C-067-2006

20 de febrero de 2006

 

 

Licenciada

Marcela Sánchez Quesada

Asesora Legal

JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ

S. O.

 

Estimada Licenciada:

 

          Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su estimable oficio n.° AL-06, del 19 de enero del año en curso, por medio del cual nos comunica el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José (JPSSJ, n.º JD-2007, correspondiente al artículo III), inciso 5) de la sesión n.° 01-2006, celebrada el 10 de enero último, mediante el cual se dispuso:

 

“Acoger la recomendación jurídica emitida por la Licda. Marcela Sánchez Quesada en el oficio AL-1947 del 06 de diciembre del 2005 y remitirlo junto con el informe del Órgano Director y el expediente administrativo, del caso de la señora XXX, a la Procuraduría General de la República para que emita su dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

        En síntesis, la gestión que nos ocupa tiene por objeto recabar el dictamen vinculante de este Despacho, requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para anular, en vía administrativa, el acto administrativo mediante el cual se aprobó la reasignación del puesto de la señora XXX, por no reunir, en su momento, los requisitos académicos y legales necesarios al efecto.

 

            I. ANTECEDENTES

 

          Del expediente administrativo remitido a este Despacho, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

1.      Desde 1998, la señora XXX, desempeña funciones como Encargada de Oficina en el Departamento de Revisión y Control de la JPSSJ, nombrada en el puesto n.° 0032.

 

2.      El 4 de enero del 2000, la señora XXX le solicitó al Departamento de Recursos Humanos -mediante cuestionario de clasificación-, analizar las funciones del puesto que ocupaba en el Departamento de Revisión y Control.

 

3.      El 22 de febrero del 2001, mediante resolución n.º 38-2001, de las 12 horas, el Departamento de Recursos Humanos, resolvió:

 

“POR TANTO: a) Es criterio de este Departamento, que la reasignación de XXX  no procede.

b) Comuníquesele a la señora XXX para que ejerza su derecho de defensa y proteja sus intereses y elévese a la Dirección Administrativa para su aval y posterior remisión a la Junta Directiva si lo considera procedente.”  (ver folios 112 - 117 del expediente administrativo).

 

4.      El 21 de junio del 2001, mediante oficio n.º R.H. 1181-2001, el señor Raúl Vargas Montenegro, Subjefe del Departamento de Recursos Humanos, le informa al señor Jorge Gómez Mc.Carthy, que ese Departamento “(…) no encuentra inconveniente en que la señora XXX sea nombrada como Asistente Técnico Administrativo, por el requisito académico legal y funciones que ella desempeña.” (ver folio 125 del expediente administrativo).

 

5.      El 6 de julio del 2001, mediante resolución n.º RH-148-2001, el Departamento de Recursos Humanos, resolvió:

 

“POR TANTO: Se mantiene el criterio de este Departamento externado en oficio RH-1181-2001, en el cual se recomienda reasignar a la señora XXX como Asistente Técnico Administrativo.”  (Ver folios 120 - 121 del expediente administrativo).

 

6.      El 29 de agosto del 2001, mediante oficio n.º RH 1915-2001, el subjefe del Departamento de Recursos Humanos, le solicita al señor Joaquín Pacheco Mora, encargado de la Sección de Salarios, analizar las reasignaciones realizadas durante ese año, con fundamento en el artículo 17, inciso a.3 del Decreto n.º 28692-H.

 

7.      El 21 de setiembre del 2001, mediante resolución n.° SA-006-2001, de las 12 horas, el señor José Joaquín Pacheco Mora, encargado de la Sección de Salarios, resolvió:

 

“POR TANTO: a) Se mantiene el criterio técnico de la reasignación del puesto de XXX como Asistente Técnico Administrativo.” (Ver folios 24 - 30 del expediente administrativo).

 

8.      El 21 de noviembre del 2001, mediante oficio n.º D.A. 770-2001, el señor Jorge Gómez McCarthy, Director Administrativo, le informa al señor Eduardo Córdoba Herrera, Sub Gerente de la JPSSJ, que:

 

“I. Todos los funcionarios (as) que ocupan los puestos de trabajo reasignados positivamente cumplen los requisitos académicos y legales exigidos para el nuevo cargo, según el Manual Descriptivo de Puestos vigente.

II. Todos los funcionarios (as)  tienen más de seis meses de desempeñar el nuevo cargo, algunos más de dos años.

III. Las variaciones y cambios en las tareas, funciones y responsabilidades nuevas fueron asignados por los superiores de cada dependencia, quienes lo ratifican en las entrevistas y con el formulario utilizado para la realización de estos estudios.

IV. Todas las jefaturas argumentaron y mantienen su posición sobre la necesidad institucional de reasignar estos cargos.

V. Estos cambios y variaciones en los puestos de trabajo estudiados han sido aceptados por la Administración, lo que los convierte en actos eficaces de ésta. (…).” (Ver folios 31 - 33 del expediente administrativo).

 

9.      El 26 de noviembre del 2001, el Lic. Eduardo Córdoba Herrera, Sub Gerente de la JPSSJ, mediante oficio n.º SG-514, le manifiesta al señor Luis Polinaris Vargas, Gerente General, en lo que interesa, que

 

“(…) las reasignaciones elevadas a su autoridad tienen sustento jurídico y administrativo para ser aprobadas primero porque son de interés institucional, mismo que se lo a (sic) dado cada Dirección Administrativa a la hora de realizar y autorizar el tramite de reasignación de cada puesto ya que la persona a la cual se le está reasignando el puesto está realizando o ha tenido un cambio en su función y por ende procede su reconocimiento salarial.

Segundo porque desde la fecha que se señala en el cuadro adjunto y que en todos los casos supera los seis meses, la Institución se ha venido beneficiando con una función adicional y un trabajo que no se está pagando al funcionario tal y como lo señala el respectivo manual de puestos.

Tercero tal y como lo señala el Director Administrativo en su Oficio DA-770-2001 del 21 de noviembre del 2001 los estudios individuales de puestos realizados a estos funcionarios se enmarcan dentro de los lineamientos dictados por la Autoridad Presupuestaria para la reasignación de puestos, considerando además que el último Estudio de Clasificación y Valoración de puestos que se implementó en la Institución fue realizado en el año 1994 y este se hizo efectivo en noviembre de 1997 por sentencias firmes de los Tribunales de Justicia y desde entonces no se ha realizado otro estudio de reasignación de puestos y en una organización en la que las funciones cambian de acuerdo con las necesidades.

Por lo tanto los estudios antes referidos cuentan con la aprobación de este Despacho y por ende solicito sean elevados a la Junta Directiva para la respectiva aprobación con fundamento en el Artículo 15 del Decreto Ejecutivo n.º 28692-H, de no contar con la aprobación respectiva los funcionarios deberán volver a realizar las funciones de los puestos que ostentan en la actualidad.” (Ver folios 34 - 37 del expediente administrativo).

 

10.   El 18 de diciembre del 2001, mediante acuerdo n.° JD-418, artículo IV, inciso 4, adoptado en la sesión n.° 46, la Junta Directiva de la JPSSJ, decidió aprobar la reasignación del puesto de varios funcionarios -según el listado sometido a su conocimiento por parte de la Gerencia-, entre ellos, el que ocupa la señora XXX. (Ver folios 38 - 40 del expediente administrativo).

 

11.   El 4 de abril del 2002, mediante oficio G-505-2002, el Gerente General de la JPSSJ remitió a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, un informe de las reasignaciones de puestos realizadas en el primer trimestre del 2002, entre las que se incluyó el de la señora XXX.

 

12.   El 5 de abril del 2002, mediante la acción de personal n.° 2002-412, se aplicó la reasignación a Encargada de Oficina del puesto que ocupa la señora XXX.  Dicha acción de personal tiene como fecha de rige enero del 2002. (Ver folio 93 del expediente administrativo).

 

13.   El 19 de junio del 2002, mediante oficio n.° STAP-0700-02, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria le indicó al Subjefe de Recursos Humanos de la JPSSJ, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Con base en lo expuesto en los puntos anteriores y de conformidad con lo estipulado en el artículo 17 del Decreto 28692-H, proceden las reasignaciones presentadas, con excepción de las realizadas a los puestos ocupados por XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.” (ver folios 70 - 72 del expediente administrativo).

 

14.   El 5 de julio del 2005, mediante acuerdo n.° JD 354, correspondiente al artículo V), inciso 14) de la sesión 25-2005, la Junta Directiva acordó:

 

“Se conoce lo expuesto en el oficio AL 927 del 17 de junio del 2005, suscrito por la Licda. Marcela Sánchez Quesada, Asesora Legal. 

Se ordena el inicio de un procedimiento ordinario administrativo para determinar si existió nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la reasignación de los funcionarios XXX y  XXX. 

Se constituye Órgano Director de este procedimiento a la Sra. Shirley López Rivas de la Asesoría Legal.” (Ver folio 2 del expediente administrativo).”

 

15.   El 24 de octubre del 2005, mediante resolución de las 15 horas, el órgano director dio inicio al procedimiento administrativo

 

“(…) con la finalidad de determinar en vía administrativa si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, del acto administrativo, mediante el cual se aprobó la reasignación de puestos con fundamento en el Decreto Ejecutivo 28692-H y Oficio SG - 514 - 01 del 26 de noviembre del 2001, realizada por la Junta Directiva en sesión celebrada el dieciocho de diciembre del año dos mil uno, Acuerdo JD 418 correspondiente al artículo IV) inciso 4), que consta en el Acta No. 46 de la sesión celebrada el 18 de diciembre del 2001 según acción de personal número 2002-0412 aprobada por el señor Raúl Vargas Montenegro con fecha 05 de abril del año 2002; situación que ha generado derechos subjetivos la señora XXX de conformidad con los artículos 173, 214 y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.” (Ver folios 95 - 99 del expediente administrativo).

 

16.   En la misma resolución que se indica en el hecho anterior, se convocó la señora XXX a una audiencia oral y privada a realizarse a las 9:30 horas del 15 de noviembre del 2005, en la Oficina de Licitaciones contiguo al Departamento de Proveeduría, advirtiéndosele que podía ofrecer la prueba y los alegatos de descargo que estimara pertinentes. (Ver folios 95 -  99 del expediente administrativo).

 

17.   El 25 de octubre del 2005, se notificó el auto de apertura del procedimiento la señora XXX. ( Ver folio 94 del expediente administrativo).

 

18.   El 15 de noviembre del 2005, a las 9:30 horas, se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refiere el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folios 127 - 142 del expediente administrativo).

 

19.   El 2 de diciembre del 2005, mediante el oficio n.° OD 011, el órgano director del procedimiento rindió su informe final ante la Junta Directiva de la JPSSJ.  (Ver folios  143 - 158 del expediente administrativo).

 

20.   El 10 de enero del 2006, la Junta Directiva de la JPSSJ, previa recomendación jurídica emitida por la Licda. Marcela Sánchez Quesada -en oficio AL 1947, del 6 de diciembre del 2005-, mediante acuerdo JD-007, correspondiente al artículo III, inciso 5 de la sesión n.º 01-2006, resolvió remitir a esta Procuraduría el expediente del procedimiento administrativo del caso del señor XXX “(…) para que emita su dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

21.   La Licda. Marcela Sánchez Quesada, mediante oficio n.° AL-065, del 19 de enero del año en curso, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo correspondiente.

 

            II.- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA

 

          La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta.  Fuera de esas hipótesis extremas, rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios:

 

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

       Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.  A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta.  Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud." (Dictamen n.º C-080-94, del 17 de mayo de 1994).

 

          Por otra parte, es importante resaltar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal que establece el inciso 5) de la norma en referencia.  En relación con este punto, sea, el plazo con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus propios actos, esta Procuraduría ha establecido que se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción; razón por la cual resulta ininterrumpible (véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-044-95 de 8 de marzo de 1995; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999, C-040-2000 del 3 de marzo del 2000, C-043-2000 del 3 de marzo del 2000, C-050-2000 del 16 de marzo del 2000 y C-409-2005, del 28 de noviembre del 2005).  El citado dictamen C-044-95, resume este criterio institucional en los siguientes términos:                                                      

 

"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional.  b) que el término  para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.

6.-  Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".

 

           En similar sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, al precisar las características del instituto jurídico de la caducidad:

 

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el cumplimiento de un acto, de lo contrario se pierde el derecho (es un plazo al que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión), 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (sentencia n.° 2134-95, de las 15 horas del 2 de mayo de 1995).

 

          Igual plazo cuatrienal debe observarse -tratándose de nulidades que no sean absolutas, evidentes y manifiestas- para la declaratoria de lesividad a que hacen referencia los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

          Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo en referencia, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración.  En tal supuesto, los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

 

          En el caso que nos ocupa, según se desprende del expediente administrativo que nos fuera remitido en su momento, el acto cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se pretende declarar data del 18 de diciembre del 2001, fecha en la que la Junta Directiva de la JPSSJ, en sesión n.º 46, Artículo IV, inciso 4), decidió aprobar la reasignación del puesto de varios funcionarios, entre ellos, el que ocupaba la señora XXX.

 

         Conforme se podrá apreciar, han transcurrido más de cuatro años desde la adopción del acto administrativo, razón por la cual la gestión de nulidad que se pretende resulta a todas luces extemporánea.  Cabe señalar que este Despacho, mediante Dictamen n.º 409-2005, del 28 de noviembre del 2005, en el que se analizó la situación de otro funcionario de la JPSSJ que había sido reasignado en la misma fecha que la señora XXX, advirtió que

 

“(…) de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad de revisión oficiosa consagrada en ese artículo caduca en cuatro años.  Por esa razón, el plazo para que la JPSSJ declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de su Junta Directiva que aprobó la reasignación del señor XXX, vence el próximo 18 de diciembre.”

 

          Debe indicarse que llama la atención de este Despacho el hecho de que, desde el 19 de junio del 2002, la Autoridad Presupuestaria advirtiera que no procedía la reasignación de la señora XXX y fuera hasta el 5 de julio del 2005 que se acordara el inicio del procedimiento administrativo con el propósito de determinar una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo que finalmente tiene como efecto el transcurso del plazo para declararla.

 

            III. CONCLUSIÓN 

 

         De conformidad con lo expuesto y teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende anular fue adoptado el 18 de diciembre del 2001, resulta de obligada conclusión que el plazo de caducidad previsto para efectuar la declaratoria correspondiente se ha cumplido a esta fecha.

 

          A pesar de que la Administración debe declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, ello debe ajustarse a las respectivas limitaciones legales, siendo obviamente una de ellas la establecida en el numeral 173, inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública. 

 

         Lo anterior significa que a pesar de que el acto de mérito pudiera contener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al haber transcurrido más de 4 años desde su emisión, la Junta de Protección Social de San José se encuentra impedida para hacer tal declaratoria.

 

          Por consiguiente, resulta innecesario entrar en un examen pormenorizado del caso e improcedente emitir criterio favorable en relación con la solicitud planteada.                      

 

          Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio.

 

          Sin otro particular, se suscriben,

 

          Cordialmente,

 

 

M.Sc. Omar Rivera Mesén                   Licda. Natalia López Quirós

PROCURADOR ADJUNTO                ABOGADA / ASISTENTE

 

 

cc. Junta Directiva Junta de Protección Social