C-064-2006

20 de febrero de 2006

 

 

 

 

Señor

David Fuentes Montero

Ministro

Ministerio de Hacienda

S.    D.

 

 

Estimado señor Ministro:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-099-2006, del pasado 17 de enero.

 

 

I.                   Planteamiento de la solicitud.

 

            Se solicita nuestro criterio, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la nota de exoneración N° 07427 de fecha 9 de abril del 2003, emitida a favor de la Compañía Araya y Bonilla Sociedad Anónima, y mediante la cual se exoneran impuestos de propiedad e inscripción al vehículo placas EE 17520, al amparo de las Leyes N° 7088 de 30 de noviembre de 1987 y N° 7396 de 3 de mayo de 1994.

 

 

II.                Antecedentes.

 

            De importancia para los efectos del presente dictamen, destacamos los siguientes hechos, que se desprenden de la revisión del expediente administrativo:

 

1.                  Mediante oficio INF-DGAI-014-2005, de fecha junio 2005, la Dirección General de Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda comunica al Ministro de Hacienda los resultados de la investigación realizada sobre la nota de exoneración N° 07427, de fecha 9 de abril del 2003.  Esta nota de exoneración se emite al amparo de la Ley N° 7396, que permite la exoneración del impuesto sobre la propiedad y a la transferencia de vehículos automotores de uso agrícola.   La solicitud de la Dirección General de Auditoría Interna se dirige a que se realice el procedimiento que corresponda para analizar la legalidad del citado acto administrativo y realizar las gestiones pertinentes para recuperar los tributos dejados de percibir (Ver folios 2 a 11 del expediente administrativo)

 

2.                  En formulario “EIF008-98” (Solicitud y Autorización de Exoneración del Impuesto sobre la Propiedad y a la Transferencia de Vehículos Automotores de Uso Agrícola), presentada a la Dirección General de Hacienda, Departamento de Exenciones, en fecha 3 de abril del 2003, se consigna que la sociedad Araya y Bonilla S.A. solicita la exoneración del vehículo placas EE-017520,  marca Caterpillar, número de motor 78P55075, amparándose a la Ley N° 7396. (folio 15 del expediente administrativo)

 

3.                  Dentro de los documentos que se acompañaron a la solicitud de exoneración que se indica en el punto anterior, consta Certificación del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles, N°  0048138, de las diez horas un minuto del dos de abril del dos mil tres, en que se consigna que el vehículo placas EE-017520 tiene característica de carrocería:  “Agropecuaria”. (ver folios 17 a 18 del expediente administrativo)

 

4.                  Mediante acuerdo N° DM-52-2005 de fecha 29 de julio del 2005, el Ministro de Hacienda resuelve nombrar órgano director del procedimiento administrativo con el fin de analizar la posible existencia de un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en la emisión de la nota de exoneración N° 07427.   Asimismo, se dispone:  “d)  Remitir al Ministerio Público una copia del informe DGAI-014-2005, lo anterior, por cuanto en el mismo se alude a la aparente falsificación y mal uso de documentos para beneficiarse de una exoneración, extremo que debe ser dilucidado en la vía penal.” (ver folios 23 a 27 del expediente administrativo)

 

5.                  Mediante acuerdo N° DM-53-2005 de fecha 29 de julio del 2005, el Ministro de Hacienda nombra a la funcionaria Ana Vanesa Mora Carvajal como el órgano director del procedimiento ordinario indicado en el punto anterior. (Ver folios 33 a 40 del expediente administrativo)

 

6.                  Mediante oficio DM-1179-2005 de fecha 29 de julio del 2005, el Ministro de Hacienda remite al Fiscal General de la República copia del informe DGAI-014-2005, indicándole lo siguiente:  “Lo anterior, por cuanto en el citado informe, la Dirección General de Auditoría alude a la presunta existencia de un documento falso.  Hecho que debe ser dilucidado en esa vía, por cuanto es en sede penal en la única instancia en la que puede establecerse la falsedad de un documento y consecuentemente definirse la existencia de otras acciones u omisiones derivadas de la misma que puedan ser calificadas como típicas, antijurídicas y culpables, constituyendo en consecuencia ilícitos penales y/o tributarios.  Es importante precisar que la imposibilidad antes señalada para determinar que un documento que ha sido presentado ante un servidor dentro de las diligencias atinentes a un trámite es falso, impide que la presunción de falsedad pueda constituirse en indicio de responsabilidad penal, por parte de servidor alguno de este Ministerio, toda vez que los elementos existentes a la fecha, no permiten afirmar que la misma exista y que consecuentemente, deban tomarse acciones en vía penal en contra de funcionarios de esta Cartera.” (Ver folio 51 del expediente administrativo)

 

7.                  En oficio CRPM-204-2005 de fecha 18 de agosto del 2005, el Coordinador General del Registro Público de la Propiedad Mueble informa al Ministro de Hacienda que el vehículo placas EE-17520 tiene características, según la base documental con que cuenta ese Registro, de carrocería civil.  Razón por la cual la certificación a que se alude en el punto 3 es “falsa”, dada la discordancia que tiene con respecto a la carrocería del citado mueble.  (Ver folios 52 a 53 del expediente administrativo)

 

8.                  Mediante acto RES-ODP-VMC-001-2005, de las diez horas veinte minutos del 12 de octubre del 2005, el Órgano Director del Procedimiento declara la apertura del procedimiento administrativo, señalando las ocho horas treinta minutos del 7 de noviembre del 2005 para la celebración de la audiencia oral y disponiendo que la parte interesada debe ser notificada a través de su representante legal, señor Roberto Araya Campos.  La anterior resolución fue notificada al citado representante, en forma personal, a las once horas treinta minutos del 13 de octubre del 2005.  (Ver folios 67 a 77 del expediente administrativo)

 

9.                  El día señalado para la comparecencia oral, se apersona un apoderado del representante legal de la empresa parte del procedimiento, aportando un alegato escrito en defensa de sus intereses. (Ver folios 78 a 86 del expediente administrativo)

 

10.              Mediante resolución RES-ODP-VMC-003-2005, del 29 de noviembre del 2005, el Órgano Director del Procedimiento emite su informe sobre lo tramitado en el expediente, remitiéndolo ante el Despacho del Ministerio de Hacienda. (Ver folios 87 a 120 del expediente administrativo)

 

11.              En resolución N° 225-2006 de las once horas treinta minutos del 16 de enero del 2006, el Ministro de Hacienda conoce de las recomendaciones emitidas por el Órgano Director del Procedimiento, acordando remitir el expediente administrativo a la Procuraduría General de la República para que emita el dictamen que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en lo que se refiere a la nota de exoneración N° 07427.

 

 

III.             Consideraciones sobre el cumplimiento de los principios de debido proceso y derecho de defensa en el procedimiento ordinario relacionado con la nota de exoneración N° 07427.

 

            El procedimiento ordinario que regula la Ley General de la Administración Pública debe estar regido por las reglas generales del debido proceso, amén de aquellas que se desprenden de la propia Ley General de la Administración Pública, como lo son el de celeridad, oficiosidad, y cuyo objeto principal es la averiguación de la verdad real de los hechos investigados, estableciéndose, como principios rectores, el de legalidad, el acceso al expediente, el derecho a la comparecencia y de aportar prueba, así como de interponer contra el acto final los recursos ordinarios  (Resolución de la Sala Constitucional N° 15-90 de las 16 horas 45 minutos del 5 de enero de 1990).   Estos postulados han encontrado especial relevancia en tratándose del procedimiento que se regula en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, al punto que, de manera expresa, se preceptúa que:  “ … 3) Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.”.   Es en razón de esa especial trascendencia que se confiere a las garantías del debido proceso lo que justifica que esta Procuraduría General haya desarrollado una línea jurisprudencial en el sentido de que, cuando conocemos de una gestión concreta de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es necesario revisar, en el caso concreto, si se han respetado los parámetros esenciales de aquellas garantías constitucionales dentro del procedimiento administrativo que se materializa en el expediente que se nos remite.  Así, y a modo de ejemplo, hemos indicado:

 

“Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27). (Dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004.  Ver en igual sentido, dictámenes C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004 y C-225-2003 de 23 de julio del 2003)” ”  (Dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005)

 

“En ese sentido, esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.). De suerte que, de detectarse vicios en el procedimiento administrativo, este Órgano Asesor, no puede dictar dictamen favorable.”  (Dictamen C-353-2004 del 25 de noviembre del 2004)

 

            En el caso que nos ocupa, estima la Procuraduría General que existe un vicio de procedimiento que deviene en lesivo de la garantía de defensa de la sociedad anónima que ha fungido como parte en el expediente.   Nos referimos, concretamente, a la circunstancia que se presenta con la existencia de una certificación emanada del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (ver hecho 3 de los “Antecedentes”), documento público que sirvió de base para la tramitación de la nota de exoneración que ahora se pretende declarar absolutamente nula.  Si bien es cierto que existen sobrados motivos como para dudar de su validez y conformidad con el Ordenamiento Jurídico (ver, al efecto, el oficio CRPM-204-2005 de fecha 18 de agosto del 2005, del Coordinador General del Registro Público de la Propiedad Mueble, citado en el hecho 7 de los “Antecedentes”), también lo es que no existe pronunciamiento de instancia judicial que así lo declare (artículo 359 del Código Penal), razón por la cual debe estarse a la presunción de validez de tal documento.   Nótese, incluso, que existen reglas específicas para que, excepcionalmente, el juez civil pueda pronunciarse sobre la falsedad de un documento público en un proceso judicial (artículos 294, 396 y 397 del Código Procesal Civil).  En el presente caso, es patente como el propio Ministerio de Hacienda ha sido consciente de la necesaria intervención de la jurisdicción penal, al punto de que consta que se dio traslado del asunto al Ministerio Público, para lo de sus competencias, con lo cual no queda duda a esta Procuraduría que no se desconoce el procedimiento para revertir la presunción de validez a la que se viene aludiendo. 

 

            Las circunstancias referidas en el párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la falsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente, ser establecida previamente, y por los mecanismos legales pertinentes –sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa juzgada-, al inicio del procedimiento administrativo ordinario.  La ausencia de esa acreditación impide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la presunción de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena justificación (a contrario sensu, no puede simplemente desconocerse el valor de la certificación, por más elementos que hagan dudar de su validez; entonces tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni para el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).  Pero, además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es parte del proceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se sustenta a su vez el criterio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.  De suerte tal que el administrado deba probar un hecho que está amparado a una presunción de legalidad, lo cual evidentemente transmuta el principio de carga de la prueba (artículo 317 del Código Procesal Civil).

 

            Las consideraciones que se advierten ya fueron señaladas, parcialmente, como motivo para denegar la emisión del dictamen favorable a nuestro cargo, en otro dictamen sobre una nota de exoneración emitida en el seno del Ministerio de Hacienda, en los siguientes términos:

 

“2. Inexistencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto.

 

       Tal y como se desprende del artículo 173 ya citado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa es, precisamente, que presente el vicio de la nulidad absoluta. 

 

       En el caso concreto, de las mismas resoluciones del Órgano Director, especialmente de la resolución final, se desprende una falta de certeza respecto a la legalidad de la exoneración otorgada mediante la Nota de Exoneración Nº 7156 de fecha 30 de marzo del 2001. 

 

       Dudas en mayor parte derivadas de los mismos contenidos normativos, en el tanto en que se dispone:

 

 

"Ley de Exención de Impuesto a la Propiedad de Maquinaria Agrícola

LEY DE EXENCION DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD DE MAQUINARIA AGRICOLA

ARTICULO 1.- Exonérase, de los impuestos establecidos en los artículos 9 y 13 de la Ley No. 7088 del 30 de noviembre de 1987, los tractores de llantas de caucho, los tractores de oruga, los cargadores de caña, las cosechadoras de granos y cualquier otro tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia."

 

       En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone: 

 

"...

Artículo 166:   Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real  o jurídicamente.

..."

 

       Y, según la misma instrucción, no es posible establecer con certeza que en el caso concreto no concurra la condición echada de menos por la misma Administración.    

 

       Es importante tener en consideración la existencia misma de una certificación notarial, cuya importancia la Administración soslaya pero que, a la vez, no desvirtúa. E, igualmente es importante considerar que, como ya advertimos, la característica echada de menos por la Administración, fue constituida en la forma por ella querida (como dato registral) en tres de los cuatro vehículos exonerados (con posteridad a la emisión del acto). 

 

       Ciertamente, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública la nulidad absoluta es insubsanable (artículo 172) mas, en el caso concreto, de conformidad lo instruido, no se estaría ante este fenómeno sino ante el registro de una condición cuya existencia, presuntamente, tendría existencia previa. 

 

       El Órgano Director pide que se acepte la interpretación literal que él mismo toma en consideración y "resuelve" o "recomienda" que se emitan directrices para que se establezca: 

 

-"...un procedimiento de aplicación..."

-"...en definitiva los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de la Ley nº7396..."

 

       De tal manera, no podemos concluir que nos encontramos ante una nulidad en los términos en que el Ordenamiento Jurídico autoriza su declaratoria por la Administración, interpretados por la Sala Constitucional, entre otras, con la misma sentencia Nº 2003-4369 de las 8:30 horas del 23 de mayo del 2003, cuando dice: 

"...

IV. –La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el el numeral 173, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública, "evidente y manifiesta". Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera  y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis alguna..." . (El énfasis es nuestro).”  (Dictamen C-016-2004 del 15 de enero del 2004.  Lo subrayado y resaltado es nuestro)

 

            Con vista en lo anterior, es dable concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del procedimiento ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte investigada, en tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de un documento público que sea “motivo” (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) del acto administrativo cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se discute, acarrea una “prejudicialidad”, que obliga a que la Administración cuente con el pronunciamiento jurisdiccional que se pronuncie sobre dicho vicio del documento público.  Dicha sentencia con autoridad de cosa juzgada material sustentaría el argumento sobre el vicio que contiene el acto declaratorio de derechos, y, de allí, se podría llegar a la etapa de la declaratoria nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, con las consecuencias pecuniarias que, en un supuesto de exoneración de tributos, ello pueda acarrear para el administrado.  Lo contrario, tal y como sucede en el caso que nos ocupa, implica que la Administración parte de un supuesto que desconoce el valor legal de un documento público, y, en consecuencia, torna en espurio el medio de acreditación que permitiría pronunciarse sobre el carácter “evidente y manifiesto” del vicio de legalidad que se achaca a la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003.   En virtud de lo expuesto, debemos pronunciarnos en el sentido de que no es posible emitir el dictamen favorable sobre el vicio apuntado, tal y como lo preceptúa el inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

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            Esta Procuraduría General no puede dejar pasar el hecho de que, efectivamente, existen elementos de convicción que hacen dudar sobre la validez de la exoneración concedida, fuindamentalmente por la presunción de falsedad de la certificación del Registro de la Propiedad de Bienes Muebles que se utilizó para su otorgamiento.  Sin embargo, la imperiosa necesidad de respetar el Ordenamiento Jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) impiden desconocer el valor otorgado a los instrumentos públicos, con las consecuencias que se han señalado en este dictamen.   Precisamente por ello, y atendiendo a un criterio de razonabilidad en la aplicación de las normas jurídicas, es que nos permitimos recomendar a ese Ministerio el que se valore la conveniencia de que se declare la lesividad del la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003.  Esto en función de que, siendo un hecho público y notorio la duración que pueden tener las fases investigativas de los hechos delictuosos, es viable suponer que, en definitiva, será más conveniente para la Administración el que la nulidad de la nota de exoneración que nos ocupa pueda ser discutida en un proceso ordinario contencioso administrativo en el que, como apuntábamos líneas atrás, es posible que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la falsedad del documento público.   Ello no sólo permite la revisión de la falsedad del documento público que aquí se ha señalado como obstáculo para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, sino que, además, impide que se cumpla el plazo de caducidad que restringe la potestad de revisión en sede administrativa a cargo de Ministerio de Hacienda (inciso 5 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).

 

 

IV.             Conclusión.

 

            En virtud de que existe un vicio en la tramitación del procedimiento administrativo ordinario que se siguió en relación con la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003, emitida por el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda, vicio que incide en el derecho de defensa del administrado, esta Procuraduría General está imposibilitada de rendir el dictamen favorable que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Atendiendo a las circunstancias particulares del caso (existencia de una certificación registral que se presume falsa, aunque no haya sido declarada así en proceso penal y que,  a la vez, es sustento de la nota de exoneración que se analiza), se recomienda al Ministerio de Hacienda que valore la conveniencia de declarar la lesividad de la nota de  exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003, con el fin de discutir su validez en un proceso ordinario contencioso administrativo.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

 

IVR/mvc