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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 043
 
  Dictamen : 043 del 06/02/2006   

C-043-2006

C-043-2006


6 de febrero de 2006


 


 


Señora


Anabelle Lang Ortiz


Directora Nacional


Dirección Nacional de Desarrollo a la Comunidad


Presente


 


Distinguida señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República  me es grato referirme a su oficio n.° DND-034-06 del 9 de enero del 2006, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre a quién corresponde el agotamiento de la vía administrativa cuando la Dirección Nacional de Desarrollo a la Comunidad, como órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 3859 de 07 de abril de 1967, Ley sobre el Desarrollo a la Comunidad (DINADECO), ejerce competencias en relación con las organizaciones de desarrollo comunal.


 


I.-        ANTECEDENTES.


 


A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.


 


Mediante oficio ALR 826-2005 del 2 de diciembre del 2005, suscrito por el Lic. Donald Picado Angulo, jefe del Área Legal y Registro de DINADECO, se arriba a la siguiente conclusión:


 


“En vista que la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, es un órgano desconcentrado en relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional con respecto a las asociaciones de desarrollo comunal, aunque adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, estima este Despacho que el agotamiento de la vía administrativa en relación con los actos de dicha Dirección relacionados con las organizaciones comunales, lo realiza el Director Nacional de Dinadeco, como máximo jerarca al tenor del artículo 5 de la Ley 3859”.


 


B.-       Criterio del Ministerio de Gobernación y Policía.


 


Mediante oficio n.° ADPb-051 del 12 de enero del año en curso este despacho dio audiencia de la presente consulta al Licenciado Rogelio Ramos Martínez, ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública. El Licenciado Miguel Ángel Quesada Niño, viceministro de Gobernación y Policía, por medio del oficio n.° ALG-0155-2006 del 27 de enero del año en curso, se refiere a la audiencia concedida en los siguientes términos:


 


“Una vez analizado el caso, tomando en consideración para ello la doctrina, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, los Dictámenes y Opiniones Jurídicas de la Procuraduría General de la República, así como la legislación vigente -respecto a qué instancia es la que agota la vía administrativa- la Asesoría Jurídica, fue del criterio que ‘…ha de indicarse que por las razones expuestas ad initio en el presente caso, y de conformidad con lo expuesto en los artículos 126 y 356 de la Ley General de la Administración Pública, que es el Ministerio el que debe dar por agotada dicha vía…’


 


En este orden de ideas, se mantiene el criterio vertido por la supra citada Dirección de Asuntos Legales, respecto de la tesis de que es el jerarca de este Ministerio a quien le compete dar por agotada la vía administrativa en los casos que haya participado la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal como órgano de primera instancia”. 


 


C.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.


 


El Órgano Asesor se ha referido en muchas ocasiones al tema de la desconcentración administrativa y a quién corresponde agotar la vía administrativa cuando se está en presencia de un órgano desconcentrado.  Al respecto, en le dictamen C-320-2002 de 28 de noviembre del 2002, concluimos, en lo conducente, lo siguiente:


 


“3.- La desconcentración máxima implica que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no puede avocar las competencias del Museo Nacional, revisar o sustituir lo actuado por sus órganos, ni puede darles órdenes, instrucciones o circulares.


4.- Corresponde a la Junta Administrativa del Museo dar por agotada la vía administrativa”.


 


II.-       SOBRE EL FONDO.


 


Para responder a la interrogante planteada, necesariamente debemos precisar cuál es la naturaleza jurídica de DINADECO. Para tal propósito, hemos de analizar las normas legales que la regula. El artículo 1 de la Ley n.° 3859 crea a DINADECO como un órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.


 


Las competencias que le otorga el legislador, además de autorizar a los grupos o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la comunidad, son, entre otras, las siguientes:


 


a)         Promover la creación de oportunidades para el perfeccionamiento integral de la persona humana, descubrir sus capacidades y cualidades y canalizarlas en beneficio de la comunidad y del país;


 


b)         Establecer el clima propicio para la creación de nuevos valores y la adaptación de nuevos hábitos y actitudes, a través de un proceso de perfeccionamiento interno de la población que asegure su participación activa y consciente en las decisiones y acciones para resolver los problemas económicos y sociales que la afectan;


 


c)         Crear, por medio de un proceso educativo de perfeccionamiento individual y de las instituciones democráticas, una conciencia colectiva de responsabilidad mutua por el desarrollo nacional en todos los órdenes, por medio del estímulo y orientación de organizaciones distritales, cantonales, provinciales, regionales y nacionales;


d) Coordinar y orientar los programas públicos y privados para la aplicación de los principios, métodos y técnicas del desarrollo de la comunidad;


 


e)         Realizar estudios e investigaciones sociales y contribuir a establecer los canales adecuados en ambas direcciones entre las comunidades y los organismos técnicos, administrativos, legislativos y políticos en general;


 


f)          Planear y promover la participación activa y organizada de las poblaciones en los programas nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social;


 


g)         Evaluar permanentemente los programas de desarrollo de la comunidad, para garantizar su ajuste a los principios y técnicas adoptados por la presente ley y su respectivo reglamento;


 


h)         Entrenar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, en el uso y manejo de las técnicas de desarrollo de la comunidad;


 


i)          Asesorar técnicamente en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación, a personas y entidades que tengan bajo su responsabilidad programas de desarrollo de la comunidad;


 


j)          Coordinar la asistencia técnica y económica internacional de cualquier clase que se dé al país, para promover el desarrollo comunal;


 


k)         Inscribir, conforme a esta ley, a las asociaciones y grupos para el desarrollo de la comunidad, ya existentes o que lleguen a establecerse; y


 


l)          Los demás que determine el reglamento de esta ley (artículo 3 de la Ley n.° 3859).


 


También la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad cumple funciones de Oficina Sectorial de la Oficina de Planificación (artículo 4).


 


Por último, de acuerdo con la realidad del país, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad debe:


 


a)         Establecer las bases metodológicas del planeamiento, programación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de desarrollo de la comunidad en los sectores públicos y privado;


 


b)         Promover la organización de los mecanismos necesarios a nivel local y regional, a través de los cuales se llevarán a cabo las tareas de coordinación y ejecución de los programas de desarrollo comunal (artículo 7).


 


Fijado el marco legal, resulta interesante traer a colación el dictamen C-147-95 de 27 de junio de 1995, en el que nos referimos al tema de la adscripción. Al respecto señalamos lo siguiente:


 


2-. La adscripción


La Ley Orgánica del Movimiento Nacional de Juventudes, Nº 3674 de 27 de abril de 1966, ‘adscribe’ el Movimiento al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Dispone, al efecto, el artículo 1º: ‘El Movimiento Nacional de Juventudes estará adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, tendrá jurisdicción en todo el territorio nacional, y estará encargado de elaborar programas y coordinar actividades de la juventud al servicio de la Nación. Será apolítico y no tendrá afiliación religiosa, ni perseguirá fines de lucro’. (Así reformado TACITAMENTE por el artículo 5º de la Ley de Creación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes).


De dicha norma no se deduce qué naturaleza tiene ese Movimiento; solo se nos indica que está adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Adscripción que denota la existencia de una particular relación entre el Ministerio y el Movimiento pero que en sí misma considerada no nos revela si se está en presencia de un ente o de un órgano desconcentrado.


La Procuraduría General de la República se ha referido en diversos pronunciamientos a la indeterminación del concepto ‘adscrito’ empleado por el legislador. Así en el dictamen N. C-055-87 de 10 de marzo de 1987, la Procuraduría señaló: ‘El término ‘adscrito’ ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos desconcentrados..., en relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa. Ahora finalmente lo vemos en la Ley General de Presupuesto para el año en curso, utilizado en relación con una empresa del Estado.


Como tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto a quien se le aplica, sino que aquél mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría General de la República, que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o empresas que se ‘adscriben’, para lo cual, por carecer de contenido propio se deberá de recurrir al significado del término, tal como lo indica la Real Academia Española.


 


Lo anterior nos lleva a afirmar que nuestro legislador ha pretendido a través de la utilización de dicho término limitar en algún grado la libertad de órganos, entes o empresas. Y al citar el término ‘órganos’ debe entenderse que nos referimos necesariamente a los que gozan de algún grado de desconcentración...


 


Debe quedar claro que tales pretensiones del legislador no se han logrado, pues, como se dijo, el término ‘adscrito’ no esta delimitado jurídicamente, carece de contenido propio y en consecuencia por sí mismo no confiere mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa a quien se le aplique; será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se ‘adscriba’.


 


Por otra parte, en el dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989, la Procuraduría retomó el punto, agregando:


‘En complemento de lo expuesto en el citado dictamen, suscrito por la licenciada Mercedes Solórzano, Procuradora Asesora, cabe recordar que la ‘adscripción’ sólo puede ser establecida por la ley, máxime si se está ante un ente. Sólo será ente adscrito a un Ministerio aquél que la ley establezca como tal, sin que esa adscripción pueda derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a los de un Ministerio ni por el hecho de que el ente forme parte de un sector de los previstos por el proceso de sectorización de la actividad pública o por razones presupuestarias. Lo anterior en virtud de la autonomía administrativa propia de los entes públicos menores y del concepto mismo de personalidad jurídica, que es contrario a toda forma de dependencia. No puede desconocerse, por otra parte, que la adscripción afecta la distribución de competencias entre el ente adscrito y el órgano o ente al que se adscribe’.


Consecuentemente, el término adscrito en sí mismo considerado sólo indica una especial relación entre el organismo adscrito y aquél al que se adscribe. Únicamente el examen del conjunto de disposiciones referidas al ente ‘adscrito’ permite determinar el grado de autonomía efectiva de que disfruta el organismo. Asimismo, la naturaleza jurídica del organismo”.


 


Dicho lo anterior, y siguiendo la misma línea de pensamiento del dictamen supra citado, no cabe duda de que DINADECO posee la naturaleza jurídica de órgano. Empero, no es órgano puro y simple, sino uno que goza de una desconcentración aun cuando el legislador no lo califique expresamente de órgano desconcentrado. En este mismo sentido se pronuncia la Dirección Jurídica del Ministerio de Gobernación de Policía en el oficio n.° ALG-2067-2005 del 13 de diciembre del 2005, siguiendo la Opinión Jurídica O.J.-059-2003 de 7 de abril del 2003, en la que indicamos, entre otras cosas, lo siguiente:


 


“Analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros a los fijados por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del Director Nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); amén de la potestad de inspección y auditoria financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35). (Las negritas no corresponden al original).


 


Y es que en el caso que estamos estudiando ocurre que el legislador atribuye a esta Dirección una competencia exclusiva en las materias que se han indicado atrás, sin que tal órgano ocupe la cúspide administrativa del órgano al cual se adscribe.  Estos dos elementos constituyen presupuestos suficientes para tipificarlo como un órgano desconcentrado, pues el jerarca, en este supuesto, el ministro de Gobernación y Policía, no podría revisar, avocar o sustituir la conducta de inferior, de oficio o a instancia de parte, dada que la competencia le es atribuida por ley en forma exclusiva.


 


En síntesis, estamos ante un caso típico de desconcentración administrativa decreta mediante ley, es decir, ante la atribución de una competencia exclusiva a un órgano que no ocupa la cúspide administrativa.


 


Determinada la naturaleza jurídica de DINADECO, se hace necesario transcribir, en parte, lo que indicamos en el dictamen C-320-2002 sobre el tema de la desconcentración administrativa y a quién corresponde agotar la vía administrativa en estos casos. Al respecto expresamos lo siguiente:


 


“En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía; no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.


       Esta Procuraduría ha señalado:


‘La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados’. (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).


       La desconcentración constituye una excepción a la relación de jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tan compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.


       Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.


       Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración, y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración sólo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.


       En síntesis, la desconcentración máxima implica que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no puede avocar las competencias del Museo Nacional, revisar o sustituir lo actuado por sus órganos, ni puede darles órdenes, instrucciones o circulares, de conformidad con el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública.


D.- ¿Quién agota la vía administrativa en el Museo Nacional de Costa Rica?


       De conformidad con el inciso c) del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, compete a la Junta Administrativa dar por agotada la vía administrativa, en vista de que el Museo Nacional de Costa Rica es un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, quien posee una personalidad jurídica instrumental para realizar sus objetivos”.


 


Siguiendo la tesis antes expuesta, y al disponer el numeral 5 de la Ley n.° 3859 que DINADECO está a cargo de un (a) director (a), de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República no cabe duda de que correspondería a este funcionario como máximo jerarca del órgano agotar la vía administrativa.


 


Nos inclinamos por este funcionario, y no por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano colegiado que se crea en el numeral 8 de la citada ley, pues la competencia de este órgano se limita a  determinar cuáles programas y servicios de los organismos públicos deben entenderse como parte específica del plan nacional de desarrollo de la comunidad; correspondiendo también, a propuesta del Director, nombrar comisiones consultivas, públicas, privadas o mixtas, cuando se considere necesario. Nótese que las competencias de este órgano son muy puntuales, y no tienen la contundencia o fuerza y claridad del numeral 5, donde puntualmente se indica que DINADECO está a cargo del Director (a), de lo cual fácilmente puede deducirse que es el jerarca máximo del órgano. Además, en la opinión jurídica O.J.-059-2003, sobre el tema manifestamos lo siguiente:


 


“El conjunto de disposiciones analizadas no dejan duda a este Órgano Asesor que no existe disposición concreta sobre una posible jerarquía del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre la Dirección, siendo competencias de contenido diferente las que ostentan ambos órganos. Igualmente se echa de menos cualquier vínculo jerárquico, en lo que atañe al ejercicio de las competencias supra reseñadas, entre el Director Nacional y el Ministro de Gobernación y Policía. (El subrayado no está contenido en el original. Dictamen C-284-2002 de 23 de octubre del 2002)


 


Atendiendo a la regulación contenida en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas), es dable reafirmar nuestro criterio en torno a la inexistencia de una relación de jerarquía entre los órganos denominados DINADECO y CONADECO. Para los efectos de lo que luego se dirá, destacamos que las competencias del Consejo Nacional se encuentran claramente ubicadas en los artículos 8, 9, 10, 11 y 19 de dicho cuerpo normativo:


 


‘Artículo 8º.- Habrá un Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, integrado por los siguientes miembros: el Ministro de Gobernación y Policía, o su representante; un Ministro de otra cartera, o su representante, que designará el Presidente de la República; tres miembros de las asociaciones de desarrollo y dos miembros de la unión de gobiernos locales. Los representantes de las asociaciones de desarrollo y de la unión de gobiernos locales serán nombrados de las ternas que deberán solicitarse a esas entidades. El Consejo será presidido por el Ministerio de Gobernación y Policía o su representante.


 


Cuando las asociaciones de desarrollo están organizadas a escala nacional, serán los organismos nacionales los encargados de presentar las ternas correspondientes.


 


La integración del Consejo se hará por decreto ejecutivo’.


 


‘Artículo 9º.- El Director Nacional de Desarrollo de la Comunidad, actuará como Director Ejecutivo del Consejo’.


 


‘Artículo 10.- Corresponde al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, determinar cuáles programas y servicios de los organismos públicos deben entenderse como parte específica del plan nacional de desarrollo de la comunidad. También corresponderá al Consejo, a propuesta del Director, nombrar comisiones consultivas, públicas, privadas o mixtas, cuando se considere necesario’.


 


¿Artículo 11.- Los acuerdos del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, sancionados por el Presidente de la República y por el Ministro de Gobernación y Policía, tendrán carácter obligatorio para los


Ministerios en cuanto a las acciones relacionadas con programas de desarrollo comunal’.


 


Por su parte, ya destacábamos, en el dictamen C-284-2002, cuáles eran las competencias del Director General de DINADECO, y de ellas derivábamos la naturaleza de órgano desconcentrado. Cabe agregar, ahora, que no sólo no existe similar naturaleza entre las competencias de ambos órganos, sino que pueden ser plenamente diferenciables. Es patente que las de DINADECO están dirigidas a la parte operativa del sistema de las asociaciones de desarrollo, mientras que las de CONADECO tienen una mayor preponderancia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal, desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo, o como se le denomina en el numeral 10, dentro del plan nacional de desarrollo de la comunidad. Igualmente, consideramos importante no perder la perspectiva que esta distribución de competencias viene establecida por la propia Ley que crea ambos órganos, lo cual tiene importantes consecuencias sobre la potestad reglamentaria que puede ejercitar el Poder Ejecutivo”.


 


III.-     CONCLUSIÓN.


 


Corresponde al director (a) de DINADECO agotar la vía administrativa cuando ejercer las competencias en relación con las organizaciones de desarrollo comunal.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc


 


 


Copia:  Licdo. Rogelio Ramos Martínez,


Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública