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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 003
 
  Dictamen : 003 del 10/01/2006   

C-003-2006


10 de enero de 2006


 


 


 


 


Señora


Rosalinda Marceth Agüero


Jefe Departamento Secretaría


Municipalidad de San José


S.               O.


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio N° 465-SM-005 de fecha 10 de diciembre del 2005, recibido en esta Procuraduría el día 12 del mismo mes, dando respuesta en los siguientes términos:


 


I-                   ASUNTO PLANTEADO.


Nos informa del Acuerdo N° 2, Artículo III, de la Sesión Ordinaria N° 189, adoptado por el Concejo Municipal del Cantón Central de San José, del 6 de diciembre del 2005, que dispone:


 


“Apruébase [sic] la moción del señor Presidente, JIMÉNEZ DEBERNARDI, que a la letra dice:


 


El Concejo del Cantón Central de San José, acuerda elevar consulta y expediente a la Procuraduría General de la República, el Informe Final y acta de comparecencia del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, encargado de investigar la ampliación del horario del Bar y Restaurante Chucitos”.


Al efecto, nos remite el expediente N° 7300/2002-2006 conformado por dos tomos, el primero de doscientos treinta dos folios y el segundo de cuarenta folios.


 


 


 


 


II-                IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR CRITERIO.


 


                 En el acuerdo supratranscrito no se establece –ni tampoco se infiere del mismo- que estemos ante un caso en el cual se haya acordado solicitar a esta Procuraduría General de la República la emisión del dictamen preceptivo que estatuye el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) de un acto administrativo declaratorio de un derecho subjetivo por ser absolutamente nulo, evidente y manifiesto.


 


            En apoyo de lo anterior, tal y como consta a folio 125, el Concejo Municipal del Cantón Central de San José lo que acordó en el expediente que se nos adjuntó fue nombrar un órgano director para “investigar la verdad real de los hechos en torno a la posible desviación de actividad comercial autorizada y mediciones de distanciarse del negocio denominado Restaurante Chucitos.”.


 


            Por consiguiente, no se tomó la decisión de iniciar un procedimiento administrativo en los términos del artículo 173 de la LGAP – sólo en esos casos se requiere del dictamen favorable de este Órgano Asesor- sino para realizar una mera investigación.


 


            De esta manera, la Procuraduría se encuentra imposibilitada legalmente para emitir criterio alguno en relación con el procedimiento ordenado por el Concejo Municipal de San José; sin embargo al observar que en el presente asunto el órgano director inició un procedimiento administrativo distinto al ordenado por el Concejo, es decir inició uno de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y no uno de investigación según los términos del Concejo, y en la tramitación de ese procedimiento incurrió en una serie de vicios, para efectos de que sean valoradas en futuras oportunidades es de rigor hacer unas breves acotaciones sobre los requisitos que se deben cumplir para que este Órgano Asesor emita el dictamen favorable que preceptúa el numeral 173 de la LGAP.


 


 


 


 


III-            REQUISITOS QUE SE DEBEN CUMPLIR PARA QUE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EMITA EL DICTAMEN FAVORABLE PRECEPTUADO EN EL NUMERAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.


 


 


En primer término, para encontrarnos en el supuesto del numeral 173 de la LGAP debemos estar ante un acto administrativo declaratorio de un derecho subjetivo a favor de un administrado, y además que dicho acto se encuentre viciado de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


           


            En torno a la declaratoria de un derecho subjetivo a favor del administrado, la Procuraduría ha señalado:


 


“(…) interesa destacar que el otorgamiento de derechos subjetivos como producto de la emisión de un acto administrativo, constituye “un límite respecto de las potestades de revocación (modificación) de los actos administrativos” (Sala Constitucional, Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998)


 


            Para mayor claridad en el análisis, podemos entender como acto declarativo de derechos aquellos que hayan enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644). En el mismo sentido, podemos entender que el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos subjetivos a favor del administrado. Con respecto al concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97).


 


(…) No queda más que agregar en este aparte que la valoración sobre los efectos del acto es de resorte exclusivo de la Administración Activa, en virtud de que este Órgano Asesor tiene competencia limitada al conocimiento de aquellos supuestos en los que opera un acto generador de derechos subjetivos y que se encuentra afectado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.” (El destacado en negrita es del original). (Dictamen N° C-021-2003 del 31 de enero del 2003, véase también el voto de la Sala Constitucional N° 1242-2003 del 19 febrero 2003 así como el dictamen N° C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004).


 


            Por su parte, en cuanto a que debe ser una nulidad que revista las características de absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha comentado:


 


“(…) no cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar en sede gubernativa la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. En ese sentido, debemos indicar que este Órgano Superior Consultivo ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia del 26 de enero de 1961, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis” (Referido por GARRIDO FALLA, “Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602). (Pueden consultarse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-200-83 de 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003, C-089-2005 de 1 de marzo de 2005).


Como puede inferirse, lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave; basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Y según ha advertido la propia Sala Constitucional, el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa. (Resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nºs 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal). (Dictamen N° C-140-2005 del 21 de abril del 2005 en sentido similar puede consultarse también el dictamen N° C-387-2005 del 14 de noviembre del 2005).


 


            Por otra parte, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173 de la LGAP “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".


 


La Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo ordinario previsto en el numeral 308, siguientes y concordantes de la LGAP, dando cabal cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso, procedimiento que debe ser constatado por esta Procuraduría por medio del respectivo expediente administrativo completo, ordenado y foliado cronológicamente (original o copia debidamente  certificada del mismo) que se nos remita.


La Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).


 


Así, el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, páginas 12-27).


 


En ese sentido, esta Procuraduría ha insistido en que si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación al derecho de defensa contenido dentro del principio del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).


 


            Reafirmándose con ello que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)  


 


            Teniendo como parámetro lo expuesto, es de rigor que desde el inicio del procedimiento administrativo se indique correctamente el objeto, carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respetivo expediente administrativo, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta. (Véase, entre otros, los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 09 de setiembre, ambos del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero y C-391-2005 del 15 de noviembre, ambos del 2005).


 


Asimismo, resulta necesario que el órgano decisor establezca desde el principio –en la resolución de nombramiento del órgano director- los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular  - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre y C-391-2005 del 15 de noviembre, del año 2005).


 


Bajo este contexto, “como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005). (El destacado en negrita no es del original).


 


Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase –entre otros- los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005).


 


En otro orden de ideas, debe tomarse en consideración que no debe haber transcurrido el plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP, plazo que valga acotar es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible.


 


En relación con el plazo téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de esos cuatro años.


 


Finalmente, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el mencionado plazo. Por ende, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.


 


 


 


 


IV-      CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en las consideraciones realizadas, se devuelve el expediente remitido al no resultar posible para esta Procuraduría rendir el dictamen estipulado en el artículo 173 de la LGAP.


 


            De la señora Secretaria del Concejo Municipal de la Municipalidad de San José, deferentemente suscribe,