OJ-006-2006

13 de enero de 2006

Señor

José Miguel Corrales Bolaños

Diputado

Asamblea Legislativa

S.  D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio DDJMC-1189-2005 de 22 de diciembre de 2005, mediante el cual consulta si el traspaso de un bien de dominio público de un ente o institución estatal a otra debe hacerse por ley en aplicación de lo que dispone el artículo 121, inciso 14 constitucional, y si en caso de que no sea necesario, si el traspaso debe hacerse ante la notaría del estado.

Previo a emitir nuestro criterio, conviene aclarar que, de conformidad con la ley número 6815, la labor consultiva de la Procuraduría se circunscribe a la administración pública. No obstante, atendiendo a su atenta solicitud, y con el afán de colaborar con los señores diputados en su labor, nos permitimos emitir una opinión jurídica no vinculante en relación con la inquietud planteada.

El problema planteado en su consulta, como bien lo señala usted, no tiene que ver con la afectación o desafectación de un bien a un servicio público, circunstancia que lo incorpora o excluye, según el caso, al conjunto de los denominados bienes de dominio público o bienes demaniales o dominicales. Su consulta se relaciona, más bien, con la llamada “mutación demanial” que es cuando un bien, afecto a un servicio público y destinado a un fin público específico bajo administración de un ente o institución pública, pasa a ser administrado por otro ente o institución pública y destinado a un fin público específico distinto del anterior, sin dejar de estar afectado, genéricamente hablando, a un servicio o fin público.

El artículo 121, inciso 14) constitucional establece que la desafectación a dominio público de un bien, esto es su enajenación, es una potestad exclusiva del legislador. Esto quiere decir que sólo mediante disposición de ley los bienes demaniales pueden perder su condición de tal, independientemente de la naturaleza jurídica del acto mediante el cual adquirió esa condición. Este artículo también señala que la afectación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, esto es, de los bienes públicos, es una potestad exclusiva del poder legislativo. En principio habría que decir que la norma constitucional impone que la afectación o destinación a un determinado servicio o fin público de un bien público es materia exclusiva de ley, independientemente de la naturaleza o rango del acto o norma jurídica en razón del cual un bien salió del tráfico privado y adquirió la condición de público. Sin embargo, lo cierto es que hay disposiciones legislativas que permiten soluciones distintas. Así, por ejemplo, el artículo 84 de la ley de conservación de vida silvestre (LCVS) establece la posibilidad de crear refugios nacionales de vida silvestre en bienes públicos por medio de decreto ejecutivo.

Es obvio que en la hipótesis de hecho contemplada por el numeral 84 citado, se contempla la posibilidad de que un bien destinado a un servicio o fin público específico vea modificado el uso a que está destinado por medio de una disposición normativa de rango inferior a la ley; sin embargo, aún en tales casos, hay un límite a tal posibilidad. El límite es el rango de la norma que otorgó la condición de público a un determinado bien. Así, y volviendo al ejemplo del artículo 84 de la LCVS, no es posible establecer por decreto ejecutivo un refugio nacional de vida silvestre en un bien perteneciente a un ente o institución estatal, cuya afectación a un fin público específico haya sido establecido por ley. El rango de la norma lo impediría por lo que la mutación demanial requeriría de una disposición de igual rango en atención al principio de jerarquía normativa y de legalidad (artículo 11 constitucional). Sobre este aspecto, ya se ha pronunciado este órgano consultivo en dictamen C-210-2002, al cual remitimos para los efectos de esta consulta.

De manera tal, que si por disposición de ley, un bien pasa a formar parte del conjunto de los bienes públicos en calidad de bien dominical, la eventual afectación a un servicio o fin público distinto de aquel señalado por la ley correspondiente sólo puede ser variado por otra disposición legislativa. Si ese no fuera el caso, y la incorporación de un determinado bien al conjunto de los bienes dominicales se diera por compra o expropiación, por ejemplo, la mutación demanial podría darse por medio de un acto administrativo bajo la forma de un acuerdo de conformidad con lo que establece el artículo 121.1 de la ley general de la administración pública (LGAP), sin que sea necesario recurrir a la notaría del estado, pues la formalización notarial de tal traspaso sólo lo sería para efectos de inscripción registral, lo cual es innecesario para el caso de los bienes públicos demaniales para los cuales rige el principio de inmatriculación.

De Usted, con toda consideración,

Julio Jurado Fernández

Procurador

JJF/fmc