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Texto Opinión Jurídica 020
 
  Opinión Jurídica : 020 - J   del 20/02/2006   

OJ-020-2006

 


OJ-020-2006


20 de febrero de 2006


 


 


 


Señora


Hannia Milena Durán


Jefa de Area


Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios


Asamblea Legislativa

S. O.


 


 


Estimada Señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento oficio de fecha 5 de julio del 2005, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el proyecto de ley intitulado “Ley de Modificación del Articulo 37 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera Nacional”, que se tramita bajo el Expediente Legislativo N° 15.862.


 


De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta iniciativa de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública propiamente dicho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). 


 


El proyecto de ley tiene como objeto aprobar una modificación al articulo 37 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera Nacional, Ley N° 8285 del 30 de mayo del 2002.


 


La modificación pretendida busca que las importaciones realizadas directamente por las agroindustrias en periodo de desabasto se rebajen de las cuotas que corresponden a cada una de estas agroindustrias. De igual manera se agregarían dos párrafos al artículo, a efecto de establecer que las cuotas de importación de arroz en granza y pilado derivadas tanto de las declaraciones de desabasto como de los contingentes de importación acordados en los Tratados de Libre Comercio y en los acuerdos multilaterales de la Organización Mundial del Comercio que haya suscrito el país, sean administradas y distribuidas por el Consejo Nacional de la Producción o en su defecto por la Corporación Arrocera; así como que las contrataciones para la importación de arroz en granza o pilado que realice la Corporación, serán consideradas como actividad contractual ordinaria, y los ingresos que perciba, provenientes de estas negociaciones estarán exentas del pago del Impuesto sobre la Renta.


 


En lo que respecta a las actividades de contratación de la Corporación Arrocera, la presente iniciativa incorpora las consideraciones expuestas por la Contraloría General de la República en su oficio DAGJ-3369-2004 del 10 de diciembre de 2004. En dicho  oficio la Contraloría advierte que dichas actividades deberán ser consideradas como actividad ordinaria de la Corporación Arrocera Nacional, situación de la cual no se tiene mayor reparo.  Por consiguiente, la Procuraduría no tiene objeción alguna al respecto. Por lo que el presente comentario se centra en el párrafo cuarto que se pretende incluir.


 


De acuerdo con la Exposición de Motivos del Proyecto, la iniciativa que nos ocupa se motiva en la presentación de una moción en el proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural, dirigida a establecer que los contingentes de importación derivados tanto de los casos de desabastecimiento como de las negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales deberán ser adjudicados por medio de una operación en una bolsa autorizada para tal efecto.  Ante ello, el presente proyecto de ley pretende establecer que CONARROZ es el único responsable de la administración y distribución de los contingentes arancelarios y declaraciones de desabasto.


 


Conforme lo indicado, se pretende regular no sólo los contingentes de importación derivados de las declaraciones de desabasto sino aquéllos acordados en el marco de tratados o acuerdos internacionales. Dichos instrumentos tienen un rango superior a la ley, por lo que su contenido no puede ser afectado por la emisión de una disposición como la que nos ocupa.


 


 


I.-        SUPREMACÍA DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES


 


De conformidad con el principio jerárquico, los tratados públicos aprobados por la Asamblea Legislativa “tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes” (artículo 7 de la Constitución). Al respecto, se ha indicado:


 


“La norma fundametal de nuestro sistema jurídico estatuye, con meridiana claridad, en su artículo 7°, párrafo 1°, que “Los tratados públicos, los convenios internacionales (…) debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”. Consecuentemente, dentro de la jerarquía de las fuentes escritas del Derecho Administrativo costarricense un convenio o tratado –debidamente aprobado y promulgado- tiene un rango, por su potencia y resistencia normativas, supra-legal, siendo que las leyes en sentido material y formal y, desde luego, cualquier acto administrativo concreto –v. gr. Acuerdos, resoluciones, etc.- o en general – v. gr. decreto, reglamentos- no pueden contrariarlos o desaplicarlos. Sobre este particular, la Ley General de la Administración Pública en su ordinal 6° es lo suficientemente explícita y clara al indicar que las fuentes escritas del ordenamiento jurídico-administrativo lo serán –en orden de prelación- la Constitución Política, “Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana”, las leyes y demás actos con valor de ley, los reglamentos, etc. (Sala Constitucional, resolución N°11598-2002 del 11 de diciembre del 2002).


 


El reconocimiento de la jerarquía de los tratados respecto de las leyes ordinarias determina el que se otorgue a esos instrumentos la condición de parámetro de constitucionalidad de leyes y normas de rango inferior. El tratado, como acuerdo de voluntades celebrado entre sujetos de Derecho Internacional y regido por el Derecho Internacional, está destinado a producir efectos jurídicos (E, VARGAS CARREÑO: Introducción al Derecho Internacional, San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.). Efecto primordial es su aplicabilidad directa y, por ende, la posibilidad de imponerse directamente respecto de la ley y normas secundarias. Como ha dicho la Sala:


 


"... los tratados otorgan derechos e imponen obligaciones a las partes contratantes, que se convierten en una regla de conducta obligatoria entre ellos y que además, deben ser cumplidas de buena fe (artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados...". Resolución N° 123-93 de 14:40 hrs. del 12 de enero de 1993.


 


Se sigue de lo anterior que la ley debe subordinarse a lo dispuesto en el tratado público y la disconformidad entre uno y otro no origina un simple problema de legalidad, sino también de constitucionalidad, en tanto implica desconocer el mandato del artículo 7° constitucional, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional. En ese sentido, ha señalado el Tribunal Constitucional:


 


“De conformidad con lo que dispone el artículo 7 de la Constitución Política, a partir del momento en que la Convención sobre los Derechos del Niño fue ratificada por nuestro país, las normas legales que contravengan las normas y principios contenidos en ese instrumento internacional, resultan inconstitucionales…”. Sala Constitucional, resolución N° 1982-94 de 16:00 hrs. de 26 de abril de 1994.


 


Una inconstitucionalidad que se produce en el tanto en que la norma supralegal y la legal tengan igual contenido normativo:


 


“Ahora bien, para que esto último (control de constitucionalidad) se lleve a cabo y sea procedente dicha anulación, la Sala debe verificar -en primer lugar- la existencia en ambas normas, la internacional y la de rango legal, de un alcance o ámbito tal que las zonas del quehacer jurídico cubiertas por sus preceptos no puedan distinguirse entre sí desde un punto de vista jurídico. Esta primera labor resulta innecesaria cuando se reclama una infracción de una regla material o de contenido de la Constitución, porque, por principio, el ámbito de las normas que la componen tiene una amplitud tal que subsume y afecta por completo a todo el acontecer jurídico del ordenamiento específico, de modo que ninguna norma o acto regulado pueden contradecirla. Sin embargo, cuando se analiza la posible contradicción entre un instrumento internacional y una ley, es menester comprobar -como antecedente para una declaración de inconstitucionalidad- que exista plena coincidencia entre las conductas y situaciones reales que ambas reglas pretenden regular, porque, en caso contrario, habrá campos de acción de la ley discutida que no están cubiertos por el instrumento internacional y por tanto, en lo específicamente referido a tales campos, no existirá infracción al artículo 7 de la Carta Fundamental pues no hay colisión alguna entre las diferentes normas, en tanto se dirigen a regular situaciones distintas….”. . Sala Constitucional, resolución N° 5925-2001 de 15:37 hrs. del 3 de julio de 2001.


 


Además, no en todos los casos la antinomia entre la ley y el tratado tiene que ser declarada por la Jurisdicción Constitucional:


 


"I.- ... la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a los interesados a plantear la acción de inconstitucionalidad contra las disposiciones legales que se opongan a las de un tratado internacional, considerando que al hacerlo violan la jerarquía normativa superior del segundo, de conformidad con el artículo 7° de la Constitución Política, (sin embargo) ello no obsta a que, cuando las disposiciones del tratado resulten ejecutivas y ejecutables por sí mismas, sin necesidad de otras normas que las desarrollen en el derecho interno, las legales que las contradigan deban tenerse simplemente por derogadas, en virtud precisamente del rango superior del tratado. De esta manera, la antinomia entre ley y tratado, a partir de la reforma de los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución (Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989, vigente desde el 1° de setiembre) y, sobre todo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (No. 7135 del 11 de octubre de 1989, vigente desde su publicación el 19…), se resuelve, en primer lugar y en lo posible, con la derogación automática de la primera en cuanto se oponga al segundo, sin perjuicio de que también pueda serlo mediante la declaración de inconstitucionalidad de la ley”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución 1319 de 14:51 hrs. del 4 de marzo de 1997.


 


Pero no sólo se trata de una jerarquía en el ordenamiento interno. Los tratados internacionales son una de las fuentes principales del Derecho Internacional, según el artículo 38 de la Convención Constitutiva de la Corte Internacional de Justicia. Se trata de instrumentos privilegiados para que los Estados acuerden y reconozcan reglas sobre la convivencia dentro de la Comunidad Internacional y de limitación de sus potestades soberanas. En efecto, a través de los tratados es posible que los Estados establezcan normas que consideren oportunas y que permitan a la vez precisar el contenido de sus derechos y obligaciones.


 


            Mediante la suscripción de diversos tratados de libre comercio, Costa Rica ha emprendido un proceso de liberalización comercial; promoción del libre comercio que busca la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias que afectan el comercio internacional.  La liberalización comercial tiene como objetivo lograr el incremento del comercio y, con ello, el crecimiento de la economía -nacional e internacional-, mediante una más eficiente asignación de los recursos.  Las normas inferiores a los tratados deben sujetarse a lo dispuesto en éstos, por ende a los principios que los rigen.


 


Lo anterior debe ser tomado en cuenta al analizar el cuarto párrafo que se pretende introducir en el artículo 37 de la ley de CONARROZ.


 


 


B.-       UNA PRETENSION DE REGULAR LO DISPUESTO EN  TRATADOS


 


            Mediante la inclusión de un párrafo en el artículo 37 de la Ley de CONARROZ se pretende que la administración y distribución de las cuotas de importación del país corresponda al Consejo Nacional de la Producción o en su defecto a la Corporación Arrocera. Expresamente se indica que la competencia del CNP o de CONARROZ se ejercerá sobre los contingentes de importación acordados en el marco de los tratados comerciales.


 


            La pretensión es, entonces, de extender e imponer la competencia del CNP respecto de la citada administración. Por ende, que la importación de los contingentes se realice en la forma en que, con base en la ley, sea dispuesto por el Consejo Nacional de Producción. El término “administrar” podría llevar a considerar que aún tratándose de los contingentes de importación amparados en un acuerdo de libre comercio, la importación corresponderá directa o indirectamente al Consejo, quien actuará de acuerdo con las normas a que se sujetan las otras cuotas de importación. Asimismo, podría interpretarse que gozará de discrecionalidad para fijar el mecanismo de distribución de los contingentes derivados de los tratados.


 


Empero, como se indicó, el principio que rige los referidos acuerdos internacionales es el de libre comercio. Dentro de ese marco, en la medida en que resulte necesario establecer contingentes de importación los tratados regulan las normas bajo las cuales se regirán los contingentes. Dentro de este orden de ideas, cabe recordar que el Anexo  1A “Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación “, del Acuerdo por el que se establece la OMC, regula las licencias automáticas de importación a efecto de que no tengan efectos restrictivos en las importaciones sujetas a tales licencias, entendiendo que toda persona que reúna las condiciones para importar el producto sujeto al trámite de licencia automático tiene el mismo derecho a obtener la licencia de importación y en tratándose de las licencias no automáticas de importación, el artículo 3 regula en detalle el procedimiento a seguir ante contingentes de importación, todo con el objeto de que no haya una restricción o distorsión adicional al comercio, más allá de la existencia misma de la licencia. El inciso e) de dicho artículo reafirma el igual  derecho de toda persona a solicitar una licencia en el tanto reúna las condiciones legales y administrativas para ello y a obtener información en caso de que se le deniegue. En tanto que el inciso h) obliga a que, al administrar los contingentes de importación,  las importaciones se realicen de conformidad con las licencias expedidas. Al regularse la administración de los contingentes de importación se parte de que diversas personas pueden ser titulares de la licencia de importación y, por ende, importadores. No obstante, la modificación que nos ocupa lo que pretende es concentrar la importación en el CNP, o en su defecto en CONARROZ.


 


            Es por ello que considera la Procuraduría que el proyecto que nos ocupa no se conforma con el principio de jerarquía de los tratados internacionales por sobre las leyes nacionales.


 


            Mención aparte merece el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Los Estados Unidos de Norteamérica, tramitado bajo el expediente legislativo N°16047 (publicado en La Gaceta N°225 del 22 de noviembre de 2005, Alcance N°44). Dicho Tratado, en el Apéndice I, Notas Generales de la Lista Arancelarias de la República de Costa Rica, Anexo 3.3 (visible a los  folios 900 y 901) indica que “Costa Rica asignará las cantidades dentro de contingente que estén sujetas a requisitos de desempeño a personas que satisfagan esos requisitos de conformidad con las disposiciones existentes en la Ley 8285 del 03 de Mayo del 2002”. Es claro que al convenir en los términos indicados, las Partes contratantes han considerado el texto vigente de la Ley N° 8285. Entiende la Procuraduría que la remisión a esta Ley no impide al legislador modificar el contenido de la norma legal. Empero, lo anterior no significa que el legislador puede reformar libremente el texto de esta Ley. Por el contrario, la reforma deberá ser acorde con los principios rectores del propio Tratado, ya que de aprobarse dicho instrumento, constituirá un parámetro de la constitucionalidad de la Ley.


 


            Otra situación a tomar en cuenta en el presente análisis, es lo concerniente con el articulo 42 del Proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Estructural, tramitado en el expediente legislativo N°15.516, ya que el citado articulo (modificado en su texto original mediante las mociones N°1077 y N°1078) propone una regulación determinada para  situaciones de desabastecimiento de productos en el país. Conviene entonces citar el mencionado articulo:


 


“Desabastecimientos y Contingentes

 


ARTÍCULO 42.- (49 anterior)


Los contingentes de Importación derivados tanto de los casos de desabastecimiento, como de las negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales que haya suscrito o suscriba el país en el futuro, deberán ser adjudicados para garantizar la transparencia y la debida rendición de cuentas, por medio de una operación en una bolsa autorizada para tal efecto, conforme a las leyes y reglamentos aplicables.


 


El Poder Ejecutivo reglamentará las normas y los procedimientos que garanticen que las cuotas de importación se distribuyan en forma transparente y equitativa entre todos los potenciales interesados.


 


Este artículo no será aplicable a los artículos 37, 38, 39 y 40 de la Ley N° 8285 del 30 de mayo del 2002, Ley de creación de la Corporación Arrocera Nacional”. 


 


            Al discutirse este artículo, la Diputada Campbell Barr manifestó:


 


“Señor Presidente, en realidad lo que aquí estamos haciendo es mantener el manejo de contingentes, de acuerdo a lo establecido en la ley 8285, la Ley de creación de la corporación arrocera.  Para el caso de arroz, se regirá de acuerdo a lo que establece esa ley específica y todos los demás contingentes se manejarían por bolsas. Esto es porque ya se había definido, ya habíamos definido que así se manejaría y que creemos que en el caso del arroz debe seguir manejándose de la misma manera como se ha manejado hasta el momento” (Expediente Legislativo N°15.516. Acta de Sesión N°115 del 21 de junio del 2005).


 


El artículo 42 del proyecto de Ley sobre Pacto Fiscal reservaría el manejo de los contingentes de importación de arroz mediante lo dispuesto en la Ley N° 8285. De allí la importancia de las reformas que se introduzcan a dicha Ley y, en particular, a su artículo 37. La aprobación legislativa del proyecto de Ley sobre Pacto Fiscal no autoriza a dar al artículo 37 un contenido que directa o indirectamente violente los tratados que sobre libre comercial haya suscrito el país. La referencia que el artículo 42 hace a los acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales no tiene el efecto de eximir, para el arroz, el respeto de las disposiciones que dichos acuerdos contengan en materia de contingentes de importación.


 


 


CONCLUSIONES.


 


            Conforme a lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:


 


1.-       El proyecto de reforma al artículo 37 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera Nacional tiene como objeto que los contingentes de importación de arroz derivados de tratados de comercio bilaterales o acuerdos multilaterales de libre comercio sean administrados y distribuidos por el Consejo Nacional de Producción o, en su defecto, por la Corporación Arrocera Nacional.


 


2.-       En la medida en que dichos tratados dispongan un procedimiento de administración y distribución dirigido a mantener el principio de libre comercio, la reforma que se pretende es dudosamente constitucional. En efecto, desconoce el rango superior que el artículo 7 de la Carta Política otorga a los tratados internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa.


 


De Usted, muy atentamente,


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves                 Bach. Esteban Alvarado Quesada


Procuradora                                              Asesor Asistente de Procuraduría


 


 


 


MIRCH/EAQ/mvc