 estuviera redactado en términos que permitirían calificarlo como de norma transitoria. Empero, su estructura es la propia de una disposición normativa material y no de una norma de derecho intertemporal. Por lo que cabe reiterar que no existen motivos para restringir los alcances de dicho numeral a la fijación salarial original, sino que también rige para las actualizaciones posteriores.

 

            Es de advertir, por otra parte, que lo anterior guarda relación con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley N° 8346, en tanto preceptúa:

 

“Excepciones de aplicación de leyes al SINART S.A.

El SINART, S. A., no estará sujeto a lo dispuesto en la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, Nº 6821, de 19 de octubre de 1982, ni a la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Nº 6955, de 24 de febrero de 1984, tampoco a los alcances de dichas leyes”.

 

            Este artículo era el artículo 24 del proyecto de ley original. Numeral que contemplaba la exclusión de la Ley N° 1279, Ley de Administración Financiera de la República y la Ley de Contratación Administrativa. A raíz del criterio externado por la Contraloría General de la República (folios 224 y siguientes del Expediente Legislativo), se elimina la exclusión de las Leyes de Administración Financiera y de Contratación Administrativa, quedando restringida a las Leyes de la Autoridad Presupuestaria y Equilibrio Financiero, mediante moción aprobada por unanimidad (folio 266). Cabe indicar que la moción expresamente indicaba: “Para que del artículo 24 se elimine hasta donde dice “N° 1279 hasta el final”. El resto queda igual (la cursiva no es del original). Lo que manifiesta el interés de excluir al SINART de la Autoridad Presupuestaria.

 

            Posteriormente, el Diputado Guevara Guth presentó moción para eliminar la frase “Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público”.  La moción fue rechazada por unanimidad. Si bien dicha moción se refiere a la Ley del Equilibrio Financiero, interesa su discusión. Si bien esta es escasa, revela el interés de los señores Diputados en mantener una flexibilidad considerada necesaria para que el SINART pudiere cumplir su cometido:

 

“Diputado Arias Fallas:

 

“Voy a votar en contra esta moción, porque este tipo de empresas, como el SINART, son empresas estatales excepcionales. Se necesitan para divulgar la cultura y el pensamiento, por eso se les debe dar los instrumentos necesarios para que pueda ser así, de ahí que se excluye de la Ley para el Equilibrio Financiero de la República como de la Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria, lo cual no quiere decir que ellos no tengan que rendir cuentas ante la Contraloría General y otros, pero sí que les da mucha agilidad para cumplir el cometido: divulgar la cultura, la educación y facilitar que esta llegue a los hogares costarricenses”. Expediente Legislativo, folio N° 408.

 

            El Diputado Murillo Rodríguez retoma esos conceptos en orden a la divulgación de la cultura y vivencia del pueblo costarricense y manifiesta “creo que este proyecto de ley viene a fortalecerlos (se refiere a Canal 13 y a Radio Nacional) y darles un marco jurídico”. Loc. Cit.

 

            Un “marco jurídico” que excluiría la sujeción a dos leyes específicas: la de la Autoridad Presupuestaria y la del Equilibrio Financiero.

 

            El problema se presenta porque la Ley de la Autoridad Presupuestaria fue derogada  expresamente por la Ley N° 8131, artículo 127, inciso c). Lo que implica que el legislador excluye la aplicación de una ley que al estar derogada podía entenderse que no era susceptible de aplicación a la fijación salarial de SINART. Por lo cual se puede afirmar que el legislador incurre en una mala técnica legislativa, dañando la calidad de la ley.

 

            El punto es si ese problema técnico determina la sujeción de SINART a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. 

 

            Podría considerarse que dicha exclusión es inocua por cuanto la norma estaba derogada. Por lo que la exclusión no tendría efecto alguno. Consecuentemente, el SINART estaría sujeto a las referidas directrices sustentadas ya en la nueva normativa.  Empero, es claro que dicho criterio no toma en cuenta la voluntad del legislador. La exclusión de la referida Ley responde a un fin específico, cual es evitar que SINART estuviere sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y, en particular, a las diferentes directrices que puede formular. Obsérvese que no sólo se menciona la ley que se excepciona, sino que se indica expresamente que el SINART no estará sujeto “a los alcances de dichas leyes”, lo que implica excepcionar sobre el contenido y alcances de las leyes. Y en tratándose de la Ley de la Autoridad Presupuestaria ese alcance está dado por la formulación de directrices por parte de ese órgano colegiado. Se excepciona una X ley en el tanto en que esta obliga a sujetarse a directrices.  La excepción se enmarca en un fin: fortalecer y flexibilizar al SINART.

 

            Al respecto, cabe recordar que, por vía de reiteración, en varias ocasiones el Diputado Otto Guevara pretendió eliminar la referencia a la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Una de las mociones de reiteración indica al respecto:

 

“La Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria es la que tradicionalmente ha obligado a los entes públicos a comprar bonos de la deuda interna, por esa razón, parece excluir al SINART de la aplicación de esta Ley. Sin embargo, no es ni razonable ni conveniente excluirlo de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Por ello se presenta la siguiente moción:

“Para que se elimine del artículo 23 del proyecto la siguiente frase final: “Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público” (cfr. Folio 467).

 

            La moción fue desechada. Ergo, se mantiene la redacción del artículo en los términos vigentes.

 

            El proyecto de ley del SINART fue sometido a consulta legislativa por motivos distintos a los que nos ocupan. De ese hecho se retardó la aprobación del proyecto en la Asamblea Legislativa. Dicha aprobación fue retomada durante el presente mandato legislativo. Dadas las circunstancias, el Partido Movimiento Libertario reitera la moción para eliminar la referencia a la Ley para el Equilibrio Financiero (folio 1054). Incluso, se presenta moción para eliminar en forma total el artículo 23, la que también se rechaza (folio 730 del expediente legislativo). Lo que reafirma el interés del legislador de que SINART contara con una mayor flexibilidad, no sujetándose a dichas leyes ni a sus “alcances”. Ciertamente, el procedimiento no es utilizado para corregir el error de excepcionar una ley derogada, pero se reafirma el interés en que se mantenga la excepción respecto de la Autoridad Presupuestaria.

 

            La decisión de no sujetar el SINART a la Autoridad Presupuestaria se une a una disposición especial sobre la retribución salarial, lo que reafirma la especialidad de la situación del Sistema de Radio y Televisión.

 

            El régimen salarial de SINART es especial en virtud de existir una norma específica cuya aplicación es, además, incompatible con la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria y, en particular, a las referidas al modo de revalorización por costo de vida. Dicha norma es posterior a la vigencia de la Ley N° 8131 y, por ello, la aplicación de los criterios hermenéuticos implica considerar que debe dársele prevalencia a sus disposiciones por sobre lo dispuesto en la Ley N. 8131. Por ende, sobre la competencia de la Autoridad Presupuestaria en los ámbitos indicados.

 

            Cabe remarcar que la Ley del SINART es posterior a la Ley N° 8131. Es por ello que el criterio que se sostiene en el dictamen de mérito y que se ratifica en el presente difiere de otros supuestos analizados por la Procuraduría en ocasiones anteriores. En ese sentido, la Procuraduría General se ha sujetado a sus propios criterios. Si las conclusiones a que llega la Procuraduría en orden a Correos de Costa Rica son diferentes a las expuestas respecto de SINART, ello se debe a que la empresa de correos fue creada como empresa pública por la Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998, disposición que exoneraba la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Al emitirse la Ley N° 8131, vincula a Correos de Costa Rica. Igual criterio se sostuvo originalmente para la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, transformada en sociedad anónima por la Ley N° 7789 de 30 de abril de 1998. En el dictamen N° C-120-2002 de 14 de mayo de 2002 se indicó que estaba sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, por ser la Ley 8131 norma posterior a la 7789. Criterio que deja de tener eficacia cuando por medio de la Ley N° 8345 de 26 de febrero del 2003 (norma posterior a la 8131) se le excepciona de la sujeción de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ese cambio normativo se manifiesta en el dictamen N° 188-2003 de 23 de junio de 2003.

 

            Señala la Autoridad Presupuestaria que en el dictamen N° C-281-2003 de 19 de setiembre de 2003, la Procuraduría se consideró incompetente para interpretar el artículo 22 y subsanar el error en que se incurrió. Analizado de nuevo el punto y tomando en cuenta que a lo largo de la discusión legislativa se mantuvo la decisión de excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria sobre el SINART, se impone dejar sin efecto dicho criterio, en los términos que se ha indicado. Aplicando los criterios expuestos en el citado dictamen, cabe señalar que el legislador ha incurrido ciertamente en un error, un error de concepto. Empero, utilizando los criterios expuestos por el autor allí citado Salvador Coderch en su conferencia “La calidad del texto legal en España, sus problemas y soluciones” (Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia: Manual de Técnicas Legislativas, abril 1991), se trataría de un error que “cabe deshacer con la mera lectura del texto”, conforme el contexto, sin que requiera una intervención del legislador para ser deshecho.  El autor nos indica al respecto:

 

“Cuarta idea, presupuesto de todo lo anterior, no sólo el principio de autocontrol, sino la posibilidad de distinguir entre errores de concepto y errores materiales o tipográficos; en ambos casos hay que estar a la idea de cuáles son aquellos errores que cabe deshacer con la mera lectura del texto, si se dice perro en lugar de pero, es un error fácilmente salvable. Si se trata de una legislación en materia de recogida de animales que están por las calles, ya va a ser más complicado. Entonces, cuáles son los criterios de distinción entre error material y error de concepto, entre error de concepto que cabe deshacer con la mera lectura del texto o que, para deshacerlo hay que recurrir a una complicada interpretación, ahí no hay criterios claros, no hay criterios rígidos para establecer la distinción. Sin embargo, creo que si cualquiera de ustedes habla en un auditorio de profesionales con veinte ejemplos de errores de concepto, en relación con diecisiete de esos errores, se llegará a un consenso por parte de este auditorio sobre cuáles son aquellos que cabe deshacer, digamos, sobre la marcha, cuáles son aquellos otros que requieren una intervención legislativa para ser deshechos." (CODERCH, Salvador. Op. cit., páginas 119-120.

 

Sobre la distinción entre el error de concepto y el error material, señala:,

 

“Error de concepto es el error que cambia sentido y no es salvable con el contexto. ¿Claro, ulteriormente qué es el contexto. El principio es contexto inmediato y contexto de la propia ley. Se requiere algo parecido a una labor de interpretación jurídico, el error de concepto no es ya salvable automáticamente, es decir, por servicios funcionariales del diario oficial. Se requiere el equivalente a la actividad intelectual que lleva a cabo un juez cuando dicta una sentencia y entonces ya estamos en un mundo de errores de concepto que no se salvaron del contexto”. Lo cit. pp. 123-124.

 

            El legislador no solucionó el error de técnica legislativa en que incurrió. Empero, la norma debe ser aplicada y para ello interpretada, sin que sea factible al operador jurídico excusarse en el error cometido por el legislador para resolver el asunto sometido a su conocimiento.

 

            No desconoce la Procuraduría que el problema de la técnica legislativa defectuosa y  de corrección de los errores de la ley involucra dos aspectos fundamentales. De una parte, la necesidad de garantizar el principio de seguridad jurídica que se ve afectado por la falta de inteligibilidad y su inaccesibilidad para el ciudadano. Por otra parte, el respeto a la potestad legislativa, que resulta incompatible con la suplantación de la voluntad legislativa o bien con su manifestación por vías distintas del procedimiento legislativo ordinario. Es de advertir, sin embargo, que esos riesgos no se presentan en relación con la sujeción o no del SINART a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ello en el tanto en que el legislador expresamente determinó un sistema de fijación salarial incompatible con la sujeción a las directrices formuladas por ese órgano y por cuanto al mantener a lo largo de la deliberación legislativa la exclusión de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y sus “alcances”, se sigue excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

 

CONCLUSIÓN:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a)                  En aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 en relación con el 1° de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, las empresas públicas están sujetas a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y a las directrices que ésta formula.

 

b)                 Consecuentemente, deben sujetarse a las directrices en materia de empleo público y salarios. Por consiguiente, dichos salarios no se rigen por lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo ni resultan aplicables los Decretos ejecutivos de fijación de salarios mínimos.

 

c)                  Esa sujeción se aplica incluso a las empresas públicas organizadas como sociedades anónimas y cuyas relaciones de empleo se rigen por el Derecho Privado. En ese sentido, se ratifica que el régimen de empleo  de estas empresas es mixto.

 

d)                 No obstante, están excluidas de la aplicación de ese régimen mixto, las empresas públicas que por disposición de ley tengan un régimen especial de fijación salarial y en la medida en que éste derive de una norma posterior a  la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Ese régimen no deja de ser especial por el hecho de que se use como parámetro la remuneración que rige para empresas privadas.

 

e)                  Conforme lo dispuesto en el artículo 9, inciso f) de la Ley N° 8346 de 4 de marzo de 2003, SINART tiene un régimen salarial especial, que obliga a realizar estudios de mercado laboral, definido éste por el giro de actividad propio de SINART.

 

f)                   Dada esa disposición de ley posterior a la vigencia de la Ley N° 8131, SINART no debe sujetarse a la política salarial establecida en términos generales y uniformes para el sector público por el Poder Ejecutivo.

 

g)                  Consecuentemente, SINART no está sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y a las directrices que ésta formule en materia salarial. Se ratifica que los aumentos salariales para sus funcionarios serán los que se deriven del estudio semestral de mercado, según lo dispuesto en la ley.

 

h)                  Se modifica en lo conducente el dictamen N° C-281-2003 de 19 de septiembre de 2003. El error cometido por el legislador al hacer referencia a la Ley N° 6821, ya derogada, no es óbice para tener por excluido al SINART de las Directrices y Regulaciones Generales de Política Salarial de la Autoridad Presupuestaria.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                  Lic. Ricardo Vargas Vásquez

Procuradora Asesora                                    Procurador Asesor

 

 

MIRCH/RVV