Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 176 del 09/05/2006
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 176
 
  Dictamen : 176 del 09/05/2006   

C-176-2006

C-176-2006


9 de mayo de 2006


 


 


Licenciados


Carlos Ml. Soto Guevara


Presidente


Heydi Román Ovares


Fiscal


Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas


S.  O.


 


 


Estimados licenciados:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio F-0592-2005, de fecha 24 de mayo del año próximo pasado.   Previo a desarrollar el tema consultado, sírvase aceptar las disculpas del caso ante el atraso sufrido en la atención de la inquietud que interesa a esa Corporación, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


 


I.         Objeto de la consulta.


 


En atención al contenido de la Resolución de la Sala Constitucional N° 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, consideran los representantes del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas que se ha fomentado un desplazamiento de sus agremiados para ocupar cargos relacionados con las materias que son propias de su gremio.  Como elemento que coadyuva a ese desplazamiento se menciona la línea jurisprudencial que ha emanado de este Órgano Asesor en punto a la interpretación del precitado antecedente del Tribunal Constitucional.


 


En tesis del consultante, lo que la Resolución N° 3409-92 estableció fue la inconstitucionalidad sobre la interpretación que venía haciendo la Administración:  … a la hora de seleccionar personal en el área de los recursos humanos con base en el inciso a) del artículo 17 de la Ley 7105, Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica.  De allí que sea muy claro que dicho artículo sigue teniendo vigencia incluso cuando se trata de puestos cuyo perfil profesional sea el de un Administrador de Recursos Humanos, cuando se trata de puestos de dirección y Administración (sic) de esos recursos.”


 


            En desarrollo de la posición que se transcribe en el párrafo precedente in fine, se concreta el motivo de la consulta en el siguiente sentido:


 


“A pesar de la claridad de la Sentencia 3409-92 en el sentido que venimos señalando, diversos pronunciamientos de esta Procuraduría General han interpretado el voto mencionado excediendo los alcances y efectos dados por la propia Sala Constitucional.  Como se ha venido destacando, los alcances y efectos de dicha Sentencia tienen que ver única y exclusivamente con la Administración de Recursos Humanos y no con el resto de especialidades de la Administración en general, ni con el resto de áreas profesionales que componen las Ciencias Económicas, mientras que esta Procuraduría ha incluido dentro del alcance del voto antes citado prácticamente a todo el cúmulo de profesionales que componen las Ciencias Económicas y se encuentran incluidas en el artículo 17 de la Ley 7105.”


 


            Sustenta la anterior afirmación, en criterio del Colegio, la transcripción que se hace de las conclusiones contenidas en los dictámenes C-071-94, C-161-97, C-058-98, y C-071-94, sobre los que cabe advertir, desde ahora, que volveremos en el momento oportuno.


 


            Adicionalmente, se manifiesta:


 


“Desde nuestro punto de vista, existe una gran diferencia entre lo dispuesto por la Sala Constitucional  en el voto 3409-92 y lo que se ha establecido en las conclusiones de los distintos dictámenes de la Procuraduría General de la República, antes mencionados.  En abono a lo indicado por la Sala Constitucional, debe tenerse en cuenta que en el artículo 17 inciso a) de la Ley Orgánica de nuestro Colegio, la Administración como ciencia, es un concepto mucho más amplio, debido a que contiene un sin número de especialidades entre la que se encuentra la “Administración de Recursos Humanos”, siendo que la Procuraduría General de la República, desde nuestro punto de vista, tiende a confundir la Administración como un todo, con una interpretación errónea que se le ha venido dando, ha (sic) perjudicado notoriamente el ejercicio profesional de las Ciencias Económicas, pues la administración pública y demás entes estatales se han aprovechado de los criterios de esta Procuraduría para nombrar a cualquier profesional ajeno a las Ciencias Económicas en puestos propios de las Ciencias Económicas tales como la Administración en General, Economía, Banca, Finanzas, Mercadeo, etc.


 


Vale la pena mencionar que el Servicio Civil -órgano oficialmente especializado en materia de recursos humanos- en concordancia con los (sic) establecido por la Sala Constitucional, dentro del informe IT-EOT-078-99 del 21 de diciembre de 1999, estableció las atenencias académicas y profesionales, para la coordinación o dirección de las Unidades de Recursos Humanos dentro del ámbito de competencia del Servicio Civil, indicando lo siguiente:


 


“Conclusiones. 1.  “Para efectos de contratación de profesionales responsables de la coordinación general de los diferentes procesos que se llevan a cabo en las unidades de Recursos Humanos existentes dentro del ámbito del Régimen de Servicio Civil, resultan atinentes formaciones académicas como las siguientes carreras universitarias, todas comprendidas dentro de las ciencias administrativas:  Administración de Recursos Humanos; Administración, Administración del Trabajo; Administración Pública, Administración de Negocios en sus diferentes énfasis; Administración de Empresas en sus diferentes énfasis.  (Informe IT-EOT-078-99 del 21 de diciembre de 1999.  Dirección General de Servicio Civil)  (El destacado en negrita es nuestro)


 


Como se puede observar, la coordinación, dirección o conducción gerencial de un sistema integral de Administración de Recursos Humanos es un campo de actividad mucho más específico siendo idóneos por su formación profesional, los profesionales en Administración de Recursos Humanos; Administración, Administración del Trabajo; Administración Pública; Administración de Negocios en sus diferentes énfasis; Administración de Empresas en sus diferentes énfasis, tal y como lo define el Servicio Civil.


 


Por todo lo expuesto y de conformidad con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma respetuosa solicitamos al ente asesor del Estado reconsiderar las conclusiones emitidas en los dictámenes C-071-94, C-061-97 y C-058-98, únicamente en cuanto a la interpretación que allí se le ha venido dando a los alcances del Voto Constitucional N° 3409-92, dejando claro que los efectos de esa Sentencia y la 3411-93 de aclaración se refieren únicamente al área de Recursos Humanos y no a todos las áreas de especialidad contenidas en las Ciencias Económicas.”


 


 


II.        Análisis de la consulta.


 


Como bien se indica en su oficio, esta Procuraduría General entra a considerar la presente gestión en el ámbito de su competencia de reconsideración (y eventual modificación) de oficio de sus criterios.  Sin embargo, nos parece oportuno, iniciar el análisis con la transcripción, en lo conducente, de la sentencia de la Sala Constitucional sobre la que el Colegio consultante hace descansar su petición.  


 


En ese sentido, tenemos que la Resolución N° 3409-92 se emite a consecuencia de la gestión realizada por una profesional en la rama de la psicología quien, dentro de una acción de constitucionalidad, cuestiona la correspondencia del artículo 17 inciso a) de la Ley N° 7105 de 31 de octubre de 1988 con respecto al Texto Fundamental, por violación al principio de igualdad (artículo 33 del Texto Fundamental y de asociación (artículo 25 ibidem), por estimar que se establecía un privilegio monopólico para que los profesionales agremiados al Colegio aquí consultante pudieran ocupar, en exclusiva, puestos públicos relacionados con los recursos humanos.  También se acuso la inconstitucionalidad, por omisión, del artículo 18 del mismo cuerpo normativo, por estimar que debió hacer mención expresa de los profesionales de otras ramas del saber científico para que se respetaran sus derechos adquiridos a conservar sus puestos, así como optar a la carrera administrativa.


 


            En aquel momento, el Colegio consultante arguyó lo siguiente, en contra de la tesis sostenida por la accionante:


 


“En relación con el fondo, afirma que en " la ARH, -Administración de Recursos Humanos- como en la administración en general, se conjugan numerosas disciplinas. Pero lo importante es algo que es demasiado claro: a)Existe la profesión del administrador, como existe la de abogado y la de psicólogo; b) Solo el graduado en administración estudió para administrador; y c) Los trabajos de administrador deben desempeñarse por profesionales en administración". "Por supuesto que en ciertos puestos, en ciertas jefaturas, los requerimientos de otras disciplinas son mayores que las necesidades propiamente en Administración, casos en los que las jefaturas puedan ser ocupadas por otros profesionales. Pero tal caso no es el del Psicólogo, quien no tiene formación en muchísimos campos de la ARH, como ocurre con valoración y clasificación de puestos, normativa sobre administración de personal, etc. Por ello lógicamente un Psicólogo no puede ocupar una jefatura de ARH, aunque si puede colaborar ampliamente en esta área". "No existe ninguna discriminación irracional e injustificada, sino una elemental y lógica, de delimitación del campo de una determinada profesión... Si esto no fuere cierto, la conclusión entonces sería que la administración como profesional no existe y que cualquiera puede serlo, lo cual acorde con principio de igualdad (sic) tendría más que conducir a sostener el libre ejercicio de todas las actividades profesionales". "De todos modos solo con violación de lo dispuesto en la Ley 4505 un psicólogo podría estar de responsable de una administración que exige una preparación que no tenía, desempeñando una profesión de la cual tiene algunos elementos ( por ser precisamente interdisciplinaria) pero no todos los necesarios, ni está incorporado al Colegio como lo disponía esta Ley". (Resolución N° 3904-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos)


 


            En lo que toca propiamente al fondo de la impugnación, la Sala Constitucional empieza por centrar su atención en torno al verdadero objeto de la acción, dilucidando que se trata de la interpretación que brinda la Administración a la norma, de la cual deriva un ámbito de exclusividad para los agremiados al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas:


 


“2. Del estudio de los diversos argumentos de las partes interesadas, la Sala llega a la convicción de que lo que se cuestiona en su valor constitucional, es la forma cómo se aplican y el valor que se les da, por la Administración, a las normas cuestionadas. En efecto, en el escrito de interposición de la acción, el argumento más importante que se expone, es la violación al principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política, en razón que se le otorga a los artículos mencionados un valor de exclusividad que no tiene. En otras palabras, lo que se solicita es que se declare que cualquier profesional, en las diversas ramas de las Ciencias Sociales distintas a las Económicas, puede, jurídica y constitucionalmente, desempeñar cargas en el amplio campo de la administración de los Recursos Humanos, conservando todos los derecho que se tenían antes de la promulgación de la Ley 7105 de 31 de octubre de 1988, incluyendo el derecho de participar en los procedimientos o concursos internos y externos par ascender a los cargos que sean compatibles con la preparación universitaria que ha recibido. de lo anterior se concluye, entonces, que lo que se debe dilucidar es si las normas cuestionadas les conceden a los profesionales graduados en Ciencias Económicas, con exclusión, inclusive retroactiva, de cualesquiera otras profesiones, el derecho único para desempeñar todos los cargos que tengan que ver con la administración de los Recursos Humanos.”  (Resolución N° 3904-92)


 


            Luego, se entra en el análisis de las específicas características que tiene la materia de “recursos humanos”, para llegar a concluir que una interpretación restrictiva del artículo cuestionado desconoce un dato objetivo:  que existen profesionales en otras áreas del saber humano que tienen formación académica suficiente para desempeñarse en la materia que interesa.  Obsérvese, empero, que la conclusión a que arriba el Tribunal se hace en términos genéricos:


 


“3. En concordancia con lo dicho, parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los Profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines. Lo de interdisciplinario ha sido admitido incluso por el mismo Colegio de Ciencias Económicas, conforme se observa en su memorial de coadyuvancia. Asimismo, en relación con otras ciencias se ha llegado a expresar, por ejemplo, que en la actualidad la contribución de la Psicología al área en estudio es "sumamente valiosa" en campos como selección de personal, entrenamiento y capacitación, orientación profesional, tests psicológicos, conceptos y modelos de actitudes y motivación (ver además: artículos 7 y 4 de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos, número 6144 del 20 de noviembre de 1977). Lo mismo se ha dicho de la Sociología y de sus orientaciones hacia la materia de Recursos Humanos, de donde surgen conceptos como Sociología industrial, de la empresa o de la administración; o de la Ingeniería y industrial y el establecimiento de parámetro para calificar el rendimiento de los trabajadores, el mejoramiento de los métodos de producción y estudios de tiempos y movimientos, entre otros (ver artículos 9,11 y en especial, el 16.a.3., de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, número 3663 del 10 de enero de 1966 y sus reformas); o del Derecho en relación con los conocimientos sobre legislación laboral que son necesarios dentro de la administración de Recursos Humanos, con el objeto de regular las relaciones de trabajo y los conflictos de intereses que en esta área se producen; sin pretender decir, por supuesto, que las materias señaladas son las únicas con las que guarda relación. Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se atrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absolutamente e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regulada por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla (véanse como ilustración, los incisos d y g del artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Letras y Filosofía, número 4770 de 13 de octubre de 1972).”  (Resolución N° 3904-92.  El subrayado no es del original)


 


            De seguido, la propia sentencia precisa su alcance, haciendo la anotación de que no se trata de que la conclusión a que arriba permita que cualquier sujeto ocupe cualquier puesto, sino que se refiere a profesionales de otras ramas del saber científico, igualmente capacitados, según sus atestados académicos, para desempeñar las tareas que interesan:


 


“4. El inciso a) del artículo 17 supracitado, dispone que se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados universitarios en administración de Recursos Humanos. De otra parte, ya se vio que esta materia está integrada además, por toda una serie de especialidades o aspectos que no son propios o exclusivos de la administración como ciencia, sino que han sido desarrolladas por otras ciencias sociales y exactas. Asimismo, como bien se ha dicho en el proceso, las leyes orgánicas de las corporaciones profesionales buscan entre otras cosas relevantes, delimitar la metería concreta que será legítimamente reservada para sus agremiados, con los fines de interés público que persigue el ordenamiento jurídico. Ahora bien, con base en lo que se ha explicado, se deduce que la delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recurso Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender los efectos a la totalidad de esa actividad y destinarla a los graduados en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley, tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia.   (Resolución N° 3904-92.  El subrayado no es del original)


 


            De suerte que la conclusión que deviene consecuente con la anterior afirmación sea, en lo que atañe a la materia de “recursos humanos” entendida como una actividad “interdisciplinaria”, la siguiente:


 


En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 58 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías y fiscalizar lo correspondiente en las esferas no estatales, de conformidad con el ordenamiento jurídico.”  (Resolución N° 3904-92.  El subrayado no es del original)


 


            A raíz de una gestión de adición y aclaración sobre la sentencia que se viene comentando, solicitada por el Colegio consultante, la Sala Constitucional aclara que la definición del perfil profesional que debe ser requerido en un determinado puesto o cargo es asunto del Poder Ejecutivo, o de la Ley:


 


“Del análisis de ese trozo (1) y su contexto se deduce que, quien debe establecer y regular los requisitos de idoneidad para cada función integrante de la administración de los recursos humanos, no es este Tribunal, sino, el Poder Ejecutivo, a través de su potestad reglamentaria, que la Constitución Política le confiere en el artículo 140, incisos 3 y 18, sin perjuicio, por supuesto, de la superior función del legislador. En consecuencia, corresponderá a esos órganos del Estado, de conformidad con los atributos de sus competencias, lo preceptuado por la Constitución y lo establecido en los parámetros de guía indicados por la resolución número 3409-92, determinar y plasmar en las normas jurídicas de organización correspondientes (véase el punto "c" de la parte dispositiva de ese fallo), los requisitos de idoneidad que deben exigirse, para poder desempeñar cargos dentro del conjunto de funciones que conforman la administración de recursos humanos (véase sobre los principios constitucionales de idoneidad y eficiencia en la Administración Pública, el voto de esta Sala número 140-93).- III.- Las anteriores consideraciones disipan cualquier duda de las que plantea la gestión. En todo caso, es ilógico pensar, como lo expresa el apoderado del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, que la sentencia puede significar, que "los graduados en Administración en esta área ya no son profesionales en Ciencias Económicas" (sic), o que, "cualquier graduado en otra cosa puede ser profesional en Ciencias Económicas, si se trata de un componente de la actividad de Administración de Recursos Humanos" (sic). Por lo demás, ya se dijo cuáles órganos deben definir quién es el más idóneo dentro de las distintas clases de profesionales (de acuerdo con la materia de su especialidad, por estudios), para ser Jefe de un Departamento de Recursos Humanos; lo que deberá hacerse considerando la legislación reguladora de los demás Colegios Profesionales relacionados o "interesados", y con criterio objetivo y científico, de conformidad con lo expresado en el fallo.”  (Resolución N° 3904-92.  El subrayado no es del original. (1) El texto a que se alude es el transcrito inmediatamente anterior a esta cita)


 


            Podríamos resumir los aspectos fundamentales del fallo que se viene comentando de la siguiente manera:


 


·          Existen materias que, por su contenido interdisciplinario (v.g., recursos humanos), pueden ser desarrolladas por diferentes profesionales, atendiendo a sus específicos campos de especialidad de estudio.  


·          Deviene en inconstitucional que se limite un determinado tipo de puesto o cargo para una única profesión si existe evidencia que, por el contenido interdisciplinario de la materia que se desarrolla en ese puesto, existen profesionales agremiados a otros colegios que tienen conocimientos idóneos para desempeñarse en él.


·          La definición de las características idoneidad para desempeñar un determinado puesto dentro del sector público es un aspecto que queda reservado a la Administración, debiendo ser la definición de las atinencias profesionales el resultado de una valoración objetiva y razonable de las necesidades a atender por el designado.  Esto sin perjuicio de la competencia que, sobre el mismo tema, tiene el legislador.


·          Igualmente, la idoneidad o no de un determinado profesional para desempeñar un cargo dependerá de los conocimientos académicos que sustentan su grado de educación superior, aunado a la consideración del colegio profesional que lo agremie.


 


Partiendo de los anteriores parámetros, procedemos a analizar los dictámenes que son cuestionados por el consultante.


 


 


III.      Dictámenes que desarrollan los preceptos de la resolución 3409-92.


 


a.         Dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994.


 


Se emite a solicitud del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, y su objeto es el análisis del alcance de una convención colectiva para la definición de los requisitos atinentes para desempeñar cargos en el Instituto Nacional de Seguros.   En el aspecto que interesa para este dictamen, se llegó a concluir en aquel momento:


 


“De acuerdo con la interpretación de la Sala Constitucional, en cuanto al campo del ejercicio profesional en la rama de las Ciencias Económicas, la determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia, estará sujeto al examen del caso concreto, pues "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia."


 


IV.-CONCLUSIONES


 


De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:


1.- La convención colectiva regula materia especial, la cual es de naturaleza laboral.


2.- A la convención colectiva de trabajo constitucionalmente se le ha otorgado fuerza del ley en razón de la importancia de la materia especial que regula dentro de un Estado Social de Derecho.


3.-La fuerza de ley de la convención colectiva, según la Sala Constitucional tiene dos límites: a) debe respetar el derecho vigente y, b) los derechos laborales mínimos adquiridos.


4.- La convención colectiva de trabajo, no puede alterar normativa legal vigente, ni mucho menos aquella dictada para velar por el interés público.


5.- Los Colegios Profesionales cumplen una doble función: a) la protección del debido ejercicio de la profesión, la cual es de interés público y b) defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados.


6.- La normativa legal que regula la colegiatura obligatoria del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, es anterior en cuanto a su vigencia a la convención colectiva del Instituto Nacional de Seguros, razón por la cual dicha convención debió y debe respetar el deber jurídico que aquella impone.


7.- El colegio profesional puede hacer efectiva su función fiscalizadora del ejercicio de la profesión mediante la colegiatura obligatoria, en el tanto dicha obligatoriedad tiene como fundamento la protección del interés público, no modificable por una convención colectiva de trabajo.


8.- La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92.”


 


b.         Dictamen C-161-97 de 29 de agosto de 1997.


 


Nuevamente es el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica es que solicita pronunciamiento sobre: “… si la autonomía de las instituciones autónomas como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las Municipalidades del país las facultan por encima de la ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica para ignorar los requisitos profesionales y legales de incorporación para el nombramiento de puestos a ese nivel".  A raíz de la información recopilada en aquella ocasión, la Procuraduría General hace un análisis normativo de la figura del “gerente”, a modo de ejemplo, relacionándolo con el tema de los alcances de la Resolución N° 3409-92.  Así, se indicó:


 


 “Debe por todo lo anterior valorarse para el caso en estudio, lo establecido por la Ley Constitutiva del AyA, No.2726 de 14 de abril de 1961, en relación con las atribuciones del Gerente de este instituto.


Así, el numeral 12 de la indicada ley establece :


" El Gerente será responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo del Instituto y tendrá las siguientes atribuciones:


a) Formular el plan de organización interna y funcional del Instituto, lo mismo que los programas de trabajo, para presentarlos a la consideración de la Junta, y dirigir la ejecución de los mismos;


b) Acordar la creación de nuevas plazas y designar el personal y su remoción, el cual se regirá por un escalafón, que deberá ser aprobado por la Junta Directiva;


c) Tratándose del nombramiento o remoción de los jefes de los departamentos generales del Instituto, según la organización que se apruebe, el Gerente someterá sus actuaciones a la consideración de la Junta Directiva; d) Formular los presupuestos anuales de sueldos y gastos de funcionamiento, los cuales necesitarán la aprobación de la Junta Directiva; y


e) Autorizar, conjuntamente con el Presidente de la Directiva, los valores mobiliarios que emita el Instituto, lo mismo que la Memoria Anual y los otros documentos que determinen las leyes, los reglamentos del Instituto y los acuerdos de la Junta Directiva".


 


Por otra parte, el artículo 25 de la ley en estudio asigna al Gerente y al Subgerente, indistintamente, la representación judicial y extrajudicial de esta Institución, con las facultades que para los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil.


 


A su vez el artículo 1 de la recién citada ley establece los fines del AyA al indicar :


"Artículo 1.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado". (El subrayado no es del original).


 


De esta forma y en resumen, de las funciones del Gerente del AyA, así como de los fines de la indicada institución, es posible concluir que, entre otras atribuciones, el puesto señalado implica labores de representación judicial y extrajudicial y de la administración de la organización interna y funcional del instituto. Además debe elaborar y dirigir programas de trabajo relacionados con los fines del instituto para ser propuestos a la Junta Directiva.


 


Es a partir de estos elementos de juicio y en caso de existir, a partir de la reglamentación relativa a los puestos del AyA, así como en general de la Ley Constitutiva de ese instituto, que deberá la Administración Activa valorar, de acuerdo con lo resuelto por la Sala Constitucional, si en consideración de los extremos antes indicados debe nombrarse en el cargo de Gerente de la institución a un profesional en ciencias económicas o si es posible nombrar a un profesional en otra ciencia.


 


Nótese que esta Procuraduría por reiterada Jurisprudencia Administrativa y por su condición de Organo Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública, se ve impedida de entrar a valorar casos concretos como el que resultó en virtud de la respuesta a la audiencia otorgada al AyA, por lo que corresponde a la Administración Activa valorar el punto en discusión, decisión ésta que en caso de no ser compartida por el Colegio consultante, podrá ser impugnada mediante los mecanismos ordinarios administrativos y jurisdiccionales previstos por el Ordenamiento Jurídico.


 


5.- CONCLUSIONES


 


En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:


 


1.- Los colegios profesionales tienen como cometidos institucionales los siguientes : a.- la realización de un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y b.- la realización de un fin privado para la organización y protección de los intereses de sus agremiados. La colegiatura obligatoria es el mecanismo jurídico establecido en la ley que pretende hacer realidad el control y fiscalización de interés público que realizan los colegios profesionales.


 


Todo profesional que ejerza su profesión en un puesto en el sector público y en el que por ley se exija su colegiatura obligatoria, debe estar incorporado a su respectivo colegio profesional.


 


2.- Las instituciones descentralizadas y las municipales están sujetas al principio de legalidad al ser parte integral de la Administración Pública. Su autonomía no implica autorización alguna para desaplicar la ley. Por lo que la ley que disponga la colegiatura obligatoria para el ejercicio de una profesión, deberá ser acatada por dichas instituciones y municipalidades.


 


3.- La determinación de si un puesto en el sector público debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia" , todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92.”


 


c.         Dictamen C-058-98 de 1° de abril de 1998.


 


A solicitud del Fiscal del Colegio consultante, nos pronunciamos sobre la siguiente interrogante:  "si la autonomía de las instituciones como el Banco Nacional de Costa Rica para el nombramiento de sus gerentes la faculta por encima de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica para ignorar los requisitos profesionales y legales de incorporación".


 


            Dada la evidente similitud con la consulta a que se hace referencia en el aparte inmediato anterior, este Órgano Asesor consideró que el tema ya estaba resuelto con vista en los antecedentes que se han reseñado supra, concluyendo:


 


En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:


1.- La presente consulta es esencialmente la misma a las establecidas por ese mismo Colegio en abril y en julio de 1997 y resueltas respectivamente mediante dictamen C-079-97 del 19 de mayo de 1997 y mediante dictamen C-161-97 de 29 de agosto de 1997, por lo que al contenido de éstos se remite.


2.- En adelante, en beneficio del uso racional y eficiente de los recursos de la Administración Pública, se le solicita al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica abstenerse de reiterar consultas con el mismo objeto.”


 


d.         Dictamen C-289-2004 de 12 de octubre del 2004.


 


La Presidenta Ejecutiva del IMAS nos solicita criterio acerca de los requisitos para ocupar el cargo de Gerente o Director Ejecutivo en esa Institución Autónoma.  A consecuencia de esa consulta, se retoman aspectos ya mencionados en los dictámenes a que se alude en los puntos anteriores, incluyendo un criterio que no es mencionado en esta solicitud de reconsideración de oficio.   Por su importancia para el análisis que haremos en las páginas posteriores, incluimos en la siguiente transcripción ese criterio omitido:


 


Por nuestra parte, cabe afirmar la existencia de una línea jurisprudencial en el sentido de que corresponde a la Administración activa -en este caso, el Instituto-, determinar si un determinado puesto o cargo tiene características interdisiciplinarias que justifiquen la designación de profesionales en ramas del saber científico diferentes a las que se agrupan en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas:


 


“En reiteradas ocasiones esa Corporación Profesional ha consultado a esta Procuraduría General, si diversas instituciones autónomas pueden eludir o no la aplicación de los requisitos profesionales y legales de incorporación previstos en la Ley Nº 7105 de 31 de octubre de 1988, al nombrar sus gerentes. (Oficios CPCE-DJ-054-97 de 19 de marzo, F-097-97 de 2 de abril y F-173-97 de 11 de julio, todos de 1997, así como el F-031-98 de 16 de febrero de 1998 y F-165-99 de 18 de agosto de 1999).


    Debemos indicar que al respecto, este órgano asesor ha establecido una clara posición jurisprudencial, en el sentido de que la determinación de si un puesto en el sector publico debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretarse el numeral 17 de la citada Ley 7105, estudiada en la sentencia Nº 3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992. (Véanse los dictámenes C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-079-97 de 19 de mayo de 1997, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de 1º de abril de 1998 y C-216-99 de 1º de noviembre de 1999).


    Como ejemplo de esa posición doctrinal, podemos citar los siguientes extractos de dictámenes específicos:


"La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92". (Dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994).


"En el caso de los nombramientos en los puestos de jefatura de las instituciones bancarias, aquellos cargos cuyo desempeño se encuentre relacionado con el área de las Ciencias Económicas, deberán ser ocupados por profesionales que se encuentren incorporados al Colegio de Ciencias Económicas, acatándose de esta forma las disposiciones legales correspondientes". (Dictamen C-079-97 de 19 de mayo de 1997).


    Es claro entonces, que al haberse producido sobre el punto consultado, un criterio reiterado en los dictámenes antes aludidos, existe jurisprudencia administrativa, cuya doctrina interpreta, informa, integra y delimita el ordenamiento jurídico, ya que a través de ella el texto frío, y muchas veces confuso de la ley, cobra vida y se manifiesta en la realidad proyectando sus valores esenciales, permitiéndose así el encontrar respuestas a las interrogantes jurídicas como la presente (Artículos 2 de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, 9 del Código Civil y 6 a 10 de la Ley General de la Administración Pública, interesando especialmente los numerales 7 y 9.1).


    Sin embargo, debe recordarse que la Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, para no sustituir a la administración activa consultante, a través de un dictamen vinculante -con las salvedades de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública-, moviéndose en el plano de la interpretación e integración del ordenamiento de manera abstracta, lo cual permite la emisión de criterios uniformes y reiterados para establecer criterios de interpretación.


    En consecuencia, deberá entenderse que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, a quién le corresponderá, en última instancia, aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


    Amén de lo anterior, resulta improcedente acoger la solicitud de aclaración del dictamen C-161-97 de 19 de agosto de 1997, en los términos en que lo pide esa Corporación Profesional, por cuanto sería impropio e inadecuado, desde el punto de vista jurídico, circunscribir dicho pronunciamiento únicamente a la especialidad de Administración en Recursos Humanos, cuando en realidad la interrogante que se evacuó en ese momento lo fue con respecto a todas las profesiones consideradas como parte de las Ciencias Económicas, según el enunciado contenido por el numeral 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica -Nº 7105 de 31 de octubre de 1988-.”  (Dictamen C-132-2001 del siete de mayo del dos mil uno.)


 


            Consecuencia de la mencionada línea jurisprudencial, también llegamos a la conclusión de que no resulta posible, a priori, considerar determinado puesto como de exclusiva titularidad para miembros del Colegio aquí citado, sino que debe darse prioridad al análisis de las funciones del cargo, para de ello arribar a la determinación si se está en presencia de un puesto cuyas tareas se engloben en las cobijadas por el ámbito de las ciencias económicas, o bien presenta características que lo califiquen de interdisciplinario (ver dictamen C-291-2001 del veintidós de octubre del 2001).


 


 


 


 


IV.            Análisis de la consulta.


 


En consonancia con lo destacado en el punto anterior, debemos indicar al Instituto consultante que no resulta posible a la Procuraduría General de la República determinar, si en el caso concreto de su Director Ejecutivo, se desarrollan funciones o tareas que sean propias y exclusivas a la capacitación profesional de los miembros del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, o, si por el contrario, también incluye tareas que hagan posible, atendiendo a los postulados de eficiencia, idoneidad y legalidad, que el puesto sea ocupado por un profesional de otra rama del saber científico.  Para ser consecuentes con lo expuesto, dicho análisis es competencia exclusiva de la Junta Directiva.


 


V.         Conclusión.


 


El análisis de si la naturaleza de las funciones que está llamado a desarrollar el Director Ejecutivo del IMAS se enmarcan dentro del campo de acción de los profesionales en ciencias económicas, o bien tiene características que permitan calificarlas de interdisciplinarias, es competencia exclusiva de la Junta Directiva del IMAS, atendiendo a lo que la ley y el reglamento prescriban.  De ello que esté vedado a la Procuraduría General, por tratarse de un caso concreto, el determinar si esas funciones son exclusivas de un profesional en ciencias económicas.


 


De darse una valoración por parte de la Administración en el sentido de que un puesto en específico presenta las notas de “interdisciplinariedad” a que alude la Sala Constitucional en los votos reseñados, es dable concluir que no existiría impedimento legal para nombrar en ese cargo a un profesional que pertenezca a un grupo profesional diferente al que se agrupa en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.”


 


Retomando lo resaltado en la anterior transcripción, es patente que la gestión que ahora nos ocupa ya fue sugerida, en algún momento, por el Fiscal de esa Corporación, tratando de circunscribir el alcance de la Resolución 3409-92  exclusivamente a la materia de “recursos humanos”.   Es fácil derivar que ya esta Procuraduría había tomado criterio sobre esa pretensión, tal y como se deduce con claridad del texto mencionado.   Sin perjuicio de esta constatación, retomamos el tema para buscar una solución definitiva a las interrogantes que acosan a esa Corporación Profesional.


 


            Estima esta Procuraduría General que el punto central sobre el que debe versar nuestro pronunciamiento lo es la respuesta a la siguiente interrogante:  ¿ La Resolución 3409-92 implica un parámetro de análisis para establecer si un determinado puesto del sector público debe ser desempeñado exclusivamente por un tipo de profesional, o es el desarrollo de una tesis de la Sala Constitucional que únicamente resulta válida para la materia de “recursos humanos”?


 


            Vuelto a examinar los antecedentes y criterios emitidos por esta Procuraduría General, es preciso afirmar algo que, de manera expresa o implícita, ya se había adelantado en ocasiones anteriores.   Esto es que el criterio de valoración que realiza la Sala Constitucional en el Voto N° 3409-92  sirve, de modo general, para la interpretación de cualquier clase de puesto que tenga, como condición subjetiva, el que sea desempeñado por un profesional agremiado a un colegio profesional.  Tal y como ya se le había adelantado a esa Corporación, el razonamiento de fondo que realizó el Tribunal Constitucional, y que se sustenta en el hecho de la “multidisciplinariedad” de una determinada función o cargo, y la constatación de que existen profesionales con atestados académicos para desempeñarse en ese cargo, es suficiente para denegar validez a disposiciones jurídicas que pretendan confinar a un solo grupo profesional esos puestos.


 


            En esa misma línea de razonamiento, no existe argumento lógico para limitar el alcance del criterio de valoración que se enuncia en el párrafo anterior única y exclusivamente a la materia de “recursos humanos”, excluyendo, en consonancia, las demás materias que se regulan en el artículo 17 de la Ley N° 7105.   Por el contrario, tanto en las materias que se enlistan en esta norma, como en cualquier otro caso en que el puesto o cargo debe ser desempeñado por un profesional, cabe hacer el examen sobre la naturaleza multidisciplinaria de la ocupación y, a su vez, el análisis de los distintos conocimientos científicos que son requeridos para su ejercicio idóneo.  Si producto de ese proceso se llega a determinar que existen profesionales de diversas ramas científicas que tienen capacidad técnica y académica para desenvolverse idóneamente en él, no cabe limitar el acceso a sólo un grupo de profesionales.


 


            De donde, nuevamente, afirmemos que la Resolución N° 3904-92 en realidad preceptúa un parámetro de análisis normativo, y que, en nuestro criterio, tiene rango constitucional, al implicar una vía para determinar la posible lesión de los derechos fundamentales de igualdad y trabajo.   Estimamos que esta conclusión está sustentada plenamente en la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional, sirviendo de ejemplo el siguiente extracto:


 


“IV.- Sobre el fondo: Derecho a la igualdad: Como primer argumento señalan los accionantes que las disposiciones impugnadas violan al principio de igualdad, contenido en los artículos 33 y 68 constitucional porque al estar los biólogos plenamente capacitados para el ejercicio profesional de la acuacultura y establecer el reglamento impugnado exclusividad en esta materia para los Ingenieros Agrónomos, se está dando a los profesionales en Biología un trato discriminatorio. Del informe rendido por la Procuraduría General de la República, el que cuenta con un sólido respaldo técnico (copia de los informes rendidos por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, a folio 71; por el Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, a folio 74; por la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, a folio 77 y por la Facultad de Agronomía de la Universidad de Costa Rica, a folio 85) se tiene por demostrado que no existe un criterio unívoco en cuanto a la pertenencia de la acuacultura a una determinada profesión de las reguladas por los Colegios Profesionales de nuestro país. Se trata más bien de una profesión de carácter multidisciplinario en cuyo desarrollo es recomendable el concurso de varios profesionales de diferentes ramas científicas. También permite concluir que los profesionales en biología están capacitados para el ejercicio de la acuacultura. En reiteradas oportunidades esta Sala ha definido el principio de igualdad a través de su jurisprudencia señalando que la igualdad que exige nuestra Constitución, no está en no hacer diferencias, sino en no hacerlas irracionalmente:


" … lo que establece el principio de igualdad, es la obligación de igualar a todas las personas afectadas por una medida, dentro de la categoría o grupo que les corresponda, evitando distinciones arbitrarias, lo cual sólo puede hacerse con aplicación de criterios de razonabilidad. De esta forma, las únicas desigualdades inconstitucionales serán aquellas que sean arbitrarias, es decir, carentes de toda razonabilidad. No corresponde a los jueces juzgar el acierto o conveniencia de una determinada diferencia contenida en una norma, sino únicamente verificar si el criterio de discriminación es o no razonable, porque el juicio acerca de la razonabilidad es lo que nos permite decidir si una desigualdad viola o no la Constitución." (voto 1440-92 de las )


Al analizar un tema similar al que aquí se plantea, la Sala, en la sentencia número 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, sobre el tema de la exclusividad de las distintas profesiones, dijo:


"... lo que se solicita es que se declare que cualquier profesional, en las diversas ramas de las Ciencias Sociales, distintas a las Económicas, puede, jurídica y constitucionalmente, desempeñar cargos en el amplio campo de la administración de los Recursos Humanos...De lo anterior se concluye, entonces, que lo que se debe dilucidar es si las normas cuestionadas les conceden a los profesionales graduados en Ciencias Económicas, con exclusión, inclusive retroactiva, de cualquiera otras profesiones, el derecho único para desempeñar todos los cargos que tengan que ver con la administración de recursos humanos...


Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se extrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absoluta e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regulada por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla..."


En igual sentido, en sentencia número 6696-93 de las 14:51 horas del 21 de diciembre de 1993, se analizó el tema resolviéndose que:


"No existe discusión sobre el hecho de que la optometría está incluida dentro de la especialidad de Oftalmología, estando capacitado el oftalmólogo para practicar la optometría como una parte de la oftalmología general. De conformidad con lo anterior, y los lineamentos de la sentencia parcialmente transcrita, no cabe duda que el artículo 6 de la Ley Constitutiva del Colegio de Optometristas de Costa Rica, es inconstitucional, en cuanto niega la posibilidad a los Médicos Oftalmólogos, miembros del Colegio de Médicos de Costa Rica, de que puedan ejercer las funciones de Optometría, para lo cual se encuentran calificados por formar parte de su formación general pues, contiene limitaciones irracionales e ilegítimas que lesionan los derechos constitucionales protegidos en los artículos 33, 68 y 56 de la Constitución Política."


Siguiendo con esta misma línea argumental, el que a través de las normas reglamentarias que se cuestionan se excluya a los biólogos del ejercicio profesional de actividades relacionadas con la acuacultura constituye un privilegio carente de razonabilidad a favor de los Ingenieros Agrónomos y tales normas resultan discriminatorias y violentan el contenido de los artículos 33 y 68 constitucionales, que prohíben la discriminación en general y con respecto al trabajo en particular y por ello deben ser declaradas inconstitucionales. La exclusión también implica una violación del derecho al trabajo, contenido en el artículo 56 constitucional porque, al tener como cierto que los profesionales en biología están en capacidad para desempeñar funciones de acuacultura, los artículos cuestionados limitan, sin fundamento técnico o jurídico válido, la libre elección y acceso a puestos de trabajo públicos y privados.”  Resolución 2000-03917  SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con dieciocho minutos del diez de mayo del dos mil.-


 


 


IV.       Conclusión.


 


Por no existir mérito para que proceda una reconsideración de oficio, se mantienen las conclusiones a que se arribó en los dictámenes de esta Procuraduría General, números C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de 1° de abril de 1998 y C-289-2004 de 12 de octubre del 2004, reseñados por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica.   Igual conclusión cabe hacer sobre los dictámenes C-132-2001 del 7 de mayo del 2001 y C-291-2001 del veintidós de octubre del 2001, que versan sobre la misma materia.  En virtud de lo anterior, no es posible arribar a la conclusión que el alcance de la Resolución de la Sala Constitucional N° 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, sea únicamente aplicable a la materia de “recursos humanos”.


 


Se aclara que la Resolución N° 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos estableció un parámetro de constitucionalidad que sirve para el análisis de cualquier puesto público que deba ser ocupado por un profesional.   Parámetro que consiste en establecer la condición de “multidisciplinariedad” de un determinado tema o área a ser desarrollado en un puesto o cargo, y la constatación de si existen profesionales de diversas ramas del saber científico que están académicamente habilitados para desempeñarse en ese puesto o cargo.  Acreditadas esas circunstancias, la utilización del parámetro referido permite concluir sobre la improcedencia, por atentar contra los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, de que se otorgue exclusividad a un único grupo de profesionales para ocuparlo.


 


Sin otro particular, me suscribo,


 


 


 


 


Iván Vincenti Rojas


Procurador Administrativo


 


IVR/mvc