C-084-2006

1 de marzo de 2006

 

Licenciado

Randall Quirós Bustamante

Ministro

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.º 20060105, del 5 de enero del año en curso, por medio del cual requiere el criterio de este Despacho en torno a la competencia que tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) para definir su organización interna, al tenor de lo dispuesto en su Ley Orgánica, n.º 4786 del 15 de julio de 1971, así como la competencia que tiene el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en esa materia.

 

 

I.- ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES JURÍDICAS DEL MOPT

 

Según nos indica en su oficio de consulta, de acuerdo con las necesidades institucionales y al tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de su Ley Orgánica, el MOPT pretendía llevar a cabo una reorganización interna en su estructura organizacional, procurando crear dos Divisiones, a saber, la División de Obras Fluviales y Atención de Emergencias y Desastres, así como la División de Circulación y Transporte de Carga.

 

La propuesta de creación de las citadas Divisiones, fue sometida a conocimiento del MIDEPLAM, siendo objeto de análisis por parte de la Dirección de Modernización del Estado del citado Ministerio. Posteriormente, el Lic. Jorge Polinaris Vargas, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, mediante oficio n.º DM-424-2005, del 10 de marzo del 2005, le informó al MOPT, en que interesa, lo siguiente:

 

“Con fundamento en las razones expuestas y de conformidad con las potestades conferidas a este ministerio mediante la ley Nº 5525 «Ley de Planificación Nacional» y los Decretos Ejecutivos Nº 23323-PLAN y 27073-PLAN de 27 de mayo de 1994 y 8 de junio de 1998, respectivamente, este Despacho ministerial no aprueba la creación de las Divisiones de Obras Fluviales y Atención de Emergencias y Desastres y de Circulación y Transporte de Carga dentro de la estructura organizacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Asimismo, con el debido respeto le insto a plantear ante esta cartera ministerial una propuesta de reorganización integral de ese ministerio, pudiendo contar para ello con la asesoría de la Dirección de Modernización del Estado.”

 

 Ahora bien, en consideración del consultante, lo resuelto por el MIDEPLAN no es concordante con el principio de legalidad ni con la jerarquía de las normas pues, en su opinión, la Ley Orgánica del MOPT está por encima de las disposiciones contenidas en el Reglamento General de MIDEPLAM, Decreto Ejecutivo n.º 23323, que es el que, afirma, regula la reestructuración y optimización del Estado.

 

La posición de los jerarcas del MOPT es avalada por el Director Jurídico de dicho Ministerio, Licenciado Ronald Muñoz Corea, quien mediante oficio n.º 20054763, del 7 de setiembre del 2005, en lo que interesa, consideró:

 

“Por ley, le fue otorgada la competencia a este Ministerio (MOPT) para crear las Direcciones y Dependencias necesarias con el fin de tener a lo interno, una mejor estructura organizativa, de manera que, en lo pertinente a este tema, debe entenderse la competencia administrativa como un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los deberes y poderes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme al ordenamiento jurídico. (…)Dentro de los objetivos determinados en la ley de creación del Ministerio de Planificación no se incorporó nada respecto de la reestructuración organizacional del Estado, sino que esta ley nace con la intención de promover el crecimiento de la producción del país, así como de promover una mejor distribución del ingreso propiciando una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas.

 

No es sino, hasta el 27 de mayo de 1994 que mediante Decreto Ejecutivo Nº 23323-PLAN, denominado «Reglamento General del Ministerio de Planificación y Política Económica», que se considera por primera vez la reestructuración del Sector Público, como una consecuencia de las continuas transformaciones en el orden internacional y político; por lo que se requerirá de una estructura de Gobierno ágil y eficiente, capaz de responder oportunamente a las necesidades del país.

 

Es así como vía reglamentaria se viene a regular sobre asuntos relacionados con la organización del Sector Público, estipulando en el aparte de «Reorganizaciones estructurales» en el artículo 13 del citado Decreto lo siguiente: (…)La Ley General de la Administración Pública, en su artículo 3 regula la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, estipulando que las leyes se encuentran por encima de los decretos del Poder Ejecutivo; de manera que, para el caso en análisis, la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes Nº 4786 del 05 de julio de 1971, sigue estando por encima de las disposiciones contenidas en el Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional.

 

Ha sido criterio de varias dependencias de este Ministerio, que mediante la entrada en vigencia de la Ley de Planificación Nacional Nº 5525 del 02 de mayo de 1974, por ser una ley posterior, debe ser de acatamiento obligatorio por parte de esta Institución, en caso de que se efectúe una reorganización en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Sin embargo, la potestad reglamentaria debe respetar la pirámide jerárquica del ordenamiento jurídico administrativo, razón por la cual, debe estar autorizada de forma expresa o razonablemente implícita por uno norma de jerarquía superior, y en el presente caso, la Ley de Planificación Nacional no contempla dentro de su normativa, alguna regulación relacionada con la reestructuración organizativa de las instituciones del Sector Público, lo que se reguló con la entrada en vigencia de la misma es lo concerniente a materia de crecimiento de la producción y productividad del país, así como la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado y no se expresó nada en materia de reestructuración organizacional.

 

De conformidad con lo expuesto anteriormente, este Ministerio no se encuentra obligado a cumplir con los requerimientos establecidos en el Decreto Nº 23323-PLAN y Nº 27073-PLAN, en cuanto estipulan que no se tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos entes públicos que lleven a cabo reorganizaciones estructurales no autorizadas por MIDEPLAM, ya que, dicha regulación se encuentra contemplada vía reglamentaria y este Ministerio por ley, tiene la competencia para poder crear las Direcciones y Dependencias que considere necesarias para su buen funcionamiento. (…)Las razones expuestas por ese Despacho (MIDEPLAN) al señalar que no aprueba la creación de las Divisiones de Circulación y Transporte de Carga así como la División de Obras Fluviales y Atención de Emergencias, por no ajustarse a la normativa expresa de la Ley de Planificación Nacional y sus Decretos Nos. 23323-PLAN y 27073-PLAN, no se ajusta al principio de legalidad al que se encuentra sometida la administración pública, ya que debe partirse del principio según el cual, el ordenamiento jurídico presenta una estructura piramidal en la que la norma de mayor rango se ubica en el extremo superior, mientras la norma de menor rango se localiza en el extremo opuesto. (…).” (Lo subrayado no es del original). 

 

II.- AUDIENCIA AL MIDEPLAN

 

Dado que la consulta formulada por el MOPT involucra competencias conferidas al MIDEPLAN, mediante oficio n.º ADPb-147-2006, del 19 de enero del 2006, este Despacho le confirió audiencia al Lic. Jorge Polinaris Vargas, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica quien, mediante oficio n.º DM-0127-06, del 30 de enero del 2006, en lo que interesa, señaló:

 

“1) La actuación eficiente y oportuna de la administración pública, demanda una estructura técnico-jurídica racional que regule su funcionamiento. Es por ello que el poder de organización en manos de la administración pública, le permite estructurar o conformar órganos, así como atribuirles y distribuirles competencias.2) La Ley de Planificación Nacional (Nº 5525 de 2 de mayo de 1974 y sus reformas), constituye un instrumento jurídico cuyo espíritu es propiciar –mediante el Sistema Nacional de Planificación- la coherencia de la gestión administrativa del Estado. Es así como el artículo 5º de dicho cuerpo normativo, establece que MIDEPLAN, asesorará al Presidente de la República en materias de su especialidad, y por encargo de éste, a cualquiera de los otros organismos de la Administración Pública y tendrá las funciones que le fije la presente ley y su reglamento.3) Las funciones asignadas a MIDEPLAN se encuentran por lo tanto, ajustadas al principio de legalidad (artículos 11, 13 y 24 de la Ley General de la Administración Pública). Este principio supone –a la luz de la jurisprudencia constitucional- que la Administración está sometida al ordenamiento jurídico vigente. Implica que la acción administrativa debe, necesariamente, adecuarse a la totalidad del sistema normativo escrito y no escrito, o sea a lo que solemos llamar el bloque de legalidad. Por consiguiente, MIDEPLAN, ostenta la facultad de realizar los análisis técnicos relativos a los procesos de modernización o reorganización institucional, los cuales se encuentran comprendidos dentro del concepto de mejoramiento de la Administración Pública, conforme lo establecido en el numeral segundo inciso a) de la (Ley de) Planificación Nacional. 4) Por su parte, el artículo 2º del «Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales» (Decreto Ejecutivo Nº 26893-MTSS-PLAN de 6 de enero de 1998), establece expresamente: «Todo proceso de transformación y modernización que conlleve a una reorganización institucional, deberá ser previamente autorizado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a quien corresponde velar porque dichas propuestas se ajusten a las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y conduzcan a mejorar la eficiencia, calidad y organización de los servicios públicos». Esta potestad complementa lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Decreto Ejecutivo Nº 23323-PLAN de 17 de mayo de 1994 y sus reformas) en cuanto a que no se tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos órganos y entes públicos que lleven a cabo reorganizaciones estructurales no autorizadas por MIDEPLAN.

5) Con fundamento en las disposiciones jurídicas precitadas, no es admisible sustentar la tesis de una afectación del bloque de legalidad con respecto a la jerarquía normativa en la forma en que lo interpreta el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. A contrario sensu, la normativa que apoya la actuación de MIDEPLAN, se ajusta al principio de legalidad en el tanto ha sido emitida conforme potestades plenamente consagradas en el artículo 140 inciso 18) de la Constitución Política (…).6) Consecuentemente con lo expuesto, se considera que la consulta planteada por el MOPT inobserva las disposiciones de la Constitución Política, de la Ley de Planificación Nacional y de la normativa reglamentaria que regula en el marco de legalidad, los procesos de transformación y modernización del Estado.” (Lo subrayado no es del original). 

 

III.- SOBRE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 

Con el objeto de lograr un mejor desempeño y organización en los servicios que brinda, la Administración Pública está facultada para realizar procesos de reorganización o reestructuración interna. Con tales procesos se persigue alcanzar un modelo óptimo de organización y prestación del servicio, en concordancia con el interés público que debe inspirar toda actuación de la Administración Pública.

 

Por reorganización se entiende la “(…) adecuación a las estructuras organizacionales y ocupacionales, con base en los principios de la administración organizacional, en unidades de tipo convencional, con procesos de trabajo fragmentados en tareas y operaciones.” (BOLAÑOS GONZÁLEZ, Jimmy. La Reorganización en las Dependencias Públicas, Dirección General de Servicio Civil, 1997, pág. 9). 

 

El fundamento constitucional para los procesos de reorganización lo encontramos en el artículo 140, inciso 8), el cual dispone que:

 

“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:1) (…)8) Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas;” (Lo subrayado no es del original). 

 

Asimismo, en el numeral 192 de la Constitución Política, el cual establece que:

 

“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.” (Lo subrayado no es del original). 

 

En relación con el tema en estudio, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

“La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta, amén de la consecuente reducción del gasto público. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de «Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas», el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de «buena marcha del Gobierno» y el 191 al recoger el principio de «eficiencia de la administración»). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infra constitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa. Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de éstas, siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en la legislación. Tales procedimientos forman parte de la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. (…).” (Sentencia n.º 2004-13660, de las 18:21 horas del 30 de noviembre del 2004. Lo subrayado no es del original). 

 

Como bien apunta la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, las Administraciones Públicas, en ejercicio de su potestad de auto organización, están facultadas para disponer la reorganización de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual pueden disponer el establecimiento de nuevos órganos o una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio.

 

Se trata de una potestad de principio, que compete a todos los ministerios e instituciones públicas, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines asignados por el ordenamiento jurídico y los principios generales rectores de los servicios públicos de la eficiencia, eficacia y adaptación a todo cambio en el régimen legal o necesidad social que satisfacen (artículos 4, 225, párrafo segundo, y 269, párrafo 1º de la Ley General de la Administración Pública).

 

Por otra parte, debe tenerse presente que corresponde a los jerarcas administrativos el determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente u órgano de que se trate, en razón de los fines que debe cumplir. Sobre el particular, la Procuraduría General de la República ha señalado que:

 

“La potestad de auto organización de un ente consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley. Una potestad que es de principio en los entes públicos y que ahora se acuerda también a la Superintendencia creada por la Ley N. 7558. Conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su organización ante nuevos requerimientos o demandas, en este asunto definidas legalmente.” (Dictamen C-248-95, del 30 de noviembre de 1995. Lo subrayado no es del original). 

 

Ahora bien, en el caso particular del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tenemos que el artículo 3 de su Ley de creación, n.º 4786 del 15 de julio de 1971, desarrollando las disposiciones constitucionales en referencia, expresamente le confiere competencia para crear las Direcciones y Dependencias que estime necesarias para la mejor organización de dicho Ministerio.

 

Sin embargo, la interrogante que surge –y que motiva la presente consulta- es, si en el ejercicio de su potestad de autoorganización, el MOPT puede actuar libremente o si, por el contrario, debe actuar en coordinación con otro órgano o Ministerio, concretamente, con el MIDEPLAN. 

 

IV.- SOBRE LA COMPETENCIA DEL MIDEPLAN EN MATERIA DE REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 

Tal y como se expuso ad initio, la consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el MIDEPLAN ostenta alguna potestad de revisión o control sobre los procesos de reorganización administrativa o institucional que dispongan los jerarcas de los diferentes ministerios e instituciones autónomas.

 

Sobre el particular, debemos señalar que si bien es cierto que la Constitución Política, así como la mayoría de las leyes que regulan su creación, le confieren a los distintos ministerios e instituciones autónomas la potestad de darse la organización que requieran –de manera tal que les permita alcanzar un modelo óptimo de organización y prestación de los servicios encomendados-, es lo cierto también que el ejercicio de dicha competencia no es irrestricto sino que, por el contrario, se encuentra sometido a una serie de regulaciones y requisitos dispuestos por el propio ordenamiento jurídico. 

 

Y, precisamente, una de las regulaciones o requisitos para el ejercicio de la potestad de reorganización administrativa, lo constituye la aprobación previa por parte del MIDEPLAN. En efecto, distintas disposiciones contendidas en la Ley de Planificación Nacional, n.º 5525 del 2 de mayo de 1974, le confieren a dicho Ministerio una serie de atribuciones en materia de planificación nacional, la cual incluye dentro del concepto de mejoramiento de la Administración Pública, lo concerniente a la reorganización interna de los ministerios e instituciones públicas.

 

Recordemos que la planificación, en general, es un instrumento preliminar o preparatorio que comprende globalmente la relación entre medios y fines; en ese sentido, constituye una herramienta de suma importancia para la toma de las decisiones fundamentales a corto, mediano o largo plazo, por parte de la Administración Pública. Don Mauro Murillo conceptualiza la planificación como“(…) el proceso de definición de las macropolíticas a nivel nacional, sectorial y regional, que orientarán el Sector Público, definiciones emitidas por el Poder Ejecutivo.” (Autonomía y Competencia Municipales Constitucionales, San José, Instituto Fomento y Asesoría Municipal, 1992, pág. 13). 

 

De la anterior definición se desprende que la planificación orienta la actuación y gestión administrativa, definiendo los grandes objetivos, metas y fines por alcanzar, así como los métodos para lograrlos eficientemente. En relación con su importancia, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que la planificación constituye “(…) la más básica de las funciones administrativas.” (Sentencia n.º 3410-92, de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992). 

 

Acorde con lo anterior, lleva razón el MIDEPLAN al afirmar que la Ley de Planificación Nacional constituye un instrumento jurídico cuyo espíritu es propiciar, mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de la gestión y organización administrativa. Por ello no es extraño que entre las funciones de dicho Sistema, esté la de promover el mejoramiento de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 2, inciso a) de la ley en comentario establece:

 

“Artículo 2º.- Para alcanzar sus objetivos el Sistema Nacional de Planificación realizará las siguientes funciones: a) Hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis técnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economía, la distribución del ingreso, la evolución social del país y otros campos de la planificación, tales como desarrollo regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administración pública y recursos naturales.” (Lo subrayado no es del original). 

 

Por su parte, los artículos 12, 13 y 14 de la ley objeto de análisis disponen la creación de unidades y oficinas de planificación en los distintos ministerios e instituciones autónomas, las cuales tienen a su cargo las tareas de programación de actividades de sus respectivas instituciones, para lo cual deben trabajar con arreglo a los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo.

 

Y si lo anterior no fuera suficiente, la Ley de Planificación Nacional contiene un capítulo exclusivo, denominado “De la Eficiencia de la Administración Pública”, que regula, precisamente, la obligación a cargo de los ministerios e instituciones autónomas de llevar a cabo una labor sistemática de modernización de sus respectivas organizaciones, la cual sólo puede lograrse a través de los procesos de restructuración administrativa.

 

Concretamente, los artículos 16, 17 y 18, por su orden, disponen: 

 

“Artículo 16.- Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos, a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de Planificación.” (Lo subrayado no es del original). 

 

“Artículo 17.- Para alcanzar los anteriores objetivos y como uno de los mecanismos de coordinación y asesoría previstos en esta ley, habrá una Comisión de Eficiencia Administrativa. Esta Comisión estará integrada por personas del sector público y privado de reconocida capacidad en el campo administrativo y trabajará en estrecho contacto con el Departamento de Eficiencia Administrativa del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. La organización y funciones de la Comisión se regirán por lo que al efecto se dispone en el correspondiente decreto ejecutivo, el cual se establecerán los procedimientos necesarios para la oportuna y eficaz aplicación de las recomendaciones que ésta formule.” (Lo subrayado no es del original). 

 

“Artículo 18.- Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a través de su Departamento de Eficiencia Administrativa, realizarán programas de racionalización administrativa, con el propósito de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecución de sus actividades y de asegurar así el cumplimiento de los planes de desarrollo.” (Lo subrayado no es del original). 

 

De la normativa transcrita se desprende, sin duda alguna, una serie de atribuciones o potestades a favor del MIDEPLAN, en materia de mejoramiento y modernización de la Administración Pública, lo cual incluye, repito, lo concerniente a los procesos de reorganización administrativa que pretendan llevar a cabo los distintos ministerios e instituciones autónomas.

 

A su vez, las disposiciones legales en comentario han sido desarrolladas y complementadas, para su efectiva aplicación, por distintas normas de rango reglamentario.

 

Por ejemplo, el artículo 15 del Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), Decreto Ejecutivo n.º 23323, del 17 de mayo de 1994, regula lo concerniente a las reorganizaciones estructurales, disponiendo al efecto que “Se entenderá por reorganización estructural la creación o supresión de unidades administrativas, así como la transformación de las mismas. La Contraloría General de la República, la Autoridad Presupuestaria, La Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda no tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos entes públicos que lleven a cabo reorganizaciones estructurales no autorizadas por MIDEPLAN. Las instituciones públicas quedan obligadas a remitir trimestralmente el reporte de avance sobre el procedimiento de implementación de las recomendaciones organizativas o estructurales emitidas por MIDEPLAN.” (Lo subrayado no es del original. Así corrida su numeración por el artículo 1º del decreto ejecutivo n.º 27073, del 8 de mayo de 1998, que lo traspasó del antiguo 13 al 14; y por el artículo 2º del decreto ejecutivo n.º 32632, del 12 de julio del 2005, que lo traspasó del antiguo 14 al 15 actual). 

 

La obligación de los ministerios e instituciones autónomas de consultar al MIDEPLAN sus procesos de reorganización institucional es confirmada en los artículos 2 y 3 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, Decreto Ejecutivo n.º 26893, del 6 de enero de 1998 que, por su orden, disponen

 

“Artículo 2°- Todo proceso de transformación y modernización que conlleve a una reorganización institucional, deberá ser previamente autorizado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a quien corresponderá velar porque dichas propuestas se ajusten a las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y conduzcan a mejorar la eficiencia, calidad y organización de los servicios públicos.” (Lo subrayado no es del original). 

 

“Artículo 3°- Los órganos del Estado y entidades públicas sujetos a un proceso de reorganización o reestructuración institucional deberán cumplir con los procedimientos de consulta establecidos en el artículo 3° inciso f) de la Ley No 7668, previo a someter su propuesta a conocimiento del Ministerio de Planificación y Política Económica.” (Lo subrayado no es del original). 

 

De conformidad con lo anterior, es claro que todo ministerio o institución pública que pretenda llevar a cabo un proceso de reorganización administrativa interno, necesariamente, deberá contar con la autorización previa de parte del MIDEPLAN. Tal obligación ha sido avalada, inclusive, por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

 

“IV.- SOBRE LAS AUTORIZACIONES REQUERIDAS POR EL INSTITUTO COSTARRICENSE CONTRA EL CÁNCER PARA LLEVAR A CABO EL PROCEDIMIENTO DE REESTRUCTURACIÓN.

 

La Ley No. 7765 de 17 de abril de 1998, creó al Instituto Costarricense contra el Cáncer como entidad especializada para la docencia, la investigación y la prevención del cáncer, así como para el tratamiento de quienes lo padecen; teniendo a su cargo la definición de las políticas, los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia. De conformidad con el artículo 2 de la Ley No. 7765 la naturaleza jurídica de dicho instituto será “la de un ente público corporativo de carácter no estatal, con personería jurídica propia”. Ahora bien, cabe precisar que, tradicionalmente, el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. En el estado actual del ordenamiento, ese objetivo no es aceptable sobre todo porque la tendencia es uniformar el régimen jurídico público aplicable, de manera tal que la excepción respecto de una determinada Ley debe provenir de la expresa indicación del legislador y no de la caracterización del ente como no estatal. Asimismo, debe indicarse que la expresión “no estatal” es equívoca y no tiene ninguna utilidad práctica por cuanto en realidad todo ente público menor o descentralizado es no estatal o extraestatal. En ese sentido, el Instituto Costarricense contra el Cáncer tiene, evidentemente, naturaleza pública en razón de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. Además, los fondos del Instituto son públicos, por lo que están sometidos a los distintos controles previstos en el ordenamiento jurídico. Tal es el caso de la sujeción al control en materia de reorganizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y de la Autoridad Presupuestaria. Bajo esa inteligencia, la propuesta técnica de reorganización del Instituto Recurrido, debe ser remitida al Ministro de Planificación Nacional y Política Económica –quien a su vez la remite a la Unidad de Eficiencia Administrativa- para que realice el estudio respectivo, con base en los presupuestos contenidos en la Ley Nº 5525, de 2 de mayo de 1974, "Ley de Planificación Nacional", y en su respectivo Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 23323-PLAN del 17 de mayo de 1994), mismo que en su numeral 13 (que actualmente corresponde al artículo 15, antes transcrito) dispone: (…)Una vez cumplidos con los requisitos, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica otorga la respectiva aprobación, o brinda las recomendaciones del caso a la propuesta de reestructuración presentada por el respectivo ente público, de conformidad con las políticas gubernamentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y otros documentos relacionados con el tema. Posteriormente, el jerarca de la Institución debe proceder a gestionar la aprobación por parte de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria lo que constituye un requisito de eficacia de la propuesta de reorganización toda vez que determina si la reestructuración posee contenido económico para realizarse (en tal sentido véase, entre otras, la sentencia No. 939-98, de las 10:18 hrs. del 13 de febrero de 1998).

 

V.- SOBRE LA REORGANIZACIÓN EN EL CASO CONCRETO.

 

En el presente asunto quedó, debidamente, acreditado que el Instituto Costarricense contra el Cáncer despidió a las recurrentes con fundamento en una propuesta de reorganización que no había obtenido las autorizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y de la Autoridad Presupuestaria. Con ello, el ente recurrido no observó el debido procedimiento que este Tribunal ha dispuesto para las reorganizaciones lo que violentó flagrantemente los derechos fundamentales de las amparadas. En este sentido, las autoridades recurridas decidieron aplicar unilateralmente la propuesta de reorganización al estimar que la Ley No. 7765 no establecía la obligación de acudir al MIDEPLAN, ni a la Autoridad Presupuestaria. Sin embargo, cabe advertir que la Ley de creación del Instituto no dispone expresamente la excepción a dichos lineamientos, por lo que no podía desconocerse las obligaciones legales contenidas en la Ley de Planificación Nacional y en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. De otra parte, las autoridades recurridas argumentan que el MIDEPLAN no resolvió la solicitud de aprobación del Instituto Costarricense contra el Cáncer y que por ello aplicó el silencio positivo. Ello es un grave error, toda vez que a las solicitudes presentadas por un ente público ante otra Administración Pública no les resulta aplicable esa figura por cuanto no se trata de una simple autorización, permiso o licencia a favor de un administrado en los términos del artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública sino de un control sobre los actos que dimana de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva propia de un Estado centralizado. Por tales motivos, lo procedente es declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo.” (Sentencia n.º 2004-13660, de las 18:21 horas del 30 de noviembre del 2004. En el mismo sentido puede verse la sentencia n.º 2005-9578, de las 16:47 horas del 19 de julio del 2005). Lo subrayado no es del original). 

 

Como bien señala la Sala Constitucional –cuyos fallos son vinculantes al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, todo procedimiento de reestructuración administrativa que pretenda llevar a cabo un ministerio o institución pública, está sujeto al control que en dicha materia le ha conferido la Ley de Planificación Nacional al MIDEPLAN. Por consiguiente, a falta de una disposición legal que expresamente excepcione la aplicación de los lineamientos que emita el MIDEPLAN en esta materia, ningún ministerio o institución pública puede desconocer las obligaciones legales contenidas en la Ley de Planificación Nacional. 

 

En el caso que nos ocupa, contrario a lo afirmado por los jerarcas del MOPT y su asesor jurídico, no es cierto que se haya lesionado el principio de legalidad, pues el poder de control del MIDEPLAN en materia de reestructuración administrativa, encuentra pleno sustento en la Ley de Planificación Nacional.

 

 Por consiguiente, la pretensión de los jerarcas del MOPT de crear dos nuevas Divisiones, por implicar, al tenor de la normativa en comentario, un proceso de reestructuración administrativa, necesariamente, deberá estarse a lo que sobre el particular disponga el MIDEPLAN. Téngase en cuenta, en todo caso, que la negativa del MIDEPLAN de autorizar la creación de dos nuevas Divisiones dentro de la estructura organizativa del MOPT no es definitiva, sino que los insta a aprovechar la ocasión para realizar una propuesta de reorganización integral del Ministerio.

 

 

V.- CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a) Las Administraciones Públicas (ministerios e instituciones), en ejercicio de su potestad de auto organización, están facultadas para disponer la reestructuración administrativa de las diversas dependencias que las componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual pueden disponer, a través de los procesos de reorganización o reestructuración interna, el establecimiento de nuevos órganos o una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio.

 

b) Corresponde a los jerarcas de los distintos ministerios e instituciones públicas determinar cuál es la organización más adecuada, en razón de los fines que deben cumplir. Sin embargo, el ejercicio de dicha competencia no es irrestricto sino que, por el contrario, se encuentra sometido a una serie de regulaciones y requisitos dispuestos por el propio ordenamiento jurídico.

 

c) Y, precisamente, una de las regulaciones o requisitos para el ejercicio de la potestad de reorganización administrativa, lo constituye la aprobación previa por parte del MIDEPLAN. En efecto, distintas disposiciones contendidas en la Ley de Planificación Nacional, n.º 5525 del 2 de mayo de 1974, le confieren a dicho Ministerio una serie de atribuciones en materia de planificación nacional, la cual incluye dentro del concepto de mejoramiento de la Administración Pública, lo concerniente a la reorganización interna de los ministerios e instituciones públicas.

 

d) Por consiguiente, todo proceso de reestructuración interna que pretendan llevar a cabo los ministerios –incluido el MOPT- y demás instituciones públicas, deben sujetarse, entre otros requisitos, a los lineamientos que en dicha materia dicte el MIDEPLAN. 

 

Sin otro particular, del señor Ministro, se suscribe

 

Cordialmente,

 

  

M.Sc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

 

cc. Lic. Jorge Polinaris Vargas

Ministro de Planificación Nacional y Política Económica

 

ORM/gas