C-060-2006

16 de febrero de 2006

 

 

 

 

Señor

Guido Sáenz González

Ministro

Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes

S.   O.

 

 

Estimado señor Ministro:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios D.M.-1816-05 del 7 de noviembre, y D.M.-1827-2005, del nueve de noviembre, ambos del año próximo pasado.

 

 

I.         Objeto de la consulta

 

            Refiriéndose a los daños ocasionados a un inmueble declarado patrimonio histórico arquitectónico, y de la tramitación que en sede penal se dio a ese asunto, surgen dudas al interno de ese Ministerio en torno a la posibilidad de que se pueda establecer, en sede administrativa, el monto económico que implica la reparación del inmueble.   Específicamente, se nos consultan los siguientes extremos:

 

“1.- ¿Se encuentra legitimado el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, de acuerdo con la Ley N. 7555, Ley de Patrimonio Histórico – Arquitectónico, para reclamar daños y perjuicios en sede administrativa contra un particular que causó un daño a un bien patrimonial propiedad de un tercero, en el evento que el daño ocasionado no sea susceptible de ser sancionado penalmente?

 

2.- ¿Si el daño fue provocado en un bien patrimonial público, podría también el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, accionar en sede administrativa contra los responsables?

 

3.En caso de existir la posibilidad en ambos supuestos, podría utilizarse alternamente para dicho reclamo la vía judicial con la participación en este caso de la Procuraduría General de la República?

 

 

II.                Legislación y jurisprudencia de la Sala Constitucional en torno al patrimonio histórico-arquitectónico.

 

            El dictamen de la asesoría jurídica que se acompaña a la consulta versa sobre una situación particular, en la que los daños sufridos por un inmueble incluido en el patrimonio histórico-arquitectónico de nuestro país, sufre una serie de daños a raíz de unas obras civiles que se realizaban en el terreno contiguo.  Sin embargo, en sede penal, no se logró determinar responsabilidad alguna del presunto imputado, razón por la cual la duda que surge es si los daños ocasionados podrían ser establecidos, y eventualmente cobrados, directamente en sede administrativa.   Además, si también podría discutirse dicha responsabilidad en sede jurisdiccional, con la participación de esta Procuraduría General en su carácter de representante judicial del Estado.

 

            En tesis de la Procuraduría General, es necesario establecer, en primer término, la distinción que se hace entre bienes declarados como parte del patrimonio histórico-arquitectónico en función de su titular, para luego analizar el régimen jurídico especial que se le impone a los propietarios particulares de estos inmuebles.   A tal efecto, destacamos las siguientes disposiciones de la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica (Ley N° 7555 del 4 de octubre de 1995 y sus reformas):

 

“ARTICULO 2.- Patrimonio histórico-arquitectónico

Forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con la presente ley.

Se declaran de interés público la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico.”

 

“ARTICULO 7.- Procedimiento de incorporación

La incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico se efectuará mediante Decreto Ejecutivo, previa tramitación de un expediente que abrirá el Ministerio a instancia de la Comisión asesora prevista en el artículo 5 anterior, la cual procederá de oficio o por solicitud de un particular o un ente público.

El propietario y los titulares de derechos reales sobre el inmueble serán notificados de la apertura del expediente para que se apersonen, expongan lo que les interese y ofrezcan la prueba del caso, dentro del plazo que se les fije. Igual notificación se hará a la municipalidad en cuya jurisdicción esté localizado el inmueble.

La apertura del expediente implica la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble y la aplicación, inmediata y provisional, del régimen previsto para los bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, excepto lo dispuesto en los incisos b), d) y g), del artículo 9.

La declaración no procederá si no consta en el expediente la opinión favorable de la Comisión, creada en el artículo 5, la cual se le solicitará una vez concluida la instrucción en que se declare abierto el expediente; salvo que este obedezca a una iniciativa de la Comisión. En todo caso, rendirá su informe en un plazo de quince días. El silencio de la Comisión se entenderá como asentimiento.

El expediente deberá concluirse en un plazo máximo de dos meses que podrán prorrogarse hasta por dos meses más en casos calificados y previa resolución motivada suscrita por el Ministro. Transcurrido el plazo, si no hay resolución se producirá la caducidad del expediente y sólo se podrá iniciar otro sobre el mismo inmueble cuando hayan transcurrido tres años desde la caducidad, salvo que medie gestión escrita del propietario o titular del derecho sobre el inmueble.

Si se trata de un centro, conjunto o sitio, una vez cumplidos los trámites anteriores, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes hará la declaratoria si lo considera oportuno y cuando proceda remitir el expediente a la Asamblea Legislativa para su ratificación.”

 

            Siendo posible que se declare un inmueble propiedad de un particular como parte de este patrimonio, surgen una serie de limitaciones al derecho de propiedad, que se enlistan de la siguiente manera en la ley:

 

“ARTICULO 9.- Obligaciones y derechos

La declaratoria de bienes inmuebles como monumento, edificación o sitio histórico, conlleva la obligación por parte de los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes así declarados:

a) Conservar, preservar y mantener adecuadamente los bienes.

b) Informar sobre su estado y utilización al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cuando este lo requiera.

c) Permitir el examen y el estudio del bien por parte de investigadores, previa solicitud razonada y avalada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

d) Permitir la colocación de elementos señaladores de la declaratoria del bien.

e) Permitir las visitas de inspección que periódicamente habrán de realizar funcionarios acreditados del Ministerio, y colaborar con ellos, en la medida de sus posibilidades, para determinar el estado del inmueble y la forma en que se están atendiendo su protección y preservación.

f) Incluir, en el presupuesto ordinario anual, las partidas necesarias para cumplir con las obligaciones prescritas en esta ley, cuando el titular del derecho sea un ente público.

g) Cumplir con la prohibición de colocar placas y rótulos publicitarios de cualquier índole que, por su dimensión, colocación, contenido o mensaje, dificulten o perturben su contemplación.

h) Recabar la autorización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes antes de reparar, construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier otra clase de obras que afecten las edificaciones o su aspecto.

i) Suspender el trámite de los permisos de parcelación, edificación o derribo. Si la realización de las obras solicitadas no perjudica el valor histórico ni arquitectónico del bien y si el Ministro de Cultura, previo informe de la Comisión, así lo comunica a la autoridad que tramita los permisos, estos podrán ser concedidos.

j) Para el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes realizar de oficio la inscripción de los bienes en el registro de bienes de interés histórico-arquitectónico que deberá llevar y gestionar su anotación en el Registro de la Propiedad.

El Estado y la municipalidad respectiva tendrán el derecho de expropiar los bienes; podrán ejercerlo en beneficio de otras entidades públicas. Este derecho abarca los bienes que atenten contra la armonía ambiental o comporten un riesgo para conservar los que han sido declarados de interés histórico-arquitectónico.

El Poder Ejecutivo y la municipalidad respectiva estarán obligados a impedir el derribo total o parcial de una edificación protegida.

Garantizar que el uso de los bienes protegidos no alterará su conservación y además será congruente con las características propias del inmueble. En todo caso, ese uso no deberá reñir con la moral, las buenas costumbres ni el orden público.”

 

“ARTICULO 18.- Título ejecutivo

Cuando los propietarios poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes declarados de interés histórico-arquitectónico no realicen, si hay peligro de destrucción o deterioro, los actos de conservación exigidos por la ley, el Poder Ejecutivo podrá ordenar su ejecución por cuenta del remiso.

La certificación que emita el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes sobre los costos constituirá título ejecutivo y tendrá prioridad para su ejecución sobre cualquier otra obligación real que pese sobre el inmueble. Quedan a salvo el caso fortuito y la fuerza mayor.”

 

            Por último, conviene destacar las prescripciones atinentes a las sanciones penales y civiles que se establece en este cuerpo legal en función de los posibles daños ocasionados a los bienes incluidos en el patrimonio:

 

“ARTICULO 20.- Prisión

Será sancionado con prisión de uno a tres años, quien dañe o destruya un inmueble declarado de interés histórico-arquitectónico.”

 

“Artículo 21. Multas.

Será sancionado con multa de diez a veinte veces el salario base:

 a) Quien, prevenido al efecto, coloque, ordene colocar o no retire placas o rótulos publicitarios de cualquier índole que, por su dimensión, colocación, contenido o mensaje, dificulten o perturben la contemplación de un inmueble declarado de interés histórico-arquitectónico.

b) Quien, prevenido al efecto, no suministre información sobre el estado o la utilización de inmuebles de interés histórico-arquitectónico, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o a la Comisión nacional de patrimonio histórico-arquitectónico.

c) Quien, prevenido al efecto, no permita el examen, el estudio o lainspección de inmuebles de interés histórico-arquitectónico, según lo dispuesto en los incisos c) y e) del artículo 9.

d) Quien, prevenido al efecto, no permita la colocación de elementos señaladores de la declaratoria de interés histórico-arquitectónico, en el bien sobre el que esta recae.

La Comisión nacional de patrimonio histórico-arquitectónico deberá realizar la prevención indicada en los incisos anteriores de este artículo, con las formalidades establecidas por ley y con expresa advertencia sobre las consecuencias penales del incumplimiento de lo prevenido.

También, será sancionado con multa de veinte a veinticinco veces el salario base, quien efectúe construcciones, reparaciones y cualquier otra clase de obras, en un bien declarado de interés histórico-arquitectónico, sin la autorización indicada en el inciso h) del artículo 9, siempre que no se configure el delito tipificado en el artículo 20.

El término "salario base" utilizado en la presente ley, debe interpretarse de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, del 5 de mayo de 1993.”

 

            Varias de las anteriores disposiciones han sido cuestionadas en sede de la Sala Constitucional.   Para los efectos de la presente consulta, nos parece oportuno detenernos en las consideraciones que realiza el citado Tribunal en torno al concepto de las “limitaciones a la propiedad privada”, aspecto que retomaremos posteriormente para determinar la titularidad de la acción para solicitar la reparación de daños y perjuicios ocasionados a bienes incluidos en el patrimonio histórico-arquitectónico:

 

“XII.- DE LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD. Para referirse a las limitaciones al derecho de propiedad que constitucionalmente son legítimas debe hacerse primero una advertencia, toda vez que debe diferenciarse el concepto de límite del de las limitaciones, en tanto el primero hace referencia al contenido o núcleo propio o esencial del derecho mismo, y que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo, y que en el caso de la propiedad ha sido delimitada como la facultad de disfrutar y usar el bien  para provecho personal, en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y las segundas se refieren al ejercicio de este derecho, y que lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Al estar dispuesta la exigencia de la indemnización en los casos de expropiación en el párrafo primero, y las limitaciones de interés social en el segundo, claramente se deduce que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en la sentencia de amparo número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres:

"II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables [...]"

De esta suerte, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, por cuanto la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho, toda vez que se mantiene el uso natural del bien y su valor económico en el mercado. Asimismo, se aclara que las limitaciones o restricciones a la propiedad son de carácter general, y tienen la virtud de dotar al individuo de los instrumentos necesarios para paliar los efectos de la actividad perjudicial de sus congéneres. Cabe señalar que tienen como finalidad u objetivo principal el uso racional de la propiedad, con lo que se benefician los vecinos o, en general, toda la sociedad, obligación que encuentra su sustento (a modo de justificación) en la consideración de que resultan imprescindibles para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, en los términos exigidos y previstos en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política. En este sentido la Corte Plena, cuando ejerció funciones de contralor de constitucionalidad, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres, señaló:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son los de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. Asimismo, debe tenerse en cuenta que las limitaciones que se impongan a la propiedad encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad, por lo que cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación, se constituye para la Administración la obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad. Es decir, que serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (En este sentido, entre otras, ver sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis). Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

" [...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política."

En igual sentido se pronunció este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

" IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada );

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).”  (Resolución N° 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres)

 

            Específicamente referido al tema del patrimonio histórico-arquitectónico, destaca la Sala Constitucional las siguientes particularidades:

 

“XV.- TIPOS DE INTERÉS SOCIAL RECONOCIDOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad. En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo. Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal. Por su parte, las limitaciones de orden urbanístico que se imponen tienen la misma trascendencia y connotación, en tanto se imponen para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho, a saber:

"VII. Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil, como por ejemplo las que se refrieren a la posesión y transmisión de inmuebles -artículo 272-, en virtud de las que se impide la división en caso de copropiedad; las referidas a la altura de las aceras -artículo 303-; las que establecen la protección por los posibles daños causados a terceros por el mal estado de las edificaciones o árboles -artículo 311-; y en especial todo el título V llamado de las Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley, en el que se fijan, entre otras, las prohibiciones de construir cerca de pared medianera, pozos, cloacas, acueductos, etc., -artículo 404-, las que prohíben abrir ventana o claraboya en pared divisoria, a menos de dos metros y medio por lo menos -artículo 406-, o que den vista a habitaciones, patios o corrales del predio vecino -artículo 407-. Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resulten insalubres, disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones la propiedad, como la Ley Forestal, No. 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 7555, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco" (sentencia número 4205-96, supra citada).

La protección del patrimonio histórico-arquitectónico, se enmarca dentro de la categoría de interés social, como un derivado de la ordenación urbanística, que por sus connotaciones, tiene grandes similitudes con el régimen de protección forestal (o ambiental), en tanto implica la limitación o disminución para el propietario de disponer libremente de su propiedad, si no es a través del programa de tutela impuesto por el régimen de afectación o incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico. Al igual que el régimen forestal, se trata de una limitación que debe registrarse en Registro Público de la Propiedad, y que se traduce en el impedimento de derribo de la edificación y en la obligación para el propietario del mantenimiento y conservación de estas edificaciones.” (…)

XXIV.- DEFINICIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO. Al tenor de las anteriores consideraciones, el patrimonio histórico-arquitectónico se enmarca dentro de la clasificación de bien cultural, y por ello se configura como un tipo especial de propiedad, caracterizado por un régimen específico de intervención estatal dirigido a la conservación del objeto. Ese carácter viene dado por la propia naturaleza y circunstancias objetivas del bien. Comprende el conjunto de bienes culturales de carácter arquitectónico, sean edificaciones aisladas o conjuntos de ellas, parajes naturales u obras de infraestructura, urbanas o rurales, de propiedad privada o estatal, que vienen del pasado, o son producto de técnicas novedosas, por lo cual son el resultado de la experiencia colectiva de una determinada sociedad, comunidad o etnia; y por ello, dadores de identidad grupal, popular o nacional. Su determinación está asociada a coyunturas históricas o culturales relevantes, o con patrones socio-culturales de importancia de la comunidad, región o el país. Asimismo, presentan un aporte en el desarrollo técnico, constructivo y/o funcional en la arquitectura, y por ello, poseen un valor arquitectónico, histórico o artístico de significación. También pueden presentar características formales de carácter tipológico, estilístico y urbanístico que contribuyen al carácter tradicional distintivo del ambiente inmediato. Por ello, la determinación del patrimonio histórico-arquitectónico -como tal- es un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, e implica la conjunción de los diversos intereses en juego, sea, la necesidad de un juicio valorativo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, tales como la arqueología, la arquitectura, la ciencia, la tecnología, la historia o el arte-, a fin de determinar el valor cultural (artístico, científico, etc. propio de ese bien). De esta suerte, la Administración no actúa en forma discrecional, sino que implica un proceso valorativo-objetivo. Es importante resaltar que la determinación del bien histórico-arquitectónico comprende, tanto la delimitación del bien, como la del entorno que resulte necesario para su debida protección y puesta en valor de aquél, y que justifican, precisamente su protección; así como también comprende la del área geográfica a que pertenece, sea, la del paraje natural que conforma su entorno (concepción integral del ambiente).

XXV.- A efectos del estudio, resulta significativa la cita del escritor francés Víctor Hugo, al margen de todo tecnicismo jurídico:

"Hay dos cosas en un edificio, su uso y su belleza. Su uso pertenece al propietario; su belleza pertenece a todo el mundo. Por eso, aquél no tiene derecho a su destrucción."

De tal suerte que en estos bienes está comprometido el goce del interés colectivo, y que es expresión máxima de la función social de la propiedad, agregamos los estudiosos del Derecho. En este sentido, es que se enmarca la definición del patrimonio arquitectónico, en tanto es una construcción material, y por lo tanto, con un evidente valor material, actual o potencial, del predio y de lo construido; al que se le otorga un valor o precio adicional y de orden inmaterial, que es el valor cultural de la edificación, derivado de sus atributos históricos y artísticos, y de la fuerza simbólica del imaginario social y la memoria colectiva; de difícil o imposible determinación pecuniaria. (Resolución N° 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres)

 

            En cuanto al régimen de titularidad sobre los bienes escogidos para que formen parte de este patrimonio, indica la Sala Constitucional:

 

“XXIX.- DE LA TITULARIDAD DEL PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO. A este respecto, es importante resaltar que -al igual que el régimen ambiental, tema con el que tiene gran paralelismo, según se había anotado anteriormente, comprende tanto bienes de propiedad del Estado, los cuáles, por la sola declaratoria de incorporación (afectación) adquieren las características propias de los bienes demaniales, en tanto están destinados a un servicio o función pública específico, en este caso la contemplación de la edificación, por cuanto el objetivo de la protección, conservación y preservación de este tipo de bienes es asegurar el mayor acceso de personas a la contemplación y disfrute de este tipo de bienes, que son herencia de la capacidad colectiva de un pueblo (cultura), y que por su especial naturaleza demanial, son imprescriptibles, inalienables e inembargables; como los de propiedad de particulares, donde la declaratoria de incorporación al patrimonio nacional en modo alguno implica el traslado de su titularidad al Estado (lo que sí sucedía al tenor de la normativa derogada, se la Ley número 5397), sino que, manteniéndose la titularidad en un particular, constata que la edificación en particular tiene un interés histórico-arquitectónico que justifica su mantenimiento y conservación en provecho de la colectividad nacional. Es así como en este tipo de bienes se respeta el contenido esencial del derecho de propiedad, en los términos previstos en el artículo 45 de la Constitución Política, de manera tal que pueden hipotecarse, traspasarse, adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la única advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación al régimen de patrimonio cultural, la cual se traduce en la obligación para el poseedor o propietario, del mantenimiento y conservación de la edificación o construcción que se ubique en el inmueble.” (Resolución N° 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres)

 

            Importa destacar las consecuencias que, para el particular, tiene la declaratoria de su propiedad como parte del patrimonio, aspecto que la Sala Constitucional avala al comentar los artículos supra citados de la Ley N° 7555:

 

“Por su parte, en los bienes de propiedad particular que se incorporan al patrimonio cultural, este régimen especial de tutela se traduce en una serie de limitaciones de interés social a esa propiedad, permitida en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, sea, que se mantiene el contenido esencial del derecho de propiedad, de manera tal que pueden hipotecarse, traspasarse, adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, aprovecharse su utilidad económica y social, con la única advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación al régimen de patrimonio cultural, por cuanto este régimen debe ser consignado en el Registro Público de la Propiedad, y que se traduce en una serie de obligaciones para el poseedor o propietario tendentes a garantizar el mantenimiento y conservación de estos bienes. Ello implica, en primer lugar la prohibición absoluta de la demolición parcial, y mucho menos, total de la construcción, así como también la obligación de su conservación y mantenimiento, y de ser necesario, de su restauración, a fin de facilitar la mejor exhibición o contemplación de la edificación a la población en general, lo cual se constituye en el principal objetivo de esta tutela jurídica, según se ha anotado anteriormente. Por su puesto, que este mantenimiento conlleva la prohibición de realizar obras, internas o externas, que afecten directamente la estructura, estilo o contemplación de la edificación, o de su entorno, sin previa autorización del órgano competente, sea del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, así como la prohibición de colocar rótulos o anuncios comerciales o publicitarios, señales o símbolos en las fachadas de las edificaciones incorporadas al régimen de tutela que obstaculicen su contemplación, sin previa autorización de esas autoridades. El titular o poseedor también está obligado a permitir o facilitar la inspección del inmueble por las autoridades competentes -personal especializado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes-. Por último, debe hacerse notar, que la utilización de estos bienes, queda subordinada a que no se pongan en peligro los valores que aconsejan su conservación.”  (Resolución N° 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres)

 

            Todo lo anterior hace concluir a la Sala Constitucional sobre la conformidad del artículo 9 de la Ley que se glosa con respecto al párrafo segundo del numeral 45 de la Constitución:

 

“XXXV.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN LA LEY NÚMERO 7555: DE INTERÉS SOCIAL. Alega el accionante, que la normativa impugnada es inconstitucional toda vez que no se establece la necesaria indemnización por parte del Estado para los propietarios afectados por la ley en cuestión, por estimar que las limitaciones impuestas constituyen verdaderas expropiaciones, ya que al no poder colocarse rótulos que anuncien las actividades comerciales a que se dedican los usuarios de estos bienes, hará imposible el alquiler de tales inmuebles para fines comerciales, perdiendo con ello, uno de los atributos esenciales de la propiedad, sea, el derecho al usufructo. Al tenor de las consideraciones hechas en los Considerandos anteriores, tales afirmaciones carecen de todo fundamento. En efecto, en el artículo 9 de la Ley número 7555, prácticamente se define el conjunto de deberes, obligaciones y prohibiciones para los propietarios, poseedores o titulares de los derechos reales de los bienes declarados patrimonio histórico-arquitectónico que comprenden el régimen de tutela de este patrimonio, limitaciones, que por su naturaleza y función, son de evidente interés público y social, en tanto se imponen para la mejor conservación y manutención de los bienes incorporados al patrimonio cultural de la Nación, y que en modo alguno están previstos para imposibilitar su uso y disfrute, como afirma el gestionante. Como se indicó en el Considerando XXXI.- de esta sentencia, la afectación al régimen de patrimonio cultural se traduce en una serie de obligaciones o responsabilidades para su propietario o titular de algún derecho real que faciliten el mantenimiento, preservación y conservación adecuada de la construcción incorporada al patrimonio cultural de la Nación; obligaciones tales como la de informar al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes sobre el estado y utilización que se le dé al inmueble, cuando éste lo requiera, así como la de permitir las visitas de inspección de los funcionarios acreditados de este Ministerio, y colaborar con ellos, en la medida de sus posibilidades, para determinar el estado del inmueble y la forma en que están atendiendo su protección y conservación, y la de permitir la colocación de elementos indicadores de la incorporación del bien al patrimonio cultural de la Nación. Forman parte de este régimen, la prohibición absoluta de la demolición parcial, o total de la construcción, la prohibición de realizar obras, internas o externas, que afecten directamente la estructura, estilo o contemplación de la edificación, o de su entorno, sin la previa autorización del órgano competente, sea, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, así como la prohibición de colocar rótulos o anuncios comerciales o publicitarios, señales o símbolos en las fachadas de las edificaciones incorporadas al régimen de tutela en las fachadas de las edificaciones incorporadas al régimen de tutela, que por "dimensión, colocación o contenido del mensaje" obstaculicen la contemplación del inmueble, motivo por el cual se requiere previa autorización de las autoridades correspondiente, es decir, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (punto que se analizará en detalle en un Considerando siguiente).

XXXVI.- Asimismo, debe considerarse que al tratarse de limitaciones de interés social, se concluye entonces, que no sólo no es necesaria ninguna indemnización a cargo del Estado, sino que está fuera de lugar, toda vez que la exigencia de la indemnización está prevista en la Constitución Política únicamente para los casos en que se dé el supuesto de una expropiación (párrafo primero del artículo 45), y en el caso en cuestión, no se establece la privación del bien, ni mucho menos se imposibilita su utilización o explotación económica y/o social, todo lo contrario, toda vez que en virtud del principio de "la puesta en valor" del bien declarado patrimonio histórico-arquitectónico, se promueve su aprovechamiento, con la única condición de que no se pongan en peligro los valores que aconsejan su conservación (culturales, históricos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos, etnológicos, técnicos, etc.). Es decir, no se trata de la expropiación de tales bienes, sino de limitaciones de interés social que se imponen a la propiedad declarada patrimonio histórico nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, con el objeto de que ésta (la propiedad) cumpla su función social, sin que ello pueda generar un derecho indemnizatorio, ya que el deber de soportarlas deriva del hecho mismo de ser parte del grupo social, según se analizó anteriormente. En este sentido, no debe olvidarse que los derechos fundamentales no son absolutos, sino que nacen limitados, precisamente en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social, y por estar sujeto a límites intrínsecos de su propia naturaleza su ejercicio, según se indicó en sentencia número 03173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres:

"II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones."

De manera que las obligaciones impuestas a los propietarios y titulares de derechos reales de bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación deben entenderse que se enmarcan dentro de las obligaciones de conservación y mantenimiento que las normas constitucionales -y normativa internacional- imponen al Estado para la debida protección y tutela del patrimonio histórico y cultural, a fin de hacerla efectiva. En todo caso, al no conferirse traslado de titularidad del bien declarado patrimonio histórico al Estado, no puede estimarse que se infrinja el derecho de propiedad. Es importante considerar al efecto, que la ley es fiel al principio que se establece en el artículo 45 constitucional, toda vez que en el párrafo segundo del artículo 9 impugnado, contempla la posibilidad de que el Estado y las municipalidades respectivas, expropien tales bienes, lo cual no constituye una obligación perse para la Administración, ya que, como se dijo anteriormente, se trata de limitaciones a la propiedad, que delimitan su contenido y ejercicio, en aras del bien común y el principio de solidaridad, para su uso y disfrute de presentes y futuras generaciones, según se anotó anteriormente, al aplicarle el principio de la función social de la propiedad, por el que se intenta el uso racional de la tierra.”  (Resolución N° 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres)

 

 

III.             Sobre la “legitimación” para determinar y cobrar eventuales daños y perjuicios ocasionados al patrimonio histórico-arquitectónico.

 

            La primera interrogante que se nos formula tiene relación con la eventual “legitimación” que tendría el Ministerio a su cargo para reclamar los daños y perjuicios que se hubieren causado a un bien incluido dentro del patrimonio histórico-arquitectónico, cuando no se ha producido condenatoria en sede penal.  Esta hipótesis supone dos supuestos:  el primero de ellos, que se haya ejercitado la acción civil resarcitoria dentro del proceso penal (artículos 37 a 41 del Código Procesal Penal), y el tribunal penal declare sin lugar dicha acción. Aquí se dejaría imposibilitado al Ministerio de conocer de la pretensión indemnizatoria en cualquier otra vía, administrativa o jurisdiccional, atendiendo el principio del non bis in idem. 

 

            El otro supuesto vendría a estar comprendido por los casos en que, tramitado el proceso penal, no se haya ejercitado la acción civil resarcitoria o, ejercitada, no haya existido pronunciamiento por parte del Juez Penal al momento del dictado de la sentencia.  En estos supuestos, no se  cierra la discusión sobre la responsabilidad por reparar los daños ocasionados.  Pero aquí debemos hacer una distinción adicional, sea que el bien pertenezca al Estado o su titular sea un particular.

 

            En el primer supuesto, no encuentra esta Procuraduría problema alguno para hablar de que existe una competencia a cargo de las autoridades del Ministerio en acordar la realización de un procedimiento administrativo ordinario tendente a establecer la responsabilidad civil derivada de los daños ocasionados a un bien del patrimonio histórico-arquitectónico.  Siendo el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes la “… máxima autoridad en la materia…” (artículo 3 de la Ley N° 7555),  y  una de sus misiones guardar por la efectiva conservación de estos bienes, es consecuente entender comprendida dentro de las potestades que se derivan de la condición de “demanío público”, el que se deba establecer la responsabilidad por los daños ocasionados a un bien de estas naturaleza.  Lo anterior sin perjuicio de que, en hipótesis en que las circunstancias del daño ocasionado dificulten la tramitación del procedimiento administrativo ordinario, sea conveniente trasladar toda la prueba que sea pertinente directamente a la Procuraduría General, para tramitar una demanda ordinaria civil de hacienda en contra del presunto causante de las afectaciones al bien inmueble que interese. 

 

            El segundo supuesto que nos interesa es cuando el bien perteneciente al patrimonio histórico-arquitectónico está sometido a la titularidad de un particular.  En este supuesto, nuestra posición es que el Ministerio de Cultura no tiene potestad para realizar la reclamación a que se ha venido aludiendo.  Nótese que dentro de las obligaciones derivadas para estos propietarios, por la inclusión de su bien dentro del patrimonio histórico-arquitectónico, está la de “conservar” y “mantener” los mismos.   Es claro que la producción de un daño a la estructura o condiciones físicas del inmueble genera en el propietario un deber de buscar la reparación del menoscabo ocasionado, siendo, por demás, uno de los atributos propios del dominio (artículos 264 y 324 del Código Civil).  Situación que puede y debe ser fiscalizada por el propio Ministerio, pues la omisión en lograr esa reparación, en caso de que se pueda producir “destrucción o deterioro”, podría acarrearle al propietario la intervención directa del Ministerio, realizando la reparación que corresponda y certificando el costo de tales obras para que sirvan de título ejecutivo en contra del titular del inmueble (artículo 18 de la Ley N° 7555).  En fín, la anterior interpretación es conforme con los postulados del artículo 11 de la Constitución Política, y 11 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto no pude dejar de observarse la falta de disposición expresa que le permita al Ministerio subrogarse los atributos propios del dominio del bien –que aún residen en cabeza del titular- para los efectos de establecer la responsabilidad civil por daños causados a los inmuebles.

 

            Por último, en lo que atañe a la participación de esta Procuraduría General a los efectos de tramitar judicialmente la recuperación del daño debidamente certificado, y previa la realización del procedimiento administrativo ordinario en el supuesto que se consideró viable –bienes del patrimonio histórico-arquitectónico públicos-, ello es consecuente con la condición de representante del Estado en sede judicial, tal y como lo preceptúa el artículo 15 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con el numeral 3, inciso a) de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).  No está de más recordar que esa participación en sede jurisdiccional deriva, además, de la fuerza jurídica que tendría el acto final que establezca el monto de la indemnización, o sea la fuerza ejecutiva del acto administrativo:

 

“IV. La razonabilidad de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona deriva, del hecho de que, la facultad otorgada a la Administración Pública para emitir título ejecutivo con fuerza ejecutiva tiene como base un proceso ordinario administrativo, en el que se determina la responsabilidad del funcionario o administrado; ello se encuentra dentro del contexto del régimen de responsabilidad del Estado y del funcionario, donde a través de un procedimiento ordinario garantizado y estructurado en la propia Ley General -artículos 308 y siguientes-, y de obligado acatamiento para la Administración, se le permite al administrado ejercer su derecho de defensa, sin perjuicio de acudir ante los tribunales de justica a defender sus derechos. Ante todo, debe tenerse en cuenta que, para que la Administración pueda determinar la responsabilidad civil de un funcionario o administrado, debe seguir un procedimiento administrativo ordinario con ese objeto, regulado en la Ley General de la Administración Pública, el cual debe cumplir con todas las garantías del debido proceso, como lo ha exigido esta Jurisdicción Constitucional, que en reiteradas ocasiones ha señalado que el respeto del debido proceso no es únicamente garantía para los procesos que se tramitan ante los tribunales de justicia, sino que también se extiende a los procesos tramitados ante la vía administrativa;…” (…) V. Si el procedimiento administrativo ordinario concluye con la determinación de responsabilidad y el establecimiento de una cantidad líquida exigible, la Administración procederá a dictar un acto administrativo, el cual tiene los recursos de apelación o reposición, según corresponda. Posteriormente, si la ejecución se realiza administrativamente, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 204 y 210 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración procederá a certificar el adeudo, el cual constituye título ejecutivo para su ejecución ante la autoridad judicial correspondiente.”  (Resolución N° 2180-96 de las nueve horas veintún minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis) 

 

 

IV.             Conclusión.

 

            Se evacua la consulta en el siguiente sentido:

 

1.                  El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es la autoridad pública competente para fiscalizar la conservación de los bienes incluidos dentro del patrimonio histórico-arquitectónico del país.

 

2.                  En tratándose de causas penales en donde se investigue la comisión del delito contemplado en el artículo 20 de la Ley N° 7555, y además, se haya ejercitado la acción civil resarcitoria, si el tribunal competente rechaza dicha acción, ello impide que el tema de la responsabilidad civil sea discutido en sede administrativa.

 

3.                  Si en la causa penal no se ejercitó la acción civil resarcitoria, o no hubo pronunciamiento por parte del Tribunal, el Ministerio podrá realizar las gestiones administrativas tendentes a establecer la responsabilidad y magnitud del daño ocasionado.

 

4.                  El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes está habilitado para tramitar los procedimientos administrativos ordinarios con miras a establecer la responsabilidad y el monto de la indemnización correspondiente a daños producidos sobre los bienes del patrimonio histórico-arquitectónico público.   Eventualmente, en supuestos en que se dificulte la realización del procedimiento ordinario, igualmente podrá recabar la prueba pertinente, con el fin de remitir el asunto directamente a la Procuraduría para el ejercicio de una acción ordinaria civil de hacienda.

 

5.                  En lo que atañe a los bienes del patrimonio histórico-arquitectónico que pertenezcan a particulares, la titularidad para exigir la reparación pecuniaria, ante daños causados a éstos por terceros, recae en los propios propietarios.   La omisión de realizar las gestiones para realizar tal recuperación, en la medida en que pongan en peligro de destrucción o deterioro al bien           , faculta al Ministerio para realizar las obras necesarias por su cuenta, para luego repetir lo invertido contra el propietario del bien.

 

6.                  En condición de representante legal del Estado ante los tribunales de justicia, la Procuraduría General de la República debe tramitar los procesos judiciales pertinentes para hacer efectiva la indemnización que sea procedente, misma que se establecerá con vista en la tramitación del procedimiento ordinario administrativo que deberá realizar el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, en los supuestos indicados en la conclusión 4 anterior.  Asimismo, podrá tramitar las causas civiles de hacienda en los supuestos que se indican en el presente criterio.

 

            Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

              Iván Vincenti Rojas

              Procurador Administrativo

 

 

IVR/mvc