C-041-2006

6 de febrero de 2006

Señor

Walter Granados Torres

Alcalde

Municipalidad de Oreamuno

Presente

Distinguido señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.°  AM-0074-2006 del 16 de enero del 2006, a través del cual se solicita a la Procuraduría General de la República aclarar o ampliar el dictamen C-201-2005 de 23 de mayo del 2005 en el siguiente sentido:

“Cuáles serían las consecuencias de que el Concejo Municipal no aprueba el informe de labores correspondiente; si existe viabilidad jurídica de incluir en una posible directriz emitida por el Concejo Municipal, de que la improbación a dicho informe sea debidamente fundamentada y que se brinde el debido proceso o derecho de respuesta, aclaración, adición o cualquier medida que corresponda, según sea el caso concreto”.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría del ente consultante.

Mediante oficio n.° DL-0002-2006 del 10 de enero del 2006, suscrito por la Licda. Seily Sáenz Sibaja, asesora jurídica de la municipalidad consultante, se concluye lo siguiente:

“Por lo anterior, concluye este Departamento que, o más bien reitera que, efectivamente, en uso de las potestades y competencias del Concejo Municipal, éste ente puede y debe emitir directrices sobre la presentación de informes, de igual forma, que lo haría un jerarca de la Administración Pública y atendiendo principalmente la (sic) necesidades institucionales y las prioridades de organización y orden que deben imperar así como el diseño del procedimiento y respeto al debido proceso así como al plan de gobierno de funcionario que deben rendir dicho informe”.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

En el dictamen C-201-2005 que se pide aclarar o ampliar el Órgano Asesor concluyó lo siguiente:

“1.-      El plazo que se establece en el inciso g) del artículo 17 del Código Municipal está otorgado, en forma exclusiva, al Concejo, y no al alcalde,

2.-        Si el alcalde municipal presenta el informe de rendición de cuentas en el último día de la quincena del mes de marzo, estamos en presencia de un incumplimiento de un deber legal.

3.-        El Concejo no tiene competencia para reglamentar la presentación del informe de labores que debe rendir el Alcalde Municipal en la primera semana del mes de marzo, dejando la segunda para su discusión y aprobación.

4.-        Si el informe de labores del Alcalde Municipal no es conforme con la realidad o presenta inconsistencias, el Concejo tiene competencia para improbarlo”.

II.-       SOBRE EL FONDO.

Con el propósito de tener a mano todos los elementos de juicio en este asunto, se hace necesario transcribir los fundamentos de las conclusiones 3 y 4 del dictamen que se pide aclarar o ampliar. En él expresamos lo siguiente:

“C.-     Puede o no el Concejo reglamentar la presentación del informe de labores para la primera semana del mes de marzo, dejando la segunda para su discusión y aprobación.

Por lo dicho en el aparte A, la respuesta es negativa. Si se actuara en contra de la línea argumentativa que estamos siguiendo, se estaría quebrantado el precepto legal, situación que no es posible con base en el principio de fuerza o autoridad de la ley, el cual se manifiesta en tres vertientes: ‘a) como fuerza activa, en el sentido que la ley prevalece sobre todos los actos de inferior rango normativo, por lo que éstos deben tomar en cuenta su contenido so pena de devenir posteriormente anulables; b) fuerza pasiva, sea la capacidad de resistir su derogatoria o modificación por actos de inferior rango normativo y c) capacidad para que su nulidad sólo pueda ser declarada por una decisión de la Corte Plena [hoy Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia] por vicios de inconstitucionalidad’. (HERNÁNDEZ VALLE, Rubén ‘La ley’. En Derecho Constitucional Costarricense. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1983, página 180).

D.-       Si el citado informe de rendición de cuentas no es acorde a la realidad, se presentan inconsistencias se puede o no rechazar, o bien queda por defecto de ley aprobado sin mayor trámite.

Siguiendo la doctrina de las potestades implícitas o poderes inherentes o implícitos, tal y como las llama GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ (véase  GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid, reimpresión a la 3° edición, 1980, tomo I, pp. 377 y 378), no cabe duda de que cuando la ley habla de aprobar, implícitamente le está otorgando al Concejo la potestad de rechazar el informe cuando existen motivos suficientes para ello. En otras palabras, a quien se le otorga la potestad de aprobar implícitamente se le está también concediendo la potestad de improbar, pues no resulta lógico  que se le niegue esta atribución al Concejo cuando existan razones objetivas y fundadas para actuar en tal sentido. Salvo en los casos en los que el ordenamiento jurídico obliga a aprobar, tal y como ocurre con el numeral 178 constitucional, donde se impone, por razones de los intereses públicos que están en juego, una competencia indeclinable, obligando al órgano o ente a adoptar un  acto aprobatoria, en los demás casos, estos tienen competencia para improbarlo”.

La conclusión tercera del dictamen adoptó como marco de referencia la interrogante c de la consulta, en el sentido de si podía o no el Concejo reglamentar o acordar la PRESENTACIÓN del informe del alcalde para la primera semana del mes de marzo, para que en la segunda semana de ese mismo mes pudiera discutirse y aprobarse el citado informe. En vista de esto, y de lo que habíamos indicado en la conclusión primera, en la dirección  de que el plazo que se establece en el inciso g) del artículo 17 del Código Municipal está otorgado, en forma exclusiva, al Concejo, y no al alcalde, y que este tiene como fecha límite para presentar el informe de labores el último día del mes de febrero, so pena de incurrir en un incumplimiento de deberes, obviamente, la respuesta a la interrogante tercera no podía ser de otra manera, pues, de lo contrario, estaríamos promoviendo la violación evidente y manifiesta del precepto legal. Así las cosas, en el dictamen que se pide aclarar  resulta claro y congruente con lo consultado, por lo que resulta improcedente la aclaración que se pide.

Ahora bien, de la anterior conclusión no puede deducirse, de ninguna manera, que la Procuraduría General de la República haya indicado que el Concejo carece de competencia, en uso de la potestad reglamentaria, para dictar un conjunto de preceptos que normen la forma de cómo se discute el informe, sobre los derechos que se le otorgan al alcalde en esa discusión, si su improbación debe o no ser fundamentada, etc., con base en las atribuciones que le confiere el numeral 13 inciso c) del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998. En este caso, lógicamente en el ejercicio de la autonomía normativa, “(…) en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicio que presta (reglamentos autónomos de organización y servicio)” (véase los votos de la Sala Constitucional n.°  10.134-99 y n.° 5445-99), el Concejo puede reglamentar esos y otros aspectos.

Indicado lo anterior, también debemos hacer otras puntualizaciones. En primer término, el reglamentar o no este tema es una potestad discrecional del Concejo, es decir, no estamos frente a un deber que le impone el ordenamiento jurídico a este órgano colegiado, sino que su ejercicio está librado a una decisión libre adopción.  En esta dirección, la Sala Constitucional, refiriéndose a la potestad reglamentaria que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye al Poder Ejecutivo, concretamente a la facultad de dictar reglamentos ejecutivos que desarrollan la ley sin contradecirla, adicionarla y suprimirla, ha indicado que no es un poder-deber en sí mismo, “(…) puesto dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación”. (Véase el voto n.° 634-98)

En segundo lugar, en el eventual caso que el Concejo adopte la decisión de ejercer la potestad reglamentaria en la materia que estamos comentado, su ejercicio debe respetar los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública); los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, tienen rango constitucional y; respetar, en todo momento, los derechos fundamentales de las personas involucradas.  En resumen, se debe respetar el principio de la interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, “(…) que obliga a respetar el orden jerárquico establecido y en última instancia, a realizar una efectiva constatación sobre la realidad o certeza de los hechos que intente justificar en el reglamento y desde luego, a la proporcionalidad o adecuación a fin que se persigue…”. (Véase el voto n.° 6689-96 de la Sala Constitucional).

III.-     CONCLUSIONES.

1.-        Se rechaza la solicitud de aclaración planteada al dictamen C-201-2005 de 23 de mayo del 2005.

2.-        Se amplían las conclusiones del citado dictamen, en el sentido de que el Concejo puede dictar un conjunto de preceptos que normen la forma de cómo se discute el informe que debe presentar el Alcalde, sobre los derechos que se le otorgan a este funcionario en esa discusión, si su improbación debe o no ser fundamentada y otros aspectos que se consideren oportunos y pertinentes.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc