C-110-2006

15 de marzo de 2006

Señora

Leticia Alfaro Alfaro

Secretaria Municipal

Municipalidad de Grecia

S.         O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SEC-1366-2006 de fecha 30 de enero de 2006 recibido por la Oficina de Recepción de Documentos de la Procuraduría General de la República el 16 de febrero del año en curso, y mediante el cual transcribe el acuerdo tomado por la Corporación Municipal de Grecia, en Sesión ordinaria del jueves 19 de enero de 2006, en que se acuerda solicitar a la Procuraduría General de la República criterio técnico jurídico, con el fin de aclarar la interpretación que se le debe dar al artículo 70 de la Ley N° 7052, con relación a como debe interpretarse el impuesto que ahí se señala, y se diga claramente si las municipalidades pueden cobrar ese impuesto desde 0.01% hasta 1%, o si por el contrario debe entenderse que es un 1% de manera taxativa.

I-         POTESTAD TRIBUTARIA Y COMPETENCIA TRIBUTARIA:

En el ámbito de la doctrina tributaria, se ha indicado que la potestad tributaria consiste en la facultad de aplicar tributos o bien de establecer exenciones. Es decir, es el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar a cargo de determinados sujetos, la obligación de pagar un tributo. Ese potestad tributaria, puede ser ejercida originaria cuando es ejercida por el Estado, o derivada cuando es ejercida por las entidades municipales, como una manifestación de la autonomía municipal que deriva del artículo 170 de la Constitución Política.

Pero también la doctrina distingue paralelamente al poder tributario, la facultad de ejercitar dicho poder en el plano material, que se denomina competencia tributaria, pudiendo ambas potestades coincidir, pero no de manera obligatoria, porque se manifiestan en esferas diferentes, pudiendo haber órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario. Desde esta perspectiva, el poder tributario no puede ser suprimido, delegado ni cedido; en tanto la competencia tributaria, sí puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o privados. En nuestro ordenamiento jurídico, ambos conceptos han sido puestos de manifiesto, al diferenciarse entre sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación tributaria.

            La Sala Constitucional en su jurisprudencia, ha reconocido la posibilidad de que en determinadas circunstancias y dentro de ciertos límites razonables, opere una delegación relativa de dichas facultades, siempre y cuando se señalen en la ley, los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario se estaría en presencia de una delegación absoluta de tales facultades, lo cual si se opondría a la Constitución Política. ( véase al efecto Voto 1427-95 de las 16:03 horas del 14 de marzo de 1995 ). Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al referirse a la delegación relativa en materia tributaria, manifestó:

“Las alegaciones de la recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aún dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (…) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo. (…)

El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N° 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un maximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4° tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, (…) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un maximun, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue.” ( Corte Plena, sentencia N° 0730-95 de las 15:00 horas del 3 de febrero de 1995 ).

II.        NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES.

            El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón , atribución  que se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades municipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios por los servicios municipales ( artículos 68, 74, 77 y 79 ), sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana  que le otorga a  las  municipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana-. 

En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la Ley de Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original).

Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)

            Las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto  sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas. Dice en lo que interesa el artículo 70:

Articulo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.

Teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, el cobro de la licencia de construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción territorial.

III       ANALISIS DE FONDO:

En el artículo 70 de la ley N° 4240 y sus reformas mediante el cual se crea el llamado impuesto sobre las construcciones, aparecen bien definidos sus elementos esenciales, a saber: El sujeto activo o acreedor del tributo que son las entidades municipales; el sujeto pasivo, que son los dueños de construcciones y urbanizaciones; el hecho generador, que son propiamente las construcciones y urbanizaciones; la base imponible, que es el valor de las construcciones y urbanizaciones, y finalmente la tarifa, que es hasta el 1% del valor de las construcciones y urbanizaciones. Tal norma resulta  acorde con  lo dispuesto en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por cuanto solo mediante ley, se pueden crear, modificar, o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, así como indicar el sujeto pasivo; toda vez que en materia tributaria priva el principio constitucional (artículo 121 inciso 13) de reserva legal absoluta.

Sin embargo, si analizamos el artículo 70 de la Ley de Construcciones, en cuanto al establecimiento de la tarifa del impuesto, podemos advertir que el legislador expresamente le otorga a la municipalidad la facultad de fijar ésta en un máximo del 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones, lo cual implica que la entidad municipal puede fijar la tarifa del impuesto entre el rango de 0% ( tarifa neutra ) a 1%, sin que ello violente el principio de reserva legal, por cuanto tal y como se expuso supra, el hecho de que se establezca una tarifa elástica no implica la delegación de la potestad tributaria, sino más bien la posibilidad de ejercitar ese poder tributario en el plano material, es decir, la competencia tributaria. No queda duda entonces, de que si bien es el legislador el que establece la cuantía del gravamen, al fijar un maximun, deja a cargo de la entidad municipal la posibilidad de fijar el impuesto en un porcentaje menor. Debe aclararse sin embargo, que esa delegación que hace el legislador, no legitima a la entidad municipal para aplicar tarifas diferenciadas a los administrados, de suerte tal que la tarifa que se fije debe ser de aplicación general, ello para no quebrantar el principio de justicia tributaria material.

CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que las entidades municipales pueden fijar la tarifa del impuesto de construcción desde el 0% ( tarifa neutra ) hasta el 1% como máximo, y la misma debe ser de aplicación general.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

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