C-444-2005

23 de diciembre de 2005.

 

 

 

Señor

Carlos Manuel Rodríguez Echandi

Ministro del Ambiente y Energía

S. D.

 

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DM-1725-05 de 19 de octubre del año en curso, en el cual vuelve a someter a consideración de este despacho el contenido de la ley número 7524 de 10 de julio de 1995, ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, publicada en La Gaceta número 154 de 16 de agosto de 1995, particularmente en lo referente a la interpretación de la expresión “aguas adentro”, utilizada para definir los límites del parque.

 

 

I.                   Antecedentes.

 

 

En el estudio legal contenido en el oficio número DAJ-1142-2005 de 16 de setiembre de 2005, el departamento legal del ministerio de ambiente y energía concluyó que el artículo 1° de la ley número 7524 tiene un error en su redacción al decir “aguas adentro” por lo que debe entenderse como “aguas afuera” al establecer el trazado de la línea imaginaria que discurre a 125 metros a partir de la pleamar ordinaria.

 

 

II.                Sobre el fondo.

 

 

Ya esta procuraduría se ha pronunciado al respecto en la OJ-015-2004. En esta opinión jurídica se dio la interpretación del artículo 1° de la ley número 7524 que, a criterio de este órgano consultivo, es la correcta en relación con la expresión “aguas adentro”. Al respecto, se expresó lo siguiente:

“ IV. Sobre lo consultado.

 

            Tal y como está redactado el artículo 1° de la ley número 7524, que es la norma que define los límites del parque marino Las Baulas de Guanacaste, no está claro si éste tiene porción terrestre entre el punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, y el punto ubicado en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, pues la línea imaginaria que discurre entre ambos puntos en forma paralela a la costa, que marca uno de sus límites, se ubica a ciento veinticinco metros aguas adentro; pero el punto de las coordenadas 255.000 y E 335.050 está en tierra, según la hoja cartográfica de Villareal del Instituto Geográfico Nacional.

 

                        En razón de lo dicho, es necesario determinar si el legislador cometió un error con la utilización de la expresión “aguas adentro” o al señalar las coordenadas N 255.000 y E 335.050 con base en la hoja cartográfica de Villareal del Instituto Geográfico Nacional. Luego, establecer si el error puede ser solventado por medio de la interpretación jurídica para, finalmente, fijar cuál puede ser el sentido correcto de dicha disposición para efectos de su aplicación en el ámbito en que la administración pública ejerce sus competencias.

 

a)            El artículo 1° de la ley número y la existencia de un error.

 

            En el proyecto de ley tramitado bajo el expediente número 11.202, el artículo 1° definía los límites del parque de la siguiente manera:

 

“Artículo 1°- Declárense Parque Nacional las siguientes áreas: La zona donde está el actual Refugio Nacional de Vida Silvestre Tamarindo, más una franja de doscientos metros de ancho (zona marítimo terrestre), medida a partir de la línea ordinaria de la pleamar, que se extenderá desde la Punta Conejo del Cerro Morro Hermoso o Cabo Velas, hasta la boca del Estero Tamarindo o Rió Palo Seco, y desde la Boca del Estero San Francisco hasta el extremo sur de Playa Langosta. El parque incluirá también el Cerro Morro Hermoso, la Playa Grande y la Playa Ventanas, la Playa Carbón y la Playa Langosta, y la extensión del mar territorial de Costa Rica en la Bahía de Tamarindo, medidas entre Punta Conejo y el extremo su de Playa Langosta.”

 

            Es decir, que en el proyecto original se pretendía que el parque tuviera como uno de sus límites una franja terrestre de doscientos metros, igual a la zona marítimo terrestre. Luego, durante la tramitación del proyecto, se presentó una moción que definía los límites del parque a partir de las coordenadas N 250.100 y E 332.000 y describía una línea imaginaria paralela a la costa distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria que finalizaba en las coordenadas N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica de Villareal del Instituto Geográfico Nacional; es decir, que la porción terrestre que originalmente se pretendió fuese de doscientos metros a partir de la pleamar ordinaria, se redujo a ciento veinticinco metros. Finalmente, y como resultado de la moción presentada, junto con otros diputados, por el diputado Fournier Origgi, se agregó al artículo que definía los límites del parque la expresión “aguas adentro”, que fue como en definitiva se aprobó la ley (ver pags. 97 y 98 del acta número 4 de 7 de junio de 1995, del expediente legislativo número 11.202).

 

            Es claro, de lo expuesto, que desde que se elaboró el proyecto de ley para la creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, éste contaba con una porción terrestre en las playas Carbón, Ventanas y Grande, así como en Playa Langosta, originalmente de doscientos metros medidos a partir de la pleamar ordinaria, obviamente tierra adentro, puesto que la redacción del artículo primero del proyecto de ley expresamente señalaba que esos doscientos metros correspondían a la zona marítimo terrestre. Aunque en el proceso de aprobación de la ley la medida fue reducida a ciento veinticinco metros, se mantenía la existencia de una porción terrestre en dichas playas. Hasta aquí, en la propuesta para crear el parque se protegía el área necesaria para la anidación y desove de la tortuga baula.

 

            En razón de lo dicho, el resto del articulado del proyecto, y de la ley tal y como quedó aprobada, era y es congruente con la existencia de una porción terrestre que incluía las playas, Carbón, Ventanas y Grande, así como playa Langosta. Así, particularmente, el artículo 2 de la ley y del proyecto, que establece y establecía lo correspondiente a las eventuales expropiaciones en la parte terrestre, lo cual tiene sentido sobre todo si pensamos que en el caso de playa Grande hay propiedad privada en lo que normalmente es la zona restringida de la zona marítimo terrestre, es decir, en los ciento cincuenta metros después de los cincuenta metros medidos a partir de la pleamar ordinaria. Es decir, que en este caso y dado que el proyecto redujo la medida a ciento veinticinco metros desde la pleamar ordinaria, si se restan los cincuenta metros de la zona pública, quedaban setenta y cinco metros donde podría haber fincas sometidas a dominio privado, que deberían ser expropiadas para que queden incorporadas plenamente al parque.

 

            Pero, al artículo 1° de la ley número 7524 se le agregó la expresión “aguas adentro”, lo que hace pensar que las únicas porciones terrestres del parque son aquellas constituidas por el cerro El Morro, el cerro que se ubica detrás de playa Ventanas, la isla Capitán, la isla Verde y los cincuenta metros de la zona pública entre la punta San Francisco y el estero San Francisco. Podrían agregarse los esteros de Tamarindo y San Francisco, si se toman como parte terrestre lo que en realidad son humedales. Lo importante es que el sentido literal de los términos o vocablos “aguas adentro”, da a entender que entre las coordenadas N 259.100 y E 332.000, y N 255.000 y E 335.050 no hay porción terrestre, con lo cual playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande quedan fuera del parque, porque entre ambas coordenadas aquél se inicia ciento veinticinco metros aguas adentro medidos a partir de la pleamar ordinaria. Incluso, entre ambas coordenadas habría que entender que existe una franja marina de ciento veinticinco metros a partir de la pleamar ordinaria no incorporada la parque.

 

            Lo anterior, por cuanto el adverbio “adentro” califica una acción de desplazamiento en las aguas, es decir, en el mar. Como adverbio, el vocablo “adentro”  significa, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, “ A o en lo interior.  Mar adentro, tierra adentro. Se metió por las puertas adentro.”  De suerte que la expresión “aguas adentro”, significa que el límite que nace a partir de una línea recta originada en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro, y sigue una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela  a la costa hasta terminar en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, se ubica en el interior del mar. Pero, sucede que el punto definido por estas últimas coordenadas está ubicado en tierra, y no el mar como debería serlo, para que coincida con la expresión “aguas adentro”.

 

            Lo dicho refleja con claridad que hay un error en la redacción de este artículo, ya sea respecto a la utilización de la expresión “aguas adentro”, ya sea respecto de las coordenadas N 255.000 y E 335.050. Con lo cual, se hace necesario establecer si dicho error puede ser solventado por medio de la interpretación jurídica, que es el tema medular de la consulta formulada.

 

b)  La procedencia de la interpretación del artículo 1° ante un error.

 

            La doctrina suele distinguir entre aquellos errores de hecho o derecho que afectan la voluntad de quien emite un acto jurídico, sea concreto e individual, o sea abstracto y general, como en el caso de una norma, y aquellos que no la afectan y que suelen calificarse de errores materiales y que se dan en el momento de la transcripción o reproducción del contenido del acto (en tal sentido, vid, PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1998, p.746.).

 

            En principio, los errores que afectan la voluntad de quien dicta un acto jurídico son causa de invalidez del mismo. En el caso de los actos administrativos, y según lo que dispone el artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el error tiene que afectar alguno de sus elementos constitutivos para que sea motivo de invalidez. La corrección del error de los actos administrativos corresponde a la propia administración, sea rectificándolos simplemente si son materiales, o por medio de la convalidación, saneamiento o conversión si el error es causa de invalidez, según las reglas de los artículos 157 y 187 a 189 ibídem. En todo caso, corresponde exclusivamente al poder judicial declarar la nulidad de los actos jurídicos concretos, públicos o privados, o disposiciones reglamentarias cuando el error produce su invalidez, con la excepción que establece el artículo 173 de la LGAP para el caso de los actos administrativos cuya nulidad absoluta es evidente y manifiesta, que también puede serlo por la propia administración.

 

            En cuanto a las leyes, el poder legislativo es el llamado a corregir sus errores. Cuando es un simple error material, puede hacerlo por medio de una fe de erratas; pero si el error afecta la voluntad del órgano legislativo, la corrección sólo puede darse como resultado de una reforma legislativa o dictando una ley de interpretación auténtica. Esto ha sido claramente establecido por nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2994-92 de seis de octubre de mil novecientos noventa y dos, donde señaló:

 

“ PRIMERO: Por reforma contenida en la Ley número 6726 del veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y dos, publicada en la Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de ese mismo año, el inciso 1) del artículo 243 del Código Penal quedó redactado así: "Artículo 243.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años...el que librare un cheque, si concurrieren las siguientes circunstancias...1) Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización expresa del banco, y si fuere girado para hacerlo en descubierto:...". Este texto -aprobado por el plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado por el Poder Ejecutivo- fue corregido por Fe de Erratas, según publicación que se hiciera en La Gaceta (Diario Oficial) del veintisiete de  mayo del año citado, por el Presidente de la Asamblea Legislativa, sea sin participación alguna ni del Plenario ni del Poder Ejecutivo, así: "Artículo 243.- El contenido del inciso 1) debe tener el siguiente texto: Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización del banco girado para hacerlo en descubierto". Es evidente que ese nuevo texto modificó el aprobado y le dio un sentido diferente,  por lo que con esa actuación se violaron los procedimientos establecidos en los artículos 121 inciso 1) y 124 constitucionales para la reforma de leyes -lo que en definitiva, en la práctica viene a ser la supuesta corrección-. Este procedimiento anómalo, de aceptarse, otorgaría de hecho al Presidente de la Asamblea Legislativa una potestad ilimitada para reformar leyes sin someterse a las formalidades que para ello prescribe la Constitución Política y le permitiría asumir competencias propias de otros Poderes -tanto de la Asamblea Legislativa, como se dijo, como del Poder Ejecutivo al que corresponde, en forma exclusiva, la promulgación de las leyes-.

De manera que por ser inconstitucional esa actuación no puede tener la virtud de reformar el texto tal y como fue aprobado por el Plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado y promulgado por el Poder Ejecutivo, por lo que el vigente, del inciso 1) del artículo 243 del Código Penal, es el que se publicó en La Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de mil novecientos ochenta y dos.”

 

 

            En cuanto a la declaratoria de nulidad de una ley, esta sólo se produce cuando el error implica un vicio de constitucionalidad, ya sea formal por tener su origen en el procedimiento contemplado en la Constitución para su aprobación, ya sea material en razón de una disconformidad de contenido con los valores, principios y disposiciones constitucionales. En cualquier caso, corresponde a la Sala Constitucional declarar su nulidad por razones de inconstitucionalidad, según lo dispone el artículo 10 de la Constitución.

 

            Lo dicho significa que los errores conceptuales no pueden ser corregidos por medio de una fe de erratas, en el tanto afectan la voluntad del poder legislativo, razón por la cual requieren de una nueva ley o de una interpretación auténtica para su corrección; sin embargo, este tipo de errores sí pueden ser salvados por medio de la interpretación, particularmente por medio de la interpretación judicial en la medida en que la función jurisdiccional, como potestad atribuida a los jueces, implica establecer el sentido de las normas jurídicas. Incluso en el caso en que un error conceptual contenido en una ley implique su inconstitucionalidad, puede la Sala Constitucional fijar, por medio de una sentencia que no anule la norma, su sentido correcto de conformidad con la Constitución. Se trata de aquellas sentencias llamadas interpretativas por la doctrina, donde se fija la interpretación constitucionalmente obligada de una determinada disposición constitucional.

 

            La interpretación jurídica de las leyes es el acto mediante el cual se atribuye un significado a los preceptos jurídicos que pertenecen a dicha categoría de normas, y como tal forma parte de toda aplicación de las leyes. De manera que, ante un error de sentido en el contenido de las leyes, la interpretación sería una forma de salvarlo. Quienes deben aplicar las leyes (o cualquier norma jurídica) siempre interpretan la disposición normativa que aplican. Así conciben el papel de la interpretación las escuelas modernas que se apartan de la hermenéutica tradicional al no aceptar el principio de que in claris non fit interpretatio (ver en tal sentido, BETTI, Emilio, La interpretación de la ley y los actos jurídicos, 1975, p.257; asi como PÉREZ LUÑO, Antonio, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, 1984, p.256.).

 

            El punto de partida y el límite de toda interpretación es el propio texto de la norma, pues la interpretación jurídica tiene carácter lingüístico. Es decir, aunque se parta de la premisa de que toda aplicación de la norma requiere de su interpretación, cuando se trata de determinar el significado de una expresión, los diversos significados atribuibles desde el punto de vista gramatical constituyen el universo de posibilidades. Esto es que lo señala el artículo 10 del Código Civil cuando dice que “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras…”  como punto de partida para su contextualización, ubicación histórica y actualización, según la realidad social en que se aplica y en atención a su espíritu y fines, tal y como el mismo numeral señala.

 

            De conformidad con lo dicho, no se puede por medio de los distintos métodos interpretativos, optar por un significado alternativo al señalado y que se ajuste mejor a los fines de la ley, a su espíritu, que corresponda mejor a sus antecedentes históricos y/o legislativos, que atienda de mejor manera a la realidad social del momento de su aplicación o, simplemente, que sea congruente con su contexto. Como se señaló, gramaticalmente la expresión “aguas adentro” sólo admite un significado. De manera tal que, lo único a que podría dar lugar una determinada interpretación es a no aplicar la expresión “aguas adentro”, bajo el supuesto de que su utilización obedece a un error conceptual que impide la aplicación de la disposición de que se trate, lo cual ocurre únicamente cuando el error genera una antinomia, es decir, una contradicción con otro u otros preceptos legales.

 

            Lo cual quiere decir que la procedencia de una interpretación que otorgue un significado distinto a lo que las palabras “aguas adentro” literalmente significan, o que concluya en la no aplicación de esa expresión, supone que su utilización en el texto del artículo 1° de la ley número 7524 se debió a un error conceptual por parte del legislador, en el tanto los vocablos “aguas adentro”, entendidos en su significado literal, son contradictorios con otras disposiciones de la ley, o de la propia norma que los contiene. De no ser así, habría que interpretar la expresión en su significado literal y aplicar la norma tal y como está redactada.

 

            Como se explicó anteriormente, hay una contradicción en el artículo 1° de la ley número 7524 pues, por un lado, se señala que la línea imaginaria que nace luego de una línea recta que parte de las coordenadas  N 259.100 y E 332.000, y que discurre paralela a la costa, lo hace ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro; pero, por otro lado, esa misma línea termina en tierra y no en el mar, pues el punto conformado por las coordenadas N 255.000 y E 335.050, con base en la hoja cartográfica de Villareal del Instituto Geográfico Nacional, se ubica en tierra.

 

      Se trata de un error conceptual que genera una antinomia, pues no es posible trazar el límite del parque como está redactado el artículo 1° de su ley de creación, ya que o la línea no discurre aguas adentro o las coordenadas donde termina esa línea imaginaria no son las que indica el artículo. Estamos, pues, ante una verdadera antinomia normativa, esto es, ante dos disposiciones legales que se excluyen mutuamente. Lo cual implica que ambas no pueden ser aplicados, de suerte que el intérprete debe optar por alguna de las dos para que la norma sea aplicable. Aquí entran en juego los distintos métodos interpretativos que ayudan a establecer los criterios para optar por uno de los dos preceptos o disposiciones.

 

            Estamos, pues, ante un error conceptual que da lugar a un antinomia, error que tendría que haberse dado por una incorrecta utilización de los vocablos “aguas adentro”, o los numerales N 255.000 y E 335.050, al localizar las coordenadas, en relación con lo querido por el legislador, si se trata de determinar la intención de éste, o en relación con la racionalidad de la ley, si se trata de determinar el sentido o significado objetivo de la norma, según el método interpretativo que se adopte. En cualquier caso,  es importante tomar en cuenta la finalidad de la creación del parque, el efecto que tendría la exclusión de dichas playas y el resto del articulado de la ley para determinar si el error está en la utilización de la expresión “aguas adentro” o en las coordenadas donde termina la línea imaginaria de que habla el artículo 1° de la ley citada.

 

c)       La interpretación del artículo 1° de la ley número 7524.

 

            Hay diversas escuelas sobre la interpretación jurídica que abogan por distintos métodos interpretativos. Según nuestro derecho positivo, la interpretación de las leyes debe darse relacionando el sentido propio de las palabras con su contexto, sus antecedentes histórico y legislativos y la realidad social del tiempo en que han se aplicarse, y con especial atención a su espíritu y finalidad. Es lo que dispone el ya citado artículo 10 del Código Civil, el cual establece:

 

“ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.

(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)”

 

      Por otra parte, el artículo 10 de la Ley General de Administración Pública establece que la norma administrativa debe ser interpretada de manera que garantice la realización del fin público que persigue. Señala dicho numeral:

 

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.”

 

            A lo dicho hay que agregar que, en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al interprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.

 

            En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persigue. Interesa, en relación con lo que dispone el artículo 1° de la ley número 7524, el principio constitucional contenido en el artículo 50 de la Constitución como punto de partida para una interpretación sistemática, así como determinar el fin público que la ley de creación del parque persigue, para lo cual son relevantes sus antecedentes legislativos, particularmente lo expresado en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a la ley número 7524.

 

            La ley número 7524 de 10 de julio de 1995, creó el parque nacional marino Las Baulas de Guanacaste, con la finalidad de proteger una de las principales poblaciones de la tortuga marina baula del océano pacífico, cuyo nombre científico es dermochelys coriacea, que anida en Costa Rica, particularmente en playa Grande y playa Langosta. El propósito específico del parque es proteger el desove y anidación de la tortuga baula que, de manera similar a muchas otras especies, anida en playas tropicales y subtropicales.

 

            La información científica disponible indica dos hechos de especial relevancia. En primer lugar, que la tortuga baula, el reptil más grande existente con más de cien millones de años, está en vías de extinción[1] y, en segundo lugar, que la contaminación lumínica provocada por la urbanización de las playas es una de las principales causas (Proyecto Baulas del Centro Científico Tropical). Lo cual significa e implica que, para proteger la especie es necesario controlar la urbanización en las playas de anidación, lo que obviamente incluye la construcción de hoteles y demás edificaciones con fines turísticos y recreativos.

 

            Tiene particular importancia la finalidad que se persigue con la creación del parque, pues a partir de ella es posible discernir la voluntad del legislador o la racionalidad de la ley. Y es claro que el fin de la ley es la tutela del habitat de la tortuga baula, que incluye los lugares de anidación y desove.  Desde el punto de vista científico, la exclusión del parque de playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande, es incongruente con los fines que se persiguen con su creación. Y ello, por cuanto, se deja sin la protección que le brindaría el parque a una parte muy importante del hábitat de la tortuga baula, como lo son las principales playas de anidación y desove. Lo relevante, en relación con este aspecto, es que de no estar incorporadas dichas playas al parque, su creación no daría como resultado el control de la contaminación lumínica.

 

            Tal y como se desprende de las actas de la Asamblea Legislativa, y de la exposición de motivos del proyecto de ley tramitado bajo expediente número 11.202, la creación del parque tuvo como propósito la tutela de esta especie marina mediante la protección de los lugares en que anida en la costa costarricense del océano pacífico.  Esto lo que significa es que la finalidad perseguida o el interés público o general tutelado con la ley que creó el parque, es proteger los espacios naturales que dicha especie requiere para la anidación y desove. Ya se señaló cómo del estudio de dicho expediente legislativo, se extrae con claridad que, en el proyecto de ley de creación del parque,  playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande, eran parte de su porción terrestre. 

 

            La exclusión playa Carbón, playa Ventanas y playa Grande del parque es incongruente con los propósitos expresados en la exposición de motivos del proyecto de ley que se tramitó en el expediente número 11.202, que corresponde a la ley número 7524 y en la cual se señala expresamente la necesidad de ejercer un control sobre el desarrollo urbanístico con fines turísticos en dichas playas,  para evitar la contaminación lumínica. Esto quiere decir que, desde el punto de vista de la finalidad perseguida por la ley, o el fin público tutelado como criterio interpretativo, ha de interpretarse lo dispuesto en el artículo 1° de la citada ley número 7524 de manera tal que dicho control pueda ser ejercido. Con lo cual, la antinomia existente entre la expresión “aguas adentro” y la referencia geográfica de las coordenadas N 255.000 y E 335.050 como punto en que finaliza la línea imaginaria a que hace referencia dicho artículo, debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”.

 

            Por otra parte, y desde el punto de vista de la interpretación sistemática, tiene especial importancia el principio constitucional que consagra el artículo 50 de la Constitución, consistente en la obligación del Estado de proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sea como derecho subjetivo sea como derecho colectivo. Este principio obliga a una interpretación de la ley que expanda la protección y tutela otorgada al derecho constitucionalmente consagrado a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no que la restringa.  Es la consecuencia necesaria de la aplicación del principio de interpretación conforme que exige, como se ha dicho, que la interpretación que se haga de la legislación ordinaria sea la que mejor realice los valores y principios constitucionales.

 

            A partir de lo dicho, es importante tener presente que, tal y como reiteradamente lo ha dicho la Sala Constitucional (ver sentencias números 5893-95; 3957-99; 1822-98; 2000-09773; y 2003-06311, entre otras) el articulo 50 constitucional contiene varios principios ambientales tales como el preventivo y el  precautorio, así como el principio de desarrollo sostenible. El principio precautorio exige que, ante una duda razonable respecto a la peligrosidad de alguna actividad que tenga repercusiones ambientales, se tomen las medidas pertinentes para evitar el daño. Y el preventivo, la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar consecuencias perjudiciales para el ambiente ciertas, no meramente posibles (ver LOPERENA ROTA, Demetrio, Los principios del derecho ambiental, 1998, pags.92-95). El principio de desarrollo sostenible consiste en que el Estado debe promover aquél tipo de desarrollo económico y social que garantice a las generaciones futuras el uso de los recursos naturales y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

 

            Lo dicho implica que, ante una interpretación que excluye del parque las playas de anidación y otra que las incluye, el principio de interpretación conforme conduce a que se opte por aquella que las incluye, en virtud del principio constitucional del artículo 50 que obliga al Estado a proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a aplicar, como parte de la tutela que dispensa a ese derecho, los principios preventivo y precautorio.

 

            También desde el punto de vista sistemático, ha de tomarse en cuenta lo dispuesto en los instrumentos internacionales suscritos por el Estado costarricense, en los que se adquieren compromisos relacionados con la protección de la tortuga baula. Se trata de lo dispuesto en la Convención Interamericana de Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, aprobada por ley número 7906 de 23 de agosto de 1999, particularmente en el artículo IV, donde se señala que entre las medidas que han de adoptar las partes están aquellas relacionadas con el control de las actividades humanas que puedan afectar a las tortugas durante el período de anidación y desove, medidas que incluyen el establecimiento de limitaciones y la creación de áreas protegidas que comprendan las zonas de anidación y desove. Establece dicho artículo:

 

“Artículo IV

Medidas

 

1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de conformidad con el derecho internacional y sobre la base de los datos científicos más fidedignos disponibles, para la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:

 

a) En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las cuales ejerce soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos en el área de la Convención;

b) Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta mar, con respecto a las embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.

 

2.- Tales medidas comprenderán:

a) (….)

b) (…..)

c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración;

d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración del hábitat y de los lugares de desove de las tortugas marinas, así como el establecimiento de las limitaciones que sean necesarias en cuanto a la utilización de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas protegidas, tal como está previsto en el Anexo II;”

 

 

            Resulta evidente que, si se trata de discernir cómo resolver la antinomia del artículo 1° de la ley que creó el parque nacional Las Baulas de Guanacaste, en punto a establecer si las playas de anidación y desove están o no incluidas en éste, de conformidad con lo que establece la Convención citada, la interpretación correcta debe ser aquella que las incluya.

 

            Asimismo, debe incorporarse al marco interpretativo lo dispuesto por la Ley Orgánica del Ambiente en el numeral 2, c), el cual establece:

 

 

“ ARTICULO 2.- Principios

Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:

 

a) (…).

 

b) (….)

 

c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.”

 

 

            Este artículo es el desarrollo legislativo del principio de desarrollo sostenible que contiene el artículo 50 constitucional.

 

            En lo que tiene que ver con la previsión que hace el artículo 2° de la propia ley en cuestión, en relación con las eventuales expropiaciones, lo allí dispuesto podría tener aplicación aunque las mencionadas playas no estén incluidas en el parque, pues siempre podría haber propiedad privada en cerro Hermoso y el cerro que se ubica detrás de playa Ventanas; sin embargo, pareciera que esa disposición está en función del caso de playa Grande, donde hay terrenos sometidos a dominio privado que estarían dentro del parque, si se interpretara que los ciento veinticinco metros se miden tierra adentro y no aguas adentro.

 

            En consecuencia, la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 1° de la ley número 7524, a partir de lo que los principios constitucionales señalados consagran y lo que disponen el artículo IV de la convención interamericana de protección y conservación de las tortugas marinas, y el artículo 2, c) de la ley orgánica del ambiente lleva a que, nuevamente, la antinomia existente entre la expresión “aguas adentro” y la referencia geográfica de las coordenadas N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica Villareal del Instituto Geográfico Nacional, debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000^(*) y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.

 

(*)  (NOTA: mediante oficio No. AAA-429-2007 de 24 de abril de 2007, firmado por la Licda. Gloria Solano Martínez, Procuradora, se corrige  este dictamen en el sentido de que donde se hace referencia a la Coordenada “E 322.000” se lea correctamente “E 332.00”.)

 

            Finalmente, ha de señalarse que la Administración Pública puede interpretar las normas jurídicas que, en ejercicio de las potestades administrativas, debe aplicar, en el entendido de que dicha interpretación siempre estará sujeta al control de legalidad que el poder judicial ejerce sobre la actuación administrativa y en virtud del cual se fija la interpretación jurídica prevaleciente.

 

 

      V.  Conclusiones.

 

 

1)      Hay un error en la redacción del artículo 1° de la ley de creación del parque nacional marino Las Baulas de Guanacaste, número 7524 de 10 de julio de 1995, pues no es posible trazar el limite del parque si la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Matapalo y Villareal del Instituto Geográfico Nacional, discurre aguas adentro, porque su punto de finalización, según las coordenadas indicadas, está en tierra.

 

 

2)      El error apuntado da lugar a un antinomia normativa que puede ser resuelta por vía de la interpretación jurídica, porque se trata de una disposición contradictoria que no puede ser aplicada tal y como está redactada. La ubicación en tierra del punto definido por las coordenadas N 255.000 y E 335.050 es excluyente del trazado por mar de la línea imaginaria a que hace referencia el artículo 1°, de manera tal que o se inaplica la expresión “aguas adentro”, o se fijan otras coordenadas como punto de finalización de esa línea.

 

 

3) A partir de una interpretación sistemática y en atención a la finalidad de la ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, la antinomia debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000^(*) y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Villareal y Matapalo del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.”

 

(*)  (NOTA: mediante oficio No. AAA-429-2007 de 24 de abril de 2007, firmado por la Licda. Gloria Solano Martínez, Procuradora, se corrige  este dictamen en el sentido de que donde se hace referencia a la Coordenada “E 322.000” se lea correctamente “E 332.00”.)

 

 

            Además de lo anterior, ha de tomarse en cuenta que en 1995 el poder ejecutivo estableció el parque marino Las Baulas de Guanacaste mediante decreto ejecutivo número 20518-MIRENEM, cuyos límites incluían una porción terrestre de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria.

 

            Lo dicho por cuanto la Sala Constitucional ha señalado que si bien el legislador puede reducir la extensión de un área silvestre protegida, con ello no debe desprotegerse al ambiente. Al respecto, ha señalado la Sala:

 

 

“De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la Ley N° 7575.” Sentencia 7294-98 de 13 de octubre de 1998.

 

 

El principio de razonabilidad constitucional en concordancia con lo que dispone el artículo 50 constitucional, exige que tanto la afectación como la desafectación de un bien inmueble a los fines previstos por la ley para las áreas silvestres protegidas, esté justificada en función de la tutela y protección del ambiente. La Sala Constitucional ha aplicado este principio independientemente del rango de la norma que afecta o desafecta. Con lo cual, aún si la desafectación la establece la ley respecto de un área silvestre protegida creada por decreto, dicha desafectación debe estar justificada en la forma señalada.

 

Si la antinomia existente en la ley número 7524, se resuelve aplicando la expresión “aguas adentro”, es claro que se produce una desafectación de una porción del parque marino Las Baulas de Guanacaste, tal y como lo había creado el decreto número 20518-MIRENEM, desafectación cuya inocuidad para el ambiente debería estar claramente establecida. De allí que, en aplicación del principio de interpretación conforme con la constitución, la interpretación más ajustada al principio constitucional que obliga al estado a proteger el ambiente (artículo 50 constitucional) y al principio de razonabilidad constitucional, es aquella según la cual la extensión del parque marino Las Baulas de Guanacaste no se vea mermada, es decir, aquella en virtud de la cual se concluye que la expresión “aguas adentro” constituye un error del legislador y que los límites del parque son aquellos definidos por las coordenadas dadas en el artículo 1° de la ley número 7524.

 

 

I.                   Conclusión.

 

 

En consecuencia, se reiteran los fundamentos y conclusiones expresadas en la OJ-015-2004, y se concluye que:

 

El artículo 1° de la ley número 7524 de 10 de julio de 1995, ley de creación del parque nacional marino Las Baulas de Guanacaste, debe interpretarse de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 322.000^(*) y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hoja cartográficas Villareal y Matapalo del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.

 

(*)  (NOTA: mediante oficio No. AAA-429-2007 de 24 de abril de 2007, firmado por la Licda. Gloria Solano Martínez, Procuradora, se corrige  este dictamen en el sentido de que donde se hace referencia a la Coordenada “E 322.000” se lea correctamente “E 332.00”.)

 

 

De Usted con toda consideración,

 

 

Julio Jurado Fernández

Procurador

 

 

 

JJF/fmc