C-415-2005

7 de diciembre de 2005

M.Sc. Luis Polinaris Vargas

Gerente General

Junta de Protección Social de San José

S. O.

Distinguido señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio No. G.3295-2005 del 18 de noviembre del 2005, a través del cual solicita al Órgano Superior consultivo técnico-jurídico el criterio en relación con la potestad legal de las organizaciones beneficiarias de partidas transferidas por la Junta de Protección Social de San José, con base en la Ley n.° 1152, para atender obligaciones de orden administrativo como el pago de salarios, salario escolar, aguinaldo y otras de naturaleza similar, de los colaboradores de dichas organizaciones, y no para la atención directa de proyectos específicos tendientes a favorecer a los sectores sociales más necesitados.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

La Asesoría Legal del ente consultante, en el oficio n.° AL 1733 del 04 de noviembre del año en curso, concluye lo siguiente:

“…en el tanto las organizaciones a las que hemos hecho referencia, sean sometidas a la fiscalización que como se demostró, la Junta de Protección Social de San José, está facultada para realizarles, es viable según dispone la Ley número 1152 de Distribución de la Lotería Nacional, que con los recursos que con base en ésta se distribuyen, estos organismos y/o establecimientos y servicios médicos asistenciales subvención sus gastos en cuanto a personal técnico y administrativo de la propia institución de asistencia médica, alimentación, drogas, medicinas y ropería; siempre y cuando claro está, las mismas no utilicen recursos para las que no exista fundamento legal”.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente el Órgano Asesor no se ha pronunciado sobre el tema consultado.

II.-       SOBRE EL FONDO.

La Ley n.° 1152 de 13 de abril de 1950, Ley de Distribución de Loterías Nacional, indica en el numeral 1° que el producto o utilidad neta de la lotería nacional, el cual se determina restando de la utilidad bruta el 13%, es distribuido para ciertos programas (lucha antivenérea) y entre una serie de instituciones y establecimientos. Resulta interesante resaltar en este estudio que un 83%, según el inciso d) de este artículo, se distribuye con base en el número y costo de estancia diaria y la importancia médico-social. Para efectos de esta ley, se entiende por costo de estancia los gastos originados únicamente por los conceptos de personal técnico y administrativo de la propia institución de asistencia médica, alimentación, drogas, medicinas y ropería.

Por su parte, el artículo 2 de ese mismo cuerpo normativo, señala que el 7% de la utilidad neta de la lotería nacional debe ser distribuido en las instituciones que se citan el en numeral 1°, las Juntas de Protección Social que tengan a su cuidado servicios de Asistencia Médico-Social y aquellas otras organizaciones que ejerzan iguales funciones, todo a juicio del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social.

Por último, el numeral 4 de la Ley n.° 1152, expresa  que las instituciones beneficiadas con el producto de la lotería pueden retirar en parte o en su totalidad las cuotas que se les asigna en la ley, en alimentos, materiales de construcción, implementos hospitalarios, drogas, medicinas u otros, del Almacén de la Junta de Protección Social de San José.

Revisando la legislación de nuestro país hemos visualizado cuatro tendencias sobre el tema que nos ocupa. En primer término, están aquellas normas legislativas que autorizan gastar hasta un cierto límite en gastos administrativos. En dirección, está la Ley n.° 6660 de 19 de octubre de 1981, Ley que Redistribuye el Impuesto de Exportaciones a la Caja o Envase de Banano, la cual, en su numeral 3°, expresa que las municipalidades pueden emplear hasta un cincuenta por ciento en reajustar los salarios de sus servidores, con base en los compromisos legales adquiridos. El restante cincuenta por ciento y cualquier otro remanente que existiere después de efectuado al aumento salarial, únicamente pueden ser empleado por las municipalidades en la realización de obras de infraestructura, principalmente para el impulso de programas de desarrollo vial, y en la construcción y en mejoramiento de obras públicas en general. Dentro de esta línea también se encuentra la Ley n.° 7342 de 16 de abril de 1993, Ley que Crea Lotería “Tiempos” e “Instantánea” JSC Entes Descentralizado, la cual, en su numeral 3, indica lo siguiente:

“ARTICULO 3.- La utilidad neta resultante se distribuirá de la siguiente manera:

a) Un veinte por ciento para el Hospital Nacional de Geriatría Dr. Raúl Blanco Cervantes, el cual se distribuirá de la siguiente manera: un quince por ciento (15%), para adquirir equipo médico, remodelar y construir instalaciones y atender, directamente, a los ancianos de ese hospital.

Hasta un cinco por ciento (5%), para gastos administrativos de la Asociación Pro Hospital Nacional de Geriatría Dr. Raúl Blanco Cervantes (APRONAGE). De no utilizarse en su totalidad ese porcentaje, el sobrante se aplicará a la distribución a que se refiere el párrafo anterior”.

También se encuentra  la Ley de Loterías, n.° 7395 de 03 de mayo de 1994, la que, en su artículo 25, señala lo siguiente:

“Artículo 25.- El trece por ciento (13%), mencionado en la Ley Mejor distribución del producto de la Lotería Nacional, No. 1152, del 13 de abril de 1950, debe deducirse de la utilidad bruta, entendida como las ventas netas de la lotería nacional y de la popular, y la lotería o juegos electrónicos de azar menos sus costos de producción, administración y ventas. Con este porcentaje, se deberán financiar los gastos y los costos administrativos de la Junta, que no afecten directamente la producción ni las ventas de lotería nacional, ni de la popular ni la lotería ni los juegos de azar electrónicos”.

Por último, tenemos a la Ley n.° 7395 de 03 de mayo de 1995, Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la cual, en el artículo 3, expresa que de ese impuesto solo se puede disponer para gastos administrativos hasta de un 10% del monto que le corresponda a cada municipalidad por este.

En segundo término, están aquellas normas legales que destinan íntegramente el 100% de los recursos a programas específicos, lo que impide usarlos para financiar gastos administrativos. Un buen ejemplo de esta tendencia es La Ley de Lotería, No. 7395 de 3 de mayo de 1994, que señala que el 95% de la utilidad neta que obtenga la Junta de Protección Social de San José por la lotería electrónica, se destina a financiar las pensiones del Régimen no Contributivo administrado por la CCSS y, el 5% restante,  al financiamiento de los programas sociales de la Junta.

Una tercera tendencia la encontramos en las normas legales que, en forma expresa, prohíben utilizar los recursos para financiar gastos administrativos.  A manera de ejemplo, tenemos la Ley n.° 5662 de 23 de diciembre de 1974, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la cual, en su artículo 17, expresa que los fondos recibidos por las instituciones encargadas de programas y servicios no pueden ser utilizados en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de aquellos. En el mismo sentido, la  Ley n.° 7052 de 13 de octubre de 1986, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda), señala, en su numeral 42, que los recursos del FONAVI no pueden utilizarse para gastos administrativos. También en el numeral 185, de la Ley n.° 7739 de 06 de enero de 1998, Código de la Niñez y la Adolescencia, encontramos esta prohibición. Otro buen ejemplo de esta tendencia es la  Ley n.° 7762 de 14 de abril de 1998, Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, la cual, en su numeral 2, establece la misma prohibición, ya que los recursos solo pueden destinarse exclusivamente a inversiones en obras. Por último, está la Ley n.° 7972 de 22 de diciembre de 1999, Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, la cual, en el artículo 17, inciso a), prohíbe a la institución administradora de los fondos destinarlos a gastos operativos y administrativos propios.

Para finalizar, hay otros supuestos donde el legislador guarda silencio, limitándose únicamente a indicar que se deben transferir los recursos a determinado ente u órgano. Es decir, no indica, en forma expresa, a que finalidades, programas o proyectos deben ser destinados los recursos. 

De todo lo dicho hasta acá se puede afirmar que, en los tres primeros casos, el operador jurídico no tiene ningún problema en cuanto a la interpretación y aplicación de las normas legales, puesto que los porcentajes están asignados por ley o existe una prohibición expresa de financiar los gastos administrativos con los recursos que reciben los órganos o entes beneficiarios. En otras palabras, la ley es clara y precisa y, consecuentemente, el operador jurídico no tiene otra alternativa que ajustar su conducta a esta.

En el último supuesto la situación ofrece algún grado mayor de dificultad; empero, como se verá más adelante, la solución cae por su propio peso. Dentro de esta hipótesis, cuando la asignación de los recursos se hace a favor de una entidad o establecimiento, dada la función social o de bienestar para la colectividad que significa su actividad, sin señalarse programas o actividades específicas, resulta lógico suponer que con esos recursos que recibe puede financiar todos sus gastos, dentro de los cuales también se incluyen los administrativos (pago de salarios, salario escolar, aguinaldo y de otras naturaleza similar de las personas que ahí laboran). Lo anterior sugiere que el legislador, en este caso, le asigna recursos a la entidad o establecimiento como tal, siempre y cuando se destinen a coadyuvar en aquellas actividades, actos y funciones necesarios para que la entidad cumpla con el fin que está desarrollando, dentro de las cuales, obviamente está todo lo referente al financiamiento de los gastos administrativos, pues el recurso humano es necesario e indispensable para cumplir con los fines de la entidad o establecimiento.

Ahora bien, si existe algún temor sobre eventuales abusos (contratación de exceso de personal, que se estén destinando  más recursos al pago de la planilla que a la inversión de artículos, productos y bienes para las personas que reciben un servicio de la entidad o establecimiento, que no estén recibiendo un beneficio directo los sectores marginales, etc.), la técnica parlamentaria aconseja, y esta es la dirección que ha seguido el legislador, asignar determinados porcentajes máximos para financiar gastos administrativos, destinar enteramente la ayuda a determinados programas o prohibir el financiamiento de los gastos administrativos con los recursos que recibe la entidad. Sin embargo, mientras esto no ocurra, y al no indicarse programas específicos a financiar, la entidad beneficiaria jurídicamente está autoriza a destinar los recursos al pago de gastos administrativos, siempre y cuando, claro está, constituyan presupuestos necesarios para la actividad social que desarrolla, razón suficiente para que el legislador les otorgue la asignación o subvención, y no se presente un abuso irrazonable y desproporcionado con tales recursos en el financiamiento del rubro administrativo, lo que podría traducirse en un no beneficio para los sectores vulnerables. En el eventual caso de que se dé esta última hipótesis, corresponderá a los órganos de control y fiscalización adoptar las recomendaciones correspondientes para que la entidad corrija tal situación, para que se haga un uso racional, eficaz y eficiente de los recursos que recibe y, de esa manera, cumpla con los fines sociales que la han hecho destinataria de los fondos públicos, en especial que la ayuda llegue efectivamente a los sectores sociales.

En síntesis, no existe una prohibición per se de destinar los recursos a gastos administrativos cuando el legislador se ha limitado únicamente a señalar la entidad  beneficiaria.

Con base en las anteriores reglas, y adoptando como marco de referencia lo que dispone la Ley n.° 1152, tenemos que los organismos y establecimientos beneficiarios con los recursos que provienen de la lotería nacional pueden sufragar gastos en cuanto al personal técnico y administrativo de la propia institución de asistencia médica, alimentación, drogas, medicinas y ropería. En esta dirección, no podemos dejar de lado que el inciso d) de su numeral primero reconoce el pago de costos de estancia, entendiéndose por estos los gastos los indicados anteriormente. Así las cosas, al incluirse dentro de ese concepto los gastos ocasionados a causa de la contratación del personal técnico y administrativo de la propia institución, resulta conforme a ordenamiento jurídico que con los recursos que distribuye la Junta se paguen salarios, salario escolar, aguinaldo y demás cargas, pues la ley no lo prohíbe, por una parte, y lo permite, por la otra. En este sentido, la ley es clara y precisa.

Ahora bien, en cuanto a su preocupación de que estos recursos deben destinarse a proyectos y actividades que directamente beneficien a los sectores marginales, y no al pago de cargas administrativas de la organización, lamentablemente de la normativa de la Ley n.° 1152 no se desprenderse esa prohibición. Más aún, tal y como se indicó supra, más bien la normativa permite el reconocimiento de los gastos por concepto de contratación de personal técnico y administrativo de la institución de asistencia médica. Además, y dependiendo de la naturaleza de la entidad y de los servicios que presta, es importante, tal y como indicamos atrás, que existe un adecuado balance entre todos los gastos que se financian con las transferencias que hace la Junta a las entidades beneficiarias. Sin embargo, este aspecto es más de naturaleza técnica y propio de la esfera competencial de los órganos de control, fiscalización y vigilancia.

III.-     CONCLUSIÓN.

Las organizaciones beneficiarias de partidas transferidas por la Junta de Protección Social de San José, con base en la Ley n.° 1152, están autorizadas por el ordenamiento jurídico para atender obligaciones de orden administrativo como el pago de salarios, salario escolar, aguinaldo y otras de naturaleza similar.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc