C-018-2006

19 de enero de 2006

Licenciado

Jeremías Vargas Chavaría

Ministro a.i.

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimado señor:

Con la anuencia del Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio número DVM-523, de fecha 07 de diciembre pasado, por el que se consulta si para efecto de otorgar un beneficio de pensión al amparo de la Ley Nº 7302, a la luz de lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 21996-MP-MTSS-H-MEP-MIDEPLAN, procede computar el tiempo servido para una misma institución pública, en el mismo puesto, pero por períodos alternativos o discontinuos.

            De conformidad con lo establecido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica – N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 -, se acompaña la consulta del criterio emitido por la respectiva Asesoría legal (Oficio DAL-PLAN FORT-008-2005, de fecha 8 de diciembre de 2005), en la que señala que tanto la Procuraduría General, como la Sala Constitucional, han emitido criterios que clarifican la interrogante formulada; los cuales reseña.

I.- Interpretación de las leyes.

    Según hemos indicado en reiteradas oportunidades, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta.

    Como bien lo indica la doctrina: “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).

    En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).

    Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

    Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

    En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

    Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar puntual respuesta a la interrogante planteada en su consulta, procederemos a enunciar las siguientes consideraciones.

II.- Normativa aplicable.

   Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto no proviene de la falta de disposición normativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie o bien por su sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes; en cuyo caso el operador jurídico debe adoptar el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar sin efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que por medio de ella el legislador quiso alcanzar algún útil objetivo .

    Por esa razón, con miras a brindar una adecuada y correcta respuesta a la interrogante formulada, conviene tener presente el tenor literal de la norma sobre la cual versa la presente consulta, ya que al final de cuentas, será ésta la que dará sustento a nuestro criterio jurídico.

    El artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 21996 de 2 de febrero de 1993, denominado Reglamento de la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones, dispone:

“Artículo 5.—Para el cómputo de tiempo servido, no será preciso que el solicitante haya laborado para una única institución ni cotizado para un único régimen especial  de pensiones. Tampoco se requerirá que los servicios hayan sido prestados consecutivamente o en puestos de igual categoría; bastará que documentalmente se compruebe el servicio prestado al Estado y haber cotizado para cualquiera de los regímenes especiales sometidos al Régimen General de Pensiones por el tiempo requerido en el artículo 16 de este reglamento.” (Lo destacado es nuestro).

III.- Sobre lo consultado.

La consulta que se nos plantea, en términos generales se refiere a la posibilidad de computar el tiempo servido para una misma institución pública, en el mismo puesto, pero por períodos alternativos o discontinuos, para el otorgamiento de una pensión con cargo al Presupuesto Nacional; esto a la luz de la norma reglamentaria transcrita.

Según puede inferirse sin mayor dificultad, el artículo 5º del citado Reglamento Ejecutivo hace expresa alusión, para el cómputo del tiempo servido, a los años laborados y cotizados para todas las dependencias o instituciones estatales; sin que se requiera que dichos servicios hayan sido prestados en una única institución pública, de forma consecutiva o en puestos de igual categoría, pues bastará con que se compruebe documentalmente dicho servicio.

Según hemos advertido en reiteradas ocasiones, la Procuraduría General de la República, como cualquier otro operador jurídico, en la labor interpretativa de las normas jurídicas, no está autorizada por el ordenamiento jurídico a ampliar, modificar o suprimir su contenido, ni mucho menos a cambiar su recto sentido (Véase al respecto los pronunciamiento C-213-2003 de 14 de julio de 2003 y C-262-2005 de 20 de julio de 2005). Esto es así, porque cuando el sentido de ley no es dudoso, sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla a título de interpretación y mucho menos por ese medio introducirle desautorizados distingos. Bien lo dice la máxima doctrinal que: “No es lícito distinguir donde la ley no distingue”.

IV.- Consideraciones finales.

            Debe quedar claro que la concreta aplicación de la normativa de comentario es resorte exclusivo de la Administración activa, y en concreto, de la Dirección Nacional de Pensiones; la que deberá valorar en cada caso concreto el cumplimiento de los requisitos de calificación o elegibilidad que exige la Ley Nº 7302, referidos entre otros a la pertenencia o adscripción a alguno de los regímenes contributivos especiales de pensión afectados por la citada ley, a la edad, tiempo servido y cotización a algún régimen contributivo de pensiones.

Conclusión:

    El artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 21996 de 2 de febrero de 1993, denominado Reglamento de la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones,  hace expresa alusión, para el cómputo del tiempo servido, a los años laborados y cotizados para todas las dependencias o instituciones estatales; sin que se requiera que dichos servicios hayan sido prestados en una única institución pública, de forma consecutiva o en puestos de igual categoría, pues bastará con que se compruebe documentalmente dicho servicio.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv