C-017-2006
18 de enero de 2006
Licenciada
Silvia Navarro Romanini
Secretaria General
Corte Suprema de Justicia
Presente
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto me es grato
referirme a su oficio n.° 9250-05 del 24 de noviembre del 2005, mediante el que
transcribe el acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en la
sesión n.° 70-05, celebrada el 6 de
setiembre de ese año, en el cual se le solicita a la Procuraduría General de la
República el criterio sobre cuál papel debe utilizarse en los tomos de
protocolo de los notarios públicos, “(…)
considerando la reserva que el legislador le otorgó a la Dirección de Notariado
para determinar los mecanismos idóneos de seguridad que deben contener los
documentos notariales (art. 24 C. Notarial), considerando que el papel sellado
que regula el Código Fiscal se encuentra en desuso en la práctica notarial, y
en general, todos los demás elementos que aquí se han señalado en este tema”.
I.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio
de la Asesoría Legal del órgano consultante.
En el acuerdo que usted transcribe se expone el criterio de la
Licenciada Alicia Bogarín Porras, directora nacional de Notariado, oficio n.°
780-DNN-2005 del 23 de agosto del 2005, en el que, entre otras cosas, se indica
lo siguiente:
“Lamentablemente el Código
Notarial, aunque le posterior respecto del Código Fiscal, mantuvo una norma
propia del antiguo sistema costarricense, según el cual, los tomos de protocolo
notariales deben conformarse con folios de papel sellado (art. 44).
Es nuestro criterio, la
referencia al papel sellado que hace el numeral 44 mencionado, responde a un
error técnico por parte del legislador al omitir la modificación expresa de las
disposiciones que aún se encontraban vigentes en el añejo Código Fiscal,
específicamente de sus numerales 238 y 248 (del año 1885), que instituían la
naturaleza del papel especie fiscal para esos volúmenes, y simplemente dio
continuidad a este elemento sin prever algunas consecuencias inadecuadas para
la actividad notarial en el mediano plazo”.
“Es nuestro criterio, los artículos 238 y siguientes del Código
Fiscal perdieron su vigencia con la promulgación del Código Notarial, en lo que
toca al uso del papel sellado para las actuaciones de los notarios públicos”.
“Por esta razón, la
Dirección Nacional de Notariado considera que el papel de seguridad debe ser el
único tipo de papel que deben utilizar los notarios públicos para sus
actuaciones, y en consecuencia, consideramos
que los folios de los tomos de protocolo deben usar ese mismo tipo papel de
seguridad con código de barras”.
B.- Criterios
de la Procuraduría General de la República.
El Órgano Asesor, en el dictamen C-173-02 de 3 de julio del 2002 sobre
el tema que nos ocupa, concluyó lo siguiente:
“En consecuencia, la Ley No. 3807 no quedó derogada
tácita, presunta o implícitamente, en cuanto a la competencia atribuida al
Banco Central de Costa Rica en la emisión de especies fiscales, por el Código
Notarial, por tratarse ésta de una ley posterior a aquélla que regula en el
aspecto indicado distinta materia (Código Notarial: Regula organización,
vigilancia y control de la actividad notarial), lo que denota que no existe
incompatilidad o contradicción, y además por la razón de que puede entreverse
que el legislador cuando dictó la regulación del Código Notarial, no tenía la
intención de privar de eficacia a aquella ley eliminándole la competencia al
Banco Central de Costa Rica, ya que, de ser así, lo hubiera declarado
expresamente.
Del propio modo queda claramente establecido que en
virtud de las normas jurídicas apuntadas, se regula todo lo relativo a la forma
que debe reunir el papel sellado, medidas de seguridad, elaboración y
contratación de los trabajos de impresión, custodia y distribución, que según las
disposiciones transcritas compete al Banco Central de Costa Rica,
introduciéndose con el Código Notarial nuevos parámetros sobre todo en lo
relativo al formato del papel sellado, las medidas de seguridad a sugerencia de
la Dirección Nacional de Notariado y listado de empresas que realicen la
impresión respectiva. Por consiguiente constituyendo la legislación del Estado,
un todo orgánico cuyas partes que la integran deben tener una sostenibilidad
mutua, tales normas jurídicas deben interpretarse en armonía unas con otras, ya
sea porque regulen la misma materia o sean conexas, sin acudir a una
interpretación aislada. Por tal razón avalamos el criterio de la Asesoría
Jurídica del Banco Central de Costa Rica en punto a la colaboración de la
indicada Dirección mediante un convenio de cooperación, en lo relativo a
medidas de seguridad y otros aspectos que debe contener el papel sellado, cuya
labor de emisión y manejo compete al referido Banco”.
II.- SOBRE
EL FONDO.
Los fundamentos de la postura de la Procuraduría General de la
República, ante la interrogante planteada por la Dirección Nacional de
Notariado, en el sentido de que, si con
las disposiciones que se mencionan del Código Notarial las normas que rigen la
confección, custodia y distribución del papel sellado para la conformación de
los tomos de protocolo notarial, cuya función compete al Banco Central de Costa
Rica, fueron derogadas por aquel Cuerpo Legal y, consecuentemente, es a la
Dirección Nacional de Notariado a quien compete dicha función, son los
siguientes:
“Como preliminar necesario cabe advertir que tanto las
disposiciones de la Ley 3807 y del Código Fiscal en relación con las del Código
Notarial, constituyen "leyes especiales", vale decir en sentido
técnico jurídico, normas que por su contenido son de naturaleza especial, las
dos primeras mediante la atribución de la competencia en la emisión de especies
fiscales al Banco Central de Costa Rica, como cometido único y exclusivo y la
segunda a través de la atribución a la Dirección Nacional de Notariado de
organizar, vigilar y controlar la actividad notarial en todo el territorio
costarricense y en concreto establecer medios de seguridad de documentos
notariales y disposiciones para identificación de protocolos y garantía de
autenticidad de las hojas.
Al respecto cabe aplicar ante la consulta formulada el
principio de: ‘ley posterior deroga la ley anterior’, que ‘solo tiene
aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando estas regulan la misma
materia... La ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley
especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede
darse, si las leyes especiales regulan la misma materia. En ese sentido, las
leyes especiales se excluyen entre sí dentro del ámbito de la materia que cada
una de ellas regula - una especie de coordinación por separación -. En el caso
planteado, se trata de dos leyes especiales, por lo que cada una de ellas
excluye a la otra en la materia específica que regula’ (Dictamen C-161-83 de
19-05-1983). ‘Fuera de esto, la regla que se observa tocante a la derogación
tácita de leyes especiales, es que ésta sólo se produce por otras leyes también
especiales que acerca de lo mismo aparecieren posteriormente, en cuanto entre
unas y otras no hubiese conciliación posible’ (Alberto Brenes Córdoba, Tratado
de las Personas, Vol. I. Editorial Juricentro S.A. 1986. Aparte 85 ps. 96-97).
‘La derogación tácita tiene lugar en el caso de que
las disposiciones de la ley nueva sean incompatibles con las de la ley
precedente. Hay que examinar la intención del legislador, indagando cuál es el
ámbito de la ley nueva y si sus disposiciones son o no incompatibles con las de
las leyes precedentes. Al caso de la incompatibilidad debe tenerse presente el
hecho de que la ley nueva regule la materia entera ya regulada por la ley
anterior, puesto que se ha de presumir que el legislador, en tal supuesto, ha
querido liquidar el pasado y establecer un sistema autónomo de principios
directivos que no tolera desviaciones o injertos de las leyes anteriores’ (José
Castán Tobeñas, Derecho Civil Español, Común y Foral, 9 Edición Tomo 1°,
Volumen 1°. Instituto Editorial Reus, Madrid 1955, p. 398).
‘Una voluntad abrogatoria existe en el caso de que se
produzca una manifiesta (esto es observada a primera vista) incompatibilidad o
contradicción sustancial entre el contenido de la nueva disposición y el
contenido de la antigua, ya que no es dable que el legislador pueda sostener
una cosa y su contraria al mismo tiempo’ (Federico Puig Peña. Tratado de
Derecho Civil Español. Tomo 1°. Volumen 1°. Editorial Revista de Derecho
Privado. Madrid. 1957. P. 554)”.
Dicho lo anterior, existen razones adicionales para
reafirmar la tesis de que el papel que debe utilizarse en los tomos de
protocolo de los notarios públicos, es el sellado. En primer lugar, porque así
lo estableció en forma clara y expresa el legislador en el numeral 44 del
Código Notarial, al indicar que los tomos se formarán con doscientas hojas
removibles de papel sellado, de
treinta líneas cada una. ”. En esta dirección, conviene recordar el aforismo jurídico “de que no debemos
distinguir donde la ley no distingue” o de aquel que “cuando la
ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla,
pretextando penetrar a su espíritu”. (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I,
Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el
dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-019-2000 de 4 de
febrero del 2000).
En
segundo término, no se da un requisito esencial de la derogatoria tácita, como
es el hecho de que entre la normativa posterior y la anterior exista una
incompatibilidad insalvable. Todo lo contrario, la normativa posterior, en este
caso el numeral 44 del Código Notarial, armoniza plenamente con el Código
Fiscal y la Ley n.° 3807, tal y como se indicó en el dictamen C-173-02. Ahora
bien, en el punto específico que estamos tratando, los ejemplos que nos expone
la señora Directora Nacional de Notariado son meramente ilustrativos, pues
sobre el punto específico de la consulta no nos ofrece un argumento para
sostener la tesis de la derogatoria tácita. Dicho con otras palabras, el hecho
de que el Código Notarial haya derogado tácitamente algunas normas del Código
Fiscal, verbigracia: el artículo 248 en cuanto al órgano competente de entregar
los protocolos, los numerales 239 y 230 en relación con el papel que debe
utilizarse para extender los testimonios de escritura, no significa, de ninguna
manera, que se hayan derogado todas las disposiciones en lo tocante al uso del
papel sellado para las actuaciones de los notarios públicos, precisamente
porque es el mismo Código Notarial, en su numeral 44, que impone, en forma
imperativa, ese uso; ergo, en este aspecto específico, este precepto legal
posterior debe ser armonizado con la legislación anterior, para cumplir a
cabalidad con lo que dispuso el legislador.
Por último, la tesis de
que el legislador incurrió en un error técnico al omitir la modificación
expresa de las normas del Código Fiscal que instituían la naturaleza del papel
sellado para esos volúmenes, es un aspecto que no ha sido demostrado en forma
fehacientemente mediante argumentos lógicos y a través de los estudios de los
antecedentes legislativos. No obstante, en el hipotético caso de que
admitiéramos la existencia de dicho error, por la vía de la interpretación de
la norma legal este no podría ser subsanado, pues estaríamos invadiendo
competencias propias, exclusivas y excluyente de los Poderes Legislativos y
Ejecutivo (recuérdese que en nuestro medio este último es colegislador). Al respecto, en la opinión jurídica O.J.-
116-04 de 27 de setiembre del 2004, expresamos lo siguiente:
“Así las cosas, más que un asunto donde se
presenta una ambigüedad o una oscuridad en el texto legal vigente, estamos
frente a un error legislativo, residenciado en el hecho de que se da un
divorcio entre la “ratio legis” y el texto finalmente aprobado. Ahora bien, la doctrina
jurídica ha elaborado una serie de criterios para corregir los yerros en las leyes.
SALVADOR CODERCH nos recuerda que en España existen una serie de principios y
técnicas para la corrección de las leyes. En primer lugar, está el principio de
autocontrol, que, evidentemente, falló en este caso.
En
segundo término, está el principio de control previo y de control posterior. En
el caso del primero, supone la existencia de una técnica a través de la cual un
funcionario le da seguimiento desde el primer borrador del proyecto de ley,
hasta su publicación en el Diario Oficial. El segundo, parte de la idea de que
en el Diario Oficial existen técnicas propias para corregir los errores.
En
tercer lugar, está el principio de corrección por quien comete el error.
“Jurídicamente, ¿a quién corresponde la decisión de modificar el texto publicado
en el diario oficial? En principio
corresponde esta decisión al poder del Estado, a la instancia en la que se ha
cometido el error, esto qué quiere decir. El error se ha producido entre el
Parlamento y el diario oficial; es decir, en el diario oficial la errata la
corrige el diario oficial, por qué, porque dispone del texto enviado por el
directorio, con el cual se confronta el texto publicado y con base en el cual
corregirlo. Si el error se ha producido en la Cámara, la corrección tiene que
producirse en la Cámara, y si el error se ha producido en el Ejecutivo…” (CODERCH, Salvador. Manual de Técnicas Legislativas. Comisión
Nacional para el Mejoramiento de la Justicia. San José, Costa Rica, 1990,
página 119. Las negritas no se encuentran en el original). En idéntica
dirección se pronuncian NICOLÁS PÉREZ SERRANO, citado por RODRÍGUEZ-ZAPATA,
Jorge. Sanción, Promulgación y Publicación de las Leyes. Editorial
Tecnos, Madrid-España, 1987, página 123, cuando la aprobación parlamentaria
recae sobre un texto equivocado. “Es
obvio que, en este caso, el error
precisa una nueva ley para su corrección. Como señaló Pérez Serrano los
acuerdos de una Cámara legislativa, válidamente realizados, son irrevocables
(vote acquis; Unverruckbrkeit)”
Como
puede verse de lo dicho hasta aquí, y aunque referido a errores materiales en
las leyes, y no a errores que llamaríamos de concepto, la doctrina citada
también resulta aplicable a este tipo de errores. Desde nuestro punto de vista,
no tenemos la menor duda, a esta altura de este estudio, que tanto el proyecto
original como el nuevo texto pretende subsanar un error del Parlamento, es
decir, expresar adecuadamente la idea original, que se tuvo en mente, cuando se
hizo la reforma al artículo 1256 del Código Civil”.
En consecuencia, ante el
hipotético caso del error técnico del legislador, quien debe hacer la
respectiva corrección, mediante una modificación al numeral 44 del Código
Notarial, es éste; lo que descarta la opción de su corrección mediante la
interpretación del texto legal.
III.- CONCLUSIONES.
1.- Se confirma, en todo sus extremos, la
conclusión del dictamen C-173-02 de 3 de julio del 2002.
2.- El papel que debe utilizarse en los tomos
de protocolo de los notarios públicos es el sellado.
De usted, con toda
consideración y estima,
Dr.