San José, 14 de abril de 1987

C-081-87

Señor

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de Aguirre

Quepos, Puntarenas

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la nota de esa Municipalidad, recibida el diecisiete de febrero último, en que se nos comunica el acuerdo del Consejo tomado en sesión Nº 76 del veintisiete de enero anterior, de requerir nuestro criterio, a sugerencia del Departamento Legal del IFAM, sobre la disolución de la venta del lote hecha a la señora xxx, con reintegro de lo pagado.

I.- PROBLEMA PLANTEADO Y ANTECEDENTES

La instancia del Departamento Legal del IFAM va en el sentido de pedir a la Procuraduría dictamen acerca de la presente nulidad absoluta evidente y manifiesta que adolece el traspaso a la señora xxx, y, en tales términos debe entenderse formulada la consulta. Conforme a la documentación anexa, la Municipalidad de Aguirre, en sesión número 114 del 3 de diciembre de 1971, acuerdo primero, dispuso vender (o adjudicar) a la señora xxx, de nacionalidad nicaragüense un lote en el manglar de Quepos, con el número 13, que mide cuatrocientos cuarenta y dos metros cuadrados, por la suma de dos mil veinte colones, pagadera mediante una prima de quinientos colones y abonos mensuales de ciento setenta y cinco, hasta su cancelación; precio que fue íntegramente cubierto.

Se aduce en el Oficio que la compradora nunca entró en posesión del terreno, la cual en todo momento ha ejercido la Municipalidad, haciendo rellenos, usando el inmueble para fiestas cívicas, construyó en él una terminal de buses y proyecta edificar el mercado. Adjunta copia de la Ley 2783, publicada en La Gaceta Nº 161 del 16 de julio de 1961, que autorizó a inscribir a nombre de la Municipalidad de Aguirre el sector del estero colindante con la población de Quepos, a desecarlo, y llevar a cabo un proyecto de urbanización, parcelamiento y venta a plazo (cuotas mensuales) de lotes familiares, límites de cabidas entre doscientos cincuenta y mil metros y demás condiciones a establecer por la Municipalidad. Igualmente, el proyecto de Reglamento de venta de lotes (para vivienda) de la Municipalidad de Parrita, y Quepos, aprobado por el Consejo en sesión Nº 9 del 11 de junio de 1970 (sin dato de publicación), que regula los requisitos de las solicitudes de compra, prioridades, determinación del precio mediante avalúo de la Tributación Directa, etc.

II.- NATURALEZA DE LA OPERACION Y DECLARATORIA ADMINISTRATIVA DE NULIDAD

Acorde con lo expuesto, la operación que liga a las partes involucra prestaciones recíprocas en torno al lote objeto de controversia. Atendiendo gestión suya, la Municipalidad acordó traspasarle a la señora xxx la propiedad del inmueble identificado, en sus linderos, medida y número dentro del proyecto de urbanización, a cambio de un precio fijo, a pagar bajo cierta modalidad. De otro lado, la adquirente satisfizo el importe completo, según constancia del auditor municipal, aceptándolo la vendedora y aplicándolo en sus registros contables a amortizar la deuda. De donde se ve que hubo consentimiento mutuo en punto a transferir el lote, a título oneroso, y ejecución parcial; pago del precio. Las conductas de la Administración en sentido unívoco también expresan su aquiescencia. Se trata entonces de un contrato o negocio jurídico consensual, concluido a base del intercambio de voluntades (solicitudes de compra u oferta, admitida en acuerdo firme del Consejo y cumplimiento de la principal obligación de la compradora, con venta de la enajenante) que no precisa para configurarlo de la entrega de la cosa. La instrumentalización en escritura pública a los fines registrales, o cualquier otra formalidad a llenarse, constituyen requisitos de eficacia. Al parecer, el lote se halla dentro del área que fue cedida a la Municipalidad y desafectada por acto legislativo del dominio, comprensivo de la zona marítima terrestre, con lo que habría ingresado a la esfera del Derecho Privado, aun cuando el contrato siempre sería de carácter administrativo, habida cuenta de intervenir en él un ente de la Administración Pública.

El hecho en que se hace descansar la nulidad no es claro, pues si bien el Departamento Legal del IFAM alude a la pretensión del avalúo de Tributación Directa, exigido por los artículos 79 del Código Municipal y 26 del Reglamento de la Contratación Administrativa, y virtual esquivamiento de la aprobación de la Contraloría General de la República si el monto asignado supera de ¢50.000, en el oficio que nos ocupa se afirma que "en esa oportunidad se vendió con un avalúo demasiado bajo." Como quiera que fuere, revisando el presente caso sobre un contrato de una entidad pública, sujeto a la Ley de la Administración Financiera de la República y al Reglamento de la Contratación Administrativa (Ver artículo 3 de éste), rigen su nulidad absoluta, por vicios esenciales, los artículos 100 de la Ley y 288 del Reglamento, a cuyo tenor la misma es declarable de oficio en sede administrativa, por la Administración interesada o la Contraloría General, sin necesidad del dictamen favorable previsto en el artículo 173, aparte 1; de la Ley General de la Administración Pública, que se refiere a actos administrativos (unilaterales) declaratorios de derechos y no a contratos o manifestaciones consensuales, que tienen distinto régimen de formación y eficacia. Así lo ha resuelto la Procuraduría en dictámenes números C-263 del 13 de octubre de 1982 y C-193 del 21 de julio de 1986, entre otros, con apego a la doctrina: Ernest Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo Instituto de Estudios Públicos" Madrid. 1958,   página 283; José Alberto Dromi: "La licitación Pública", Edit. Astrea Buenos Aires 1975, páginas 11 y 12 y Eduardo García de Enterría: Curso de Derecho Administrativo Edit. Civitas Madrid 1975, página 341. En la situación contraria, la Procuraduría se arrogaría competencias que la Ley no le otorga y reserva, sin más, al correspondiente órgano de la Administración activa o contralora.

III. CONCLUSION

De cuanto procede se concluye que, es a la Municipalidad de Aguirre o la Contraloría General de la República a quienes incumbe decidir si hay mérito u oportunidad para anular de oficio, en sede administrativa, la venta en favor de la señora xxx, sin injerencia de este Despacho, el que se inhibe de pronunciarse respecto a esos extremos.

La devolución del dinero pagado es secuela de lo anterior. También puede bastantear la Municipalidad una posible usucapión operada en su defensa.

De usted atentamente,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

JJBV/gap.

pcm