C-119-2006

20 de marzo de 2006

Señora

María Estela Fallas Mejía, Secretaria

Municipalidad de Jiménez

Juan Viñas, Cartago

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de República me es grato referirme a su oficio n.° S.M.-2006-1647 del 16 de febrero del año en curso, recibido en el Órgano Asesor el 28 de ese mismo mes,  mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la interpretación del artículo 2° de la Ley n.° 8173 de 07 de diciembre del 2001, Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

            Este criterio se solicita en acato del acuerdo adoptado por el Concejo,  en la sesión ordinaria n.° 666, celebrada el 08 de febrero del 2006.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

            Se indica en el acuerdo municipal que usted cita que la Corporación no cuenta con un asesor legal ni con contenido presupuestario para contratar los servicios profesionales de un abogado. Así las cosas, y por vía de excepción, vamos a ejercer la función consultiva, pues de no actuar en esta dirección, estaríamos  cerrándole “las puertas” a un ente de la Administración Pública, el cual quedaría inhabilitado para requerir los servicios de la Procuraduría General de la República.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

            En el dictamen C-307-20005 de 23 de agosto del 2005 el Órgano Asesor se pronunció sobre los concejos municipales de distrito. Antes lo había hecho en la opinión jurídica O.J.-152-01 de 19 de noviembre del 2001, a propósito de la consulta que hizo la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley que dio origen a la Ley n.° 8173.

II.-       SOBRE EL FONDO.

             En términos generales, en el dictamen supra citado, sobre el tema de los concejos municipales de distrito, indicamos lo siguiente:

“La figura de los Concejos Municipales de Distrito, tiene regulación constitucional, concretamente en el artículo 172 párrafo 2° de nuestra Carta Fundamental, según el cual:

‘Artículo 172.-

(…) Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.’   (La negrita no pertenece al original)

De acuerdo con la anterior disposición constitucional, los Concejos Municipales de Distrito tienen como función principal la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón para los cuales fue constituido, y su creación tiene lugar ante la existencia de casos calificados.

En concreto, la Ley N° 8173 de comentario se emitió por expresa disposición constitucional en virtud de que tiempo antes, la figura de los Concejos Municipales de Distrito fue declarada inconstitucional mediante voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999. Por ello, y al quedar vacías de contenido legal, el legislador optó por modificar la Constitución Política con el fin de darles un respaldo constitucional haciendo desaparecer el obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento (Ver expediente legislativo N° 13.754, Folios 101 y 102, ‘Acta de la Sesión Plenaria N° 145’ celebrada el miércoles 15 de marzo del 2000).

Con base en la reforma constitucional del artículo 172 mencionada, y ante la orden constitucional expresa relativa a la emisión de una ley que regulara las condiciones especiales que ameritaran su constitución, creación, estructura, funcionamiento y financiamiento de estos Concejos, el legislador promulgó la ley N° 8173 de repetida cita.

De la lectura del artículo 172 Constitucional, se colige también que el constituyente delegó en el legislador el establecimiento, mediante ley -ley especial dice la Constitución- de las condiciones especiales que justifiquen su creación, así como su funcionamiento y financiación, constitucionalizando y consolidando el sistema de los Concejos Municipales de Distrito en nuestro país. (Opinión Jurídica N° 152-2001 del 19 de Octubre del 2001)

Es precisamente en cumplimiento de esa delegación de la norma constitucional, que el legislador emitió la ‘Ley General de Concejos Municipales de Distrito’, Ley N° 8173, la cual tiene como fin, de acuerdo con su numeral 1°, el regular la creación, organización y funcionamiento de los Concejos Municipales de Distrito.

Dicha ley otorga a los Concejos Municipales de Distrito, la calidad de órganos con autonomía funcional propia, y se encuentran adscritos a la Municipalidad del cantón respectivo, es decir, que no son entes autónomos independientes sino que pertenecen  a la Municipalidad del lugar, ostentando un cierto grado de libertad que no implica independencia.

Como se indicó anteriormente la ley en cuestión otorga autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la cual le permite ejercer las competencias que a través dicha normativa legal le son otorgadas, sin embargo, esa facultad no implica en ningún momento independencia total en relación con la Municipalidad a la cual se encuentran adscritos.

Y es precisamente el artículo 4 de la Ley N° 8173 la que establece, de manera general, las competencias que ostentan estos órganos. En concreto, el numeral en cuestión dispone:

‘Artículo 4°-Los concejos municipales de distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito y podrán convenir en toda clase de alianzas de cooperación con la municipalidad del cantón y con entes públicos no territoriales. Para concertar convenios con otras municipalidades u otros concejos municipales de distrito, necesitarán la aprobación de la municipalidad del cantón al que pertenece el distrito que gobiernan y administran.’ (La negrita no pertenece al original)

De la anterior transcripción se desprende claramente que el legislador otorgó a los Concejos Municipales de Distrito la facultad de ejercer las competencias locales, entendidas como aquellas que en principio le corresponde realizar la Municipalidad; pero con una limitante territorial, es decir, que el Concejo Municipal de Distrito solamente puede actuar o prestar servicios y velar por los intereses locales del respectivo distrito o distritos para los cuales fue constituido.

Por su parte, el artículo 3 de la ley de marras señala que a estos órganos les son de plena aplicación toda la normativa establecida para las Municipalidades, siempre y cuando no haya incompatibilidad en el caso de competencias propias y exclusivas de esos entes (artículo 3).

Es así como, los Concejos Municipales de Distrito tienen, por disposición expresa de la Ley N° 8173, la facultad de ejercer las competencias dentro del territorio o distrito para el cual fue creado, teniendo las potestades que ostentaría la Municipalidad si dicho órgano no existiese.

Valga acotar que, del estudio de los expedientes de los proyectos de ley N° 13.754 (Reforma del artículo 172 de la Constitución Política) y N° 14.469 (Ley General de Concejos Municipales de Distrito), se desprende la necesidad de la existencia de este tipo de órganos y la importancia de su función, encaminada a facilitar la prestación de los servicios municipales a los vecinos de aquellas localidades distantes de la cabecera de Cantón, a quienes se les dificulta acudir al respectivo Municipio.

Por ello, estas dependencias son en sí una respuesta a la realidad costarricense y a las necesidades de la población, por lo que su constitución hace posible el cumplimiento de los principios fundamentales del servicio público, a saber, continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen e igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios (artículo 4 Ley General de la Administración Pública).

Aunado a lo anterior, resulta de importancia tener en cuenta la gran legitimidad que gozan estos órganos por cuanto para su creación se requiere la realización de una consulta popular en la que se da a conocer a los ‘vecinos del cantón’ el respectivo proyecto de creación del Concejo Municipal, siendo que al constituirse por este procedimiento, cuentan con gran respaldo popular. Asimismo, los funcionarios que ostentan la jerarquía de dichos Concejos, sea el Concejo Municipal de Distrito y el Intendente Municipal, son nombrados a través del mismo proceso de elección que el utilizado para el nombramiento del Gobierno Municipal de la Municipalidad del Cantón, es decir, son electos popularmente, teniendo los mismos deberes y atribuciones de los regidores municipales y del Alcalde Municipal, respectivamente (artículos 6 y 7, Ley N° 8173)”. 

            Adoptando como marco de referencia lo anterior, y en vista del problema de interpretación que se ha suscitado en cuanto al numeral 2 de la Ley n.° 8173, en el sentido de que algunas personas sostienen que nos es necesaria la reglamentación para la creación de un concejo municipal de distrito, pues el reglamento es más que todo para regular su funcionamiento; mientras que otros interpretan que la reglamentación está referida a determinar los casos de los distritos distantes de la cabecera del cantón, por lo que es un acto previo para su creación, se hace necesario utilizar los métodos de interpretación de las normas para desentrañar el recto sentido del precepto legal que estamos comentando.

            El numeral 2 de la Ley n.° 8173 indica que la creación de concejos municipales de distrito debe ser dispuesta al menos por dos tercera partes del total de integrantes del Concejo del cantón, cuando lo solicite un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito respectivo, y, solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad. El proyecto de creación debe ser sometido a consulta popular, mediante la publicación en La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación cantonal; debe contar con el apoyo de al menos el 15% de los votantes inscritos en el cantón.

            Revisando el expediente legislativo n.° 14.469, proyecto de ley presentado por varios diputados y que dio origen al la Ley n.° 8173, son pocos los elementos de juicio que encontramos en él. En efecto, en el tema que nos ocupa, prácticamente la redacción del numeral 2 se mantuvo inalterable a lo largo del inter legislativo (véanse, entre otros, los folios 3 y 194 del citado expediente, así como en el dictamen unánime afirmativo de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración rendido el 24 de octubre del 2001 al Plenario Legislativo, folio 216).

            No obstante, de una interpretación literal, lógica y teleológica de la norma que estamos glosando, se puede concluir, con un alto grado de certeza, de que la finalidad del reglamento es regular el tema de la distancia de los distritos de la cabecera del cantón, y no el funcionamiento de los concejos municipales de distrito. En primer lugar, porque este reglamento debe ser dictado “previamente” por cada municipalidad a la creación del concejo municipal de distrito. Es decir, el numeral 2 de la Ley n.° 8173 establece una serie de requisitos para la creación de estos órganos municipales; además del señalado, su aprobación por una mayoría calificada del total de los miembros del Concejo (2/3 tercios), la solicitud expresa de al menos 250 vecinos del distrito respectivo, el sometiendo del proyecto de creación al cuerpo electoral cantonal mediante la publicación en La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación local y, por último, que cuente con al menos el 15% de los votantes inscritos del cantón. Todos estos requisitos son necesarios para la validez del acuerdo del Concejo donde se dispone crear el concejo municipal de distrito.

            Así las cosas, resulta claro que antes de que el Concejo adopte el acuerdo debe haber definido reglamentariamente cuáles distritos consideran distantes de la cabecera del cantón, en los que es posible crear un concejo municipal de distrito. Dicho de otra forma, el legislador le traslada la competencia a la municipalidad respectiva dado su grado de autonomía para que, por la vía de un reglamento municipal, defina previamente cuáles distritos cumplen con el requisito de “distantes de la cabecera del cantón”, en los que se requiere de un órgano de esta naturaleza para la mejor administración de los intereses y servicios locales en ese distrito. Desde esta perspectiva, el legislador se decantó por establecer como “casos calificados” a que se refiere el numeral 172 constitucional, aquellos en los que el distrito es distante de la cabecera de cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.

            La postura que estamos siguiendo resulta lógica, pues no tiene sentido que los vecinos de un determinado distrito soliciten al Concejo la creación de un concejo municipal de distrito si, previamente, este no ha definido reglamentariamente que se cumple con el requisito de la distancia o la lejanía con la cabecera del cantón, pues ese es un elemento necesario, mas no suficiente, para la validez del acuerdo municipal.

            Ahora bien, en el ejercicio de la potestad reglamentaria el Concejo no puede actuar libremente, sino que en la definición de lo “distante” tiene necesariamente que someterse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, tienen rango constitucional, así como a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública).

            Como puede deducirse de lo dicho, el numeral 2 de la Ley n.° 8173 no es una norma legal aplicativa per se.  Su naturaleza es diferente, más bien es una norma no aplicativa de cumplimiento obligado para el ente de reglamentación. Sobre el particular,   SAGUÉS, Néstor Pedro. “El Amparo contra Leyes”. San José, Revista Ivstitia, año 4, n.° 39, marzo de 1990, p. 12, indica lo siguiente:

“(…) B) Ley no autoaplicativa, de cumplimiento obligado para el órgano de reglamentación o ejecución. En este supuesto, la ley todavía no puede efectivizarse, porque falta la norma intermedia, esto es, la que regula e implementa la ley general no operativa; o requiere la emisión de voluntad concreta del ente de ejecución. No obstante,  si el órgano de implementación debe instrumentar (v.gr.,  si ésta dispone que ‘el Poder Ejecutivo tendrá que dictar las reglas de ejecución de esta ley’, o algún precepto similar)…”.

            Lo anterior significa, ni más ni menos, que cuando el territorio de un cantón tiene una importante extensión geográfica o, al no presentarse este hecho hay distritos que razonablemente se encuentra distantes de la cabecera del cantón por otras razones: verbigracia: la falta de una carretera que conecte al distrito con la cabecera del cantón, lo que, pese a la cercanía entre ambos, la distancias entre una población y otra es significativa, o por la falta de caminos, siendo la vía que une a la cabecera del cantón con los distritos la marítima, etc., el Concejo está en el deber jurídico de emitir la respectiva reglamentación sobre la materia.  

            En este supuesto no creemos que estemos en presencia de una Ley no aplicativa de cumplimiento discrecional para el órgano o ente de reglamentación o ejecución, pues en este análisis no podemos dejar de lado que la Ley n.° 8173 es una ley especial, que desarrolla, ni más ni menos, un precepto constitucional (el numeral 172), lo que se conoce en otros ordenamientos jurídicos como leyes orgánicas. De optarse por esta segunda opción, le bastaría a la municipalidad de un cantón el no promulgar el reglamento para hacer nugatorio, no solo el precepto legal, sino el constitucional, los cuales, además de ser las normas habilitantes para crear los concejos municipales de distrito, constituyen el fundamento jurídico para que Concejo y el cuerpo electoral del cantón, ante la solicitud de los vecinos de un distrito, decidan si lo crean o no. El diseño constitucional y legal para crear un concejo municipal de distrito no puede ser entorpecido por el hecho de que la municipalidad respectiva no ejercer el deber legal que le impone el derecho de la Constitución (valores, principios y normas). En estos casos, la idea es que exista el procedimiento para la creación del concejo municipal de distrito; asunto muy distinto al de la decisión de crearlo, pues, en este último supuesto, depende de lo que decida el Concejo y el cuerpo electoral cantonal.

            Tampoco creemos que se esté vulnerando la autonomía municipal que le garantiza el Derecho de la Constitución a los Gobiernos Locales, ya que, en primer término, ese mismo Derecho le asignó a la Asamblea Legislativa, en su numeral 172, la competencia para regular la organización, el funcionamiento y el financiamiento de los concejo municipales de distrito. Por otra parte, el Parlamento no está compeliendo a los Gobiernos Locales a crear este tipo de órganos; todo lo contrario, esa decisión está dentro de su ámbito competencial, aunque es compartida con el cuerpo electoral cantonal. Por último, el tema de la determinación de la distancia tampoco lo aborda la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la potestad de legislar, sino que se lo traslada al Concejo para que lo reglamente como requisito previo a la creación de los concejos municipales de distrito. En este caso el Concejo debe ejercer esa potestad, ya que de no hacerlo estaría haciendo nugatorio el precepto constitucional. En pocas palabras, bastaría con que la municipalidad no ejerza la potestad reglamentaria en el caso de estudio para convertir en “letra muerta” una norma de la Constitución Política, lo que dejaría en mal predicado uno de los principios claves del Estado constitucionalista contemporáneo como es el valor normativo de la Carta Fundamental.  “La Constitución en  su unánime concepción contemporánea, no sólo es ‘suprema’ en cuanto a criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento, sino también un conjunto de normas y principios fundamentales vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables -salvo casos calificados de excepción, en que si ellos resulten imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades -tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución -en su pleno sentido-, incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando la que se le opongan”. (Véase el voto n.° 3194-92 de la Sala Constitucional. Las negritas no corresponden al original).  Vista así las cosas, el deber de reglamentar la ley no la impone el legislador al Concejo, sino que se deriva necesariamente de la Carta Fundamental y esa consecuencia lógica de la autonomía municipal.

            Por último, existe una razón adicional para residenciar el reglamento municipal en la materia de precisar la distancia del distrito con la cabecera del cantón, y no en el funcionamiento del concejo municipal de distrito, y es el hecho de que esta última materia la libró la Asamblea Legislativa, actuando como poder reformador, al legislador ordinario, al disponer en el numeral 172 constitucional que la ley especial regularía la estructura, el funcionamiento y el financiamiento de los concejos municipales de distrito. Estamos, pues, ante una materia no disponible para el gobierno local a través del ejercicio de la potestad reglamentaria municipal.

III.-     CONCLUSIÓN.

            La finalidad del reglamento que menciona el numeral 2 de la Ley n.° 8173 es regular la distancia de los distritos de la cabecera del cantón, y no el funcionamiento de los concejos municipales de distrito.

            De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/dbc