C-149-2006

7 de abril de 2006

Licenciado

Manuel Antonio Bolaños Salas

Ministro

Ministerio de Educación Pública

S.       D.

Estimado señor Ministro:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio, sin número, de fecha 13 de marzo del 2006, recibido en esta Procuraduría el día 4 de los corrientes, dando respuesta en los siguientes términos:

I-         ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita que esta Procuraduría rinda el dictamen a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, nos remite el expediente administrativo N° MEP-OD-01-2005, que consta de 83 folios, y nos adjunta la resolución de ese Despacho N° 608-2006, de las 10:00 horas del 2 de marzo del 2006, en la cual se resuelve:

“Con fundamento en las consideraciones expuestas y en las disposiciones contenidas en los artículos 214, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, se acoge el informe del órgano director OD-01-2006 del 10 de febrero del 2006 y se procede remitir los autos a la Procuraduría General de la República a efecto de solicitar dictamen favorable sobre la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del ascenso en propiedad efectuado mediante acción de personal número 96174, la cual indica que la funcionaria xxx, cédula de identidad número xxx, asciende de Directora de Enseñanza General Básica 4 de la Escuela Ulloa, a Directora de Enseñanza General Básica 5 de la Escuela Juan Mora Fernández, con un rige del 01 de febrero del 2002, lo cual constituye un nombramiento que contraviene lo establecido en inciso b) del artículo 20 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, tomando en consideración que un mes antes se había aplicado un ascenso (con un rige del 01 de enero del 2002), pasando del puesto de Directora de Enseñanza General Básica 3 en la Escuela Elisa Soto Jiménez a Directora de Enseñanza General Básica 4 en la Escuela Ulloa, según consta en acción de personal número 59907. Lo anterior de conformidad con los artículos 245, 273, 244, 345, 353 y 354 de la Ley General de la Administración Pública.”  (El destacado en negrita es del original).

II-        IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO POR ACAECIMIENTO DEL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.

La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal indicado en el inciso 5) de esa norma. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

a.         Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la 0extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

b.       Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable."  ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001. Véase en igual sentido los dictámenes números C-013-2005 del 14 de enero de 2005 y C-005-2006 del 11 de enero de 2006).

En relación con el tema que nos ocupa, esta Procuraduría ha comentado:

“(…) De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". (Dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995). (Véase al respecto, en sentido similar -entre otros- los dictámenes números C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo de 2000 y C-013-2005 del 14 de enero de 2005).

Aunado a ello, téngase presente que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Por consiguiente, únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Así, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

De esta manera, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

Teniendo en cuenta lo expuesto, en el caso que nos ocupa, se solicita el dictamen favorable de esta Procuraduría sobre la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del ascenso en propiedad efectuado mediante acción de personal número 96174 con fecha de rige del 01 de febrero del 2002, resultando claro que sobre dicho acto declaratorio de derechos ha operado el plazo cuatrienal de caducidad que establece el numeral 173 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública.

III-      CONCLUSIÓN.

Al constatarse que ha operado el plazo de caducidad que establece el artículo 173 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública, sobre el acto administrativo cuya nulidad se pretende, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen favorable que establece dicho numeral.

Del señor Ministro de Educación Pública, deferentemente suscribe,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Mercantil a.i.                          

Adjunto: expediente administrativo.

ACACHA/gas